Sentencia nº 01412 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Junio de 2000

Magistrado–Ponente: CARLOS ESCARRA MALAVE Exp. Nº 0457

Mediante escrito presentado en fecha 15 de mayo del año 2000, el ciudadano M.J.M.R., titular de la cédula de identidad Nº 3.188.195, actuando en su carácter de Presidente de la sociedad mercantil INSTALACIONES 2M, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el Nº 44, Tomo 121-A-Pro en fecha 5 de octubre de 1982, debidamente asistido por el abogado A.J.S.M., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 78.154, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra la Resolución Nº 278 de fecha 28 de abril del año 2000 dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.).

En fecha 16 de mayo del año 2000, se dio cuenta a la Sala y se designó ponente al Magistrado Carlos Escarrá Malavé, a los fines de decidir en relación a la admisibilidad de la acción principal, así como de la solicitud de amparo cautelar interpuesta de manera conjunta con aquélla.

Corresponde a esta Sala en el estado de la presente causa, emitir pronunciamiento en relación a la admisión de la acción conjunta de nulidad y amparo, cuestión que efectúa en los siguientes términos:

I

DEL RECURSO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE A.C.

En el escrito contentivo de la acción conjunta de nulidad y amparo, la parte accionante esgrimió los alegatos que a continuación esta Sala pasa a resumir:

1. - Que en fecha 18 de abril del año 2000, la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, dictó la Resolución Nº 278, la cual revocó a otras Resoluciones, todas ellas referidas a las Contrataciones aprobadas por el mencionado Instituto con la empresa quejosa (INSTALACIONES 2M, C.A.), las cuáles, según afirma, se encontraban en plena etapa de ejecución y dos de ellas, en etapa de conclusión.

2. - Que dichas revocatorias, obedecen según lo dispuesto en el texto de la referida Resolución recurrida, a que la Sociedad Mercantil INSTALACIONES 2M C.A., de acuerdo a comunicación Nro. 001904, de fecha 18 de abril del año 2000, emanada del Registro Nacional de Contratistas, se encontraba suspendida desde el 29 de agosto de 1999, “...siendo además que el certificado de inscripción presentado por (su) representada numerado 400000901839291, carece de toda validez en virtud de que no fue emitido por el Registro Nacional de Contratistas, situación ésta, tal y como lo expone textualmente el Instituto, se configura, sin mediar averiguación previa de tal naturaleza, en ‘... un hecho ilícito penal por forjamiento de documentos para obtener un provecho propio, personal e indebido...’, expresando en este mismo orden de ideas el Instituto en el texto de su Resolución que lo anterior resulta violatorio de lo establecido en los artículos 52 ordinal 6º y particularmente el 61 de la Ley de Licitaciones, que establece que para la presentación de ofertas en todos los procesos licitatorios es necesario estar inscrito en el Registro Nacional de Contratistas, salvo que las excepciones (sic) que la propia ley establece en casos de licitación anunciada internacionalmente, obras científicas o artísticas, servicios especializados de usos esporádicos o casos de emergencia debidamente motivados”.

3. - Que la sociedad mercantil INSTALACIONES 2M C.A., no fue notificada en ningún momento de la apertura o sustanciación de un procedimiento administrativo alguno que llevase a la toma de una decisión tan determinante en su contra, como lo es la revocatoria de las contrataciones ya referidas, “...que en el específico caso que nos ocupa, se trata de la rescisión de contratos administrativos como consecuencia de un supuesto e incierto incumplimiento del particular contratante, lo cual en modo alguno podía proceder sin que previamente se diese oportunidad de defensa a (su) representada, mas cuando se trata de un ilícito penal según lo expresado en el acto administrativo impugnado”.

4. - Que la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, emitió notificación signada bajo el Nº 0216 dirigida a la sociedad mercantil INSTALACIONES 2M C.A., mediante la cual se le hacía de su conocimiento la revocatoria de las contrataciones de las obras que se encontraban en ejecución, es decir (07) días después de haberse dictado la Resolución revocatoria, tiempo éste durante el cual, “...(su) representada continuó la ejecución de las mismas...”, además de que la notificación del acto revocatorio impugnado, según afirman, “...adolece de inexactitud e incongruencia en su texto cuando cita disposiciones legales, señalándolas como referidas en el propio texto de la Resolución in comento, así tenemos que señala que la Resolución fue dictada en base o acatando lo dispuesto en el artículo 115 de la Ley de Licitaciones cuando en el texto de la Resolución jamás se tocó o mencionó el mismo, es por ello que consider(an) que la Notificación en cuestión no surtió ni surte ningún tipo de efecto legal sobre (su) representada por no plasmarse dentro de la misma, el texto íntegro de lo dispuesto en el Acto Administrativo aquí impugnado, tal como lo contempla la norma citada”.

