Sentencia nº 1759 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 25 de Septiembre de 2001

SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.M. DELGADO OCANDO

El 22 de noviembre de 2000, los ciudadanos L.A.D.M. VÁSQUEZ, J.C.R.A., JUDI CAMACHO, V.P. CEBALLOS, C.B. y FAWZI ABDEL, titulares de las cédulas de identidad nros. 5.139.396, 6.810.864, 3.458.691, 2.568.920 y 7.371.190, respectivamente, actuando con el carácter de Legisladores y/o Diputados del C.L. delE.Y., asistidos por los abogados J.I.G.S. y J.N.G., interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra la LEY DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL ESTADO YARACUY, dictada por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy el 21 de diciembre de 1995, publicada en Gaceta Oficial del Estado Yaracuy nº 1986 del 27 de diciembre de 1995, así como contra el REGLAMENTO DE PENSIONES Y JUBILACIONES sancionado por el mismo cuerpo legislativo el 26 de junio de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la misma entidad nº 1963 de fecha 16 de septiembre de 1995.

En esa misma fecha, se dio cuenta en Sala, y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto del 30 de noviembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió el recurso de nulidad interpuesto y, conforme al artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispuso la notificación por oficio a los ciudadanos Fiscal General de la República y al Presidente de la Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy. Igualmente se ordenó el emplazamiento a los interesados mediante cartel, para que concurrieren a darse por citados en el presente juicio. Por último, en virtud de que los recurrentes solicitaron que se dictara sentencia sin relación ni informes y se declarara la urgencia del caso, conforme al artículo 135 eiusdem, se ordenó la remisión de las actuaciones a esta Sala, a los fines de que se dictara la correspondiente decisión previsa, una vez constara en autos las aludidas notificaciones y el cartel publicado.

Efectuadas las correspondientes notificaciones, y consignada la publicación del cartel antes referido, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a la Sala, la cual el 29 de mayo de 2000, designó ponente al Magistrado doctor J.M. DELGADO OCANDO, y se fijó el quinto día de despacho para dar comienzo a la relación.

Cumplida la tramitación legal del expediente, pasa esta Sala a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I

DE LOS ALEGATOS DE LOS RECURRENTES

Los recurrentes fundamentan su acción en los siguientes alegatos:

En primer lugar, indican que para la fecha de la promulgación de los actos cuya nulidad se solicita, se encontraba vigente la Constitución de 1961, la cual en su artículo 136, numeral 24, establecía la reserva legal señalando como consecuencia exclusiva del Poder Nacional, el legislar la materia relativa a la “previsión y seguridad sociales”, así como en el artículo 2º de la Enmienda nº 2 eiusdem, el cual establecía que “El beneficio de jubilación o de pensión se regulará en una ley orgánica a la cual se someterán todos los funcionarios o empleados públicos al servicio de la Administración Central o Descentralizada de la República, de los Estados o de los Municipios...”.

Agrega que dichos principios fueron mantenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en las disposiciones contenidas en los artículos 156, numerales 22 y 32, 187 numeral 1, 137 y 147.

Denuncian que la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy, al dictar la Ley de Pensiones y Jubilaciones de dicha entidad federal, violó la reserva legal del Poder Público Nacional. Agregan que “habiendo invadido y usurpado la Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy la reserva legal del Poder nacional, introduce además parámetros ‘perversos’ y condiciones muy diferentes a las establecidas en las disposiciones legales que rigen la materia, logrando de esta manera establecer periodos más cortos de años de servicio necesarios para obtener los beneficios de pensión y jubilación así como porcentajes muy superiores a los parámetros de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios...”.

De igual manera, denuncian que la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy, al dictar el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones sobre la base de la Ley de Pensiones y Jubilaciones de dicha entidad federal, violó la reserva legal del Poder Público Nacional. Señalan que dicho Reglamento “...contravino tanto la Constitución de la República de Venezuela de 1961 como la vigente Constitución en las disposiciones invocadas en los capítulos precedentes, en el sentido de que fija parámetros en cuanto a los requisitos de procedencia de los beneficios que regula la jubilación y pensiones de los diputados del ente legislativo estadal, estableciendo incluso mucho menos el tiempo de servicio y edad de los requisitos exigidos en la ley nacional aplicable”.

También expresan que la actuación de la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy, al sancionar la Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado Yaracuy como el Reglamento de Pensiones y Jubilaciones, usurpó funciones del Poder Nacional, por lo que dichos actos resultan nulos conforme al artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por las razones anteriormente expuestas, los recurrentes solicitan que se “...declaren la nulidad por inconstitucionalidad de las siguientes: 1. La Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Yaracuy, dictada por la Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy, en el año 1995; ... 2. Del Reglamento de Pensiones y Jubilaciones dictada por la extinta Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy, en el año 1995 ... 3. De todas y cada una de las Pensiones y Jubilaciones de los Diputados acordadas por la Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy, concedidas bajo la vigencia de los citados instrumentos”.

Igualmente solicitan que “...de conformidad con lo preceptuado en los artículos 119 y 131 de la citada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se fijen los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias, específicamente, a los efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado...”; que “...de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que la Sentencia correspondiente se dicte sin relación ni informes por tratarse de un asunto de mero derecho”, y que de acuerdo a lo establecido en el artículo 135 eiusdem se “...de declare la urgencia del caso”.

Por último, solicitan que “...a tenor de lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, en concordancia con los artículos 51 y 52 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias del Poder Público, se exonere del pago de impuestos y contribuciones correspondientes al C.L. delE.Y.”.

II DE LA COMPETENCIA

En el presente caso, se interpuso un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Yaracuy, dictada por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy el 21 de diciembre de 1995, publicada en Gaceta Oficial del Estado Yaracuy nº 1986 del 27 de diciembre de 1995, así como contra el Reglamento de Pensiones y Jubilaciones sancionado por el mismo cuerpo legislativo el 26 de junio de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la misma entidad nº 1963 del 16 de septiembre de 1995.

Observa esta Sala que, durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala en Pleno de la entonces Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los artículos 215, ordinal 4º y 216 eiusdem, en concordancia con los artículos 42, ordinal 3º y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la nulidad total o parcial de las leyes estadales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los Estados que colidieren con la Constitución.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se observa que tal competencia atribuida anteriormente a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el artículo 336, numeral 2 de la Carta Magna, el cual dispone que es atribución de la Sala Constitucional “Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”.

En razón de lo anterior, esta Sala observa que en el caso planteado, los recurrentes interpusieron recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Yaracuy y del Reglamento de Pensiones y Jubilaciones. En consecuencia, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer del caso de autos. Así se decide.

III

PUNTO PREVIO

Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto de la solicitud fundamentada en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la cual argumenta la parte actora en los términos siguientes:

5. Solicitamos, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que la Sentencia correspondiente se dicte sin relación ni informes por tratarse de un asunto de mero derecho.

6. De acuerdo a lo establecido en el artículo 135 eiusdem declare la urgencia del caso, porque de continuarse en la infracción constitucional, surgen las responsabilidades derivadas del ejercicio del Poder Público, previstas en el artículo 139 de la CRBV a los nuevos legisladores del C.L. delE.Y., que suscribimos la presente demanda

.

Ahora bien, como se puede apreciar, los recurrentes solicitan a esta Sala que se modifique la tramitación del proceso del recurso de nulidad incoado, fundamentando dicha solicitud en las dos posibilidades que establece el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia: la reducción de lapsos procesales, previa declaratoria de urgencia del caso y la declaratoria de la causa como de mero derecho.

En efecto, la norma antes invocada dispone lo siguiente:

A solicitud de parte y aun de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.

Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.

La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6º del artículo 42 de esta Ley

.

Respecto a la disposición antes transcrita, esta Sala Constitucional, en sentencia del 20 de junio de 2000, (Caso: MARIO PESCI FELTRI MARTINEZ vs. la norma contenida en el artículo 19 del Decreto emanado de la Asamblea Nacional Constituyente, que creó el Régimen de Transición del Poder Público), estableció lo siguiente:

Siendo diferentes tanto los supuestos como su justificación, estima necesario esta Sala precisar una vez más las notas relevantes de estas dos situaciones; en tal sentido, se reitera que la solicitud de declaratoria de urgencia y de reducción de lapsos ‘...procede cuando son invocadas por el recurrente circunstancias fácticas o jurídicas que justifiquen dispensar dicha tramitación, siendo posible también que, oficiosamente, proceda la declaratoria cuando ello sea necesario a criterio del juzgador, previa apreciación del contenido mismo del acto recurrido’. Así lo venía sosteniendo la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia en reiterada y pacífica jurisprudencia, y lo ha entendido esta Sala Constitucional como puede apreciarse en el caso A.R.B.-Carías, C.E.F.M. y A.F.G. vs. Estatuto Electoral del Poder Público y Decreto que fijó el día 28 de mayo de 2000 para la realización de determinadas elecciones, decisión nº 89 de fecha 14 de marzo de 2000.

El procedimiento de mero derecho, por su parte, como se estableciera en decisiones reiteradas del M.T. de la República, sólo procede cuando la controversia esté circunscrita a cuestiones de mera doctrina, a la interpretación de un texto legal o de una cláusula contractual o de otro instrumento público o privado. Ello viene a significar que la decisión podría ser tomada con el examen de la situación planteada y la correspondiente interpretación de la normativa aplicable al mismo. Muy particularmente sostuvo la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:

‘Es pues una causa de mero derecho aquélla en la que, al no haber discusión sobre hechos, no se requiere apertura de lapso probatorio, sino que basta el estudio del acto y su comparación con las normas que se dicen vulneradas por él, a fin de que, concluida la labor de interpretación jurídica que debe hacer el juez, se declare su conformidad o no a derecho. Incluso, puede evidenciarse desde el inicio mismo del proceso –de los términos de la solicitud de anulación- el que la causa sea de mero derecho y, por tanto, ser incluso innecesario el llamado a los interesados para que hagan valer sus pretensiones –sea en defensa o ataque del acto impugnado- por no haber posibilidad de discusión más que en aspectos de derecho y no de hecho.

En casos en que no se evidencie lo anterior, y a fin de proteger el principio de la contradicción en materia probatoria –rector de los procesos en nuestro ordenamiento-, debe entenderse que la declaratoria de mero derecho en recursos contra actos administrativos de efectos particulares –como lo es el presente- y a diferencia de lo que sucede en los juicios de nulidad contra actos de efectos generales, es excepcional, toda vez que en aquéllos normalmente existen hechos…’ (Decisión Nº 134 de fecha 23 febrero de 1995, caso: R.P.V. vs. Consejo de la Judicatura).

Ahora bien, en el presente caso la discusión se centra en establecer si el artículo 19 del Decreto que crea el Régimen de Transición del Poder Público, emanado de la extinta Asamblea Nacional Constituyente -norma mediante la cual se designan los integrantes de las Salas que componen el Tribunal Supremo de Justicia- resulta o no violatoria de la normativa constitucional vigente. Siendo así, debe esta Sala admitir que se trata de un caso de mero derecho para cuya resolución bastará analizar el marco jurídico aplicable

.

En consonancia con el fallo anteriormente transcrito, esta Sala observa –como se señaló- que el presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad se interpuso contra dos instrumentos jurídicos: la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Yaracuy y el Reglamento de Pensiones y Jubilaciones. Por tanto, a juicio de la Sala se está en presencia de un caso de mero derecho para cuya resolución bastará analizar el marco jurídico aplicable. Así se declara.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Tratándose -como se dispuso- de un caso de mero de derecho, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el recurso de nulidad por inconstitucionalidad incoado y, a tal efecto, observa:

Las disposiciones previstas en el artículo 156, numerales 22 y 32, de la Constitución de 1999 establecen que:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.

(...)

32. La legislación en materia... (omissis)... del trabajo, previsión y seguridad sociales;...

.

Asimismo, la norma contenida en el artículo 187, numeral 1, ejusdem, dispone lo siguiente:

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1. Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

(...)

.

De acuerdo con las citadas disposiciones constitucionales, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, pertenecientes a cualquiera de las ramas del Poder Público, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad genérica de legislar por disposición expresa de las normas señaladas.

Por otro lado, el artículo 147 de la Carta Magna, en su tercer aparte, establece:

Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.

Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.

La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.

La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales

.

De allí que, con la disposición descrita, el Constituyente reafirmó su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios.

Por otra parte, estima esta Sala necesario puntualizar que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 162 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no está dentro de las atribuciones del C.L. (Asamblea Legislativa en la Constitución de 1961) legislar en materia de Seguridad Social. Así, dispone la señalada disposición que:

Artículo 162. El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un C.L. conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y de los Municipios. El C.L. tendrá las atribuciones siguientes:

1.Legislar sobre las materias de la competencia estadal.

2.Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.

3.Las demás que establezcan esta Constitución y la Ley.

(omissis)...

.

En efecto, tal como lo señalan las disposiciones precedentes, dentro de las atribuciones que posee el C.L. está la de legislar sólo sobre las materias de la competencia estadal; por lo que está impedido hacerlo en materia de jubilaciones y pensiones de los empleados públicos pertenecientes a los Estados, pues -como se dijo- tal potestad le está conferida en forma expresa al Poder Nacional. De tal manera pues, que dentro de los asuntos sobre los cuales puede legislar el C.L. no se encuentra la de previsión y seguridad social.

En el caso de autos se ha demandado la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado Yaracuy y el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones, sancionados por la entonces Asamblea Legislativa de dicho Estado, es decir, que el órgano legislativo estadal dictó una Ley y un Reglamento sobre uno de los aspectos de la materia de previsión y seguridad social, cuya potestad genérica de legislar corresponde de manera expresa al Poder Legislativo Nacional, tanto en la Constitución de 1961 como en la de 1999, por lo que, en consecuencia, la Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy invadió el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional, e incurrió así en una usurpación de funciones, lo que lleva a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a declarar la inconstitucionalidad de los citados instrumentos jurídicos, y así se declara.

Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se debe determinar los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias de normas. Aunque la doctrina y la jurisprudencia admiten los efectos generales ex tunc de las sentencias que declara la nulidad absoluta de una norma como en los casos prescritos en los artículos 25 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el caso de autos, esta Sala por razones de seguridad jurídica, para evitar un desequilibrio en la estructura de la administración pública estadal y la preservación de los intereses generales, así como en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley Estadal y su Reglamento, fija los efectos ex nunc, es decir, a partir de la publicación de este fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional, tal como lo hiciere en el fallo dictado el 11 de mayo de 2000 (Caso: Ley de Jubilaciones y Pensiones del Estado Lara).

A tenor de lo dispuesto en los artículos 119 y 120 se ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

Las declaratorias que anteceden no prejuzgan sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores estadales al haber dictado una ley en flagrante usurpación de funciones del Poder Legislativo Nacional. Así también se declara.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los ciudadanos L.A.D.M. VÁSQUEZ, J.C.R.A., JUDI CAMACHO, V.P. CEBALLOS, C.B. y FAWZI ABDEL, actuando con el carácter de Legisladores y/o Diputados del C.L. delE.Y., asistidos por los abogados J.I.G.S. y J.N.G.. En consecuencia, se ANULA la LEY DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL ESTADO YARACUY, dictada por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy el 21 de diciembre de 1995, publicada en Gaceta Oficial del Estado Yaracuy nº 1986 del 27 de diciembre de 1995, así como el REGLAMENTO DE PENSIONES Y JUBILACIONES sancionado por el mismo cuerpo legislativo el 26 de junio de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la misma entidad nº 1963 de fecha 16 de septiembre de 1995.

Se fijan los efectos de este fallo, a partir de la publicación del mismo por la Secretaría de esta Sala. En consecuencia, se dejan a salvo las jubilaciones y pensiones concedidas bajo la vigencia de la señalada Ley antes de la presente fecha.

Se ordena la publicación del texto íntegro de este fallo en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy.

Conforme a lo dispuesto por los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar de inmediato el presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con precisión en el sumario, del siguiente título “Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Que anula la LEY DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL ESTADO YARACUY, dictada por la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy el 21 de diciembre de 1995, publicada en Gaceta Oficial del Estado Yaracuy nº 1986 del 27 de diciembre de 1995, así como el REGLAMENTO DE PENSIONES Y JUBILACIONES sancionado por el mismo cuerpo legislativo el 26 de junio de 1995, publicado en la Gaceta Oficial de la misma entidad nº 1963 de fecha 16 de septiembre de 1995”.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 25 días del mes de SEPTIEMBRE dos mil uno. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

El Presidente,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

A.J.G. GARCÍA J.M. DELGADO OCANDO

Ponente

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

JMDO/ns

Exp. nº 00-3053