5. - Que en fecha 15 de marzo del año 2000, el C.D. delI.V. de los Seguros Sociales, emitió las Resoluciones Nros. 227, 229 y 230, mediante las cuales fueron contratadas las obras de la sociedad INSTALACIONES 2M C.A., en estricto apego a lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 61 de la Ley de Licitaciones, y que de ello, se desprende la interrogante en relación a cuál fue el criterio que prevaleció en el ánimo de la nueva Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, para la revocación de las resoluciones antes mencionadas, óbice del cuestionamiento que conduce a preguntar sobre “...¿cómo el Instituto, revoca unilateralmente una contratación en plena ejecución, sin concederle a la parte la menor posibilidad de argumentación y defensa, cuando el requisito que supuestamente motivó la revocación, fue debidamente consignado en la oportunidad de la aprobación y asignación de las obras, sólo encontrándose vencido para el momento de la revocatoria?”.

6. - Que si bien es cierto que la Administración goza de la potestad de rescindir unilateralmente los contratos administrativos sin que ello configure violación al derecho a la defensa, también lo es, según afirman, que tal posibilidad de rescisión unilateral debe tener su fundamento en el interés público, “...es decir necesidades de interés general y/o colectivo, de forma tal que en el caso concreto que nos ocupa resulta por demás claro que el interés general y colectivo va dirigido a que concluy(an) con las obras ya iniciadas, por cuanto las mismas resultan de extrema necesidad pública y general si (se toma) en cuenta que su destinación no es otra que paliar la crítica necesidad hospitalaria que aqueja a nuestro país y aún más éstas en particular que beneficiarán a un conglomerado de venezolanos aquejados de enfermedades renales o inmuno contagiosas como el HIV”.

7. - Que el acto administrativo impugnado les está ocasionando gravámenes irreparables y daños morales incuantificables, por cuanto adolece de vicios de ilegalidad por ausencia de base legal en su fundamentación y falso supuesto en su motivación por ser errónea la interpretación dada a la normativa legal que lo fundamenta.

8. - Que la sociedad mercantil INSTALACIONES 2M C.A., ha sido víctima de un acto arbitrario “...por carecer de sustentación legal, en base al cual se le atribuye el encontrarse incursa en un ilícito penal haciendo caso omiso a la premisa contenida en nuestra Novísima Constitución que reza que todo individuo se presumirá inocente hasta que sea probado lo contrario”.

En virtud de los razonamientos antes expuesto, la parte accionante solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución Nº 278 de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, de conformidad con lo establecido en el artículo 121 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este M.T..

Asimismo, la mencionada parte presuntamente agraviada, solicitó amparo cautelar, por cuanto, según aduce, “...no le fue participada la apertura de procedimiento alguno en (su) contra...”, además de que “...nunca se verificó un procedimiento administrativo previo a ser dictado el acto administrativo lesivo...” (esto es, presunta violación a su derecho a la defensa y al debido proceso) y de manera subsidiaria, la suspensión de los efectos del acto administrativo recurrido mientras se tramita la acción de nulidad principal.

Por otro lado, dicha parte quejosa solicitó la condenatoria del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, al pago de los daños y perjuicios ocasionados a la empresa INSTALACIONES 2M C.A., por la cantidad de QUINIENTOS MILLONES DE BOLIVARES (Bs. 500.000.000,oo ).

II

DE LA ADMISIÓN DE LA ACCION DE NULIDAD INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE A.C.

A.- De la Competencia

De manera previa al análisis de la admisibilidad de la acción conjunta de nulidad y amparo, esta Sala debe pronunciarse en relación a su competencia para conocer de la misma, para lo cual observa que el acto administrativo impugnado, acuerda la revocatoria de todos los contratos aprobados por el organismo presuntamente agraviante (Instituto Venezolano de los Seguros Sociales) con la empresa accionante (INSTALACIONES 2M C.A.), contratos éstos que habían sido producto (según consta en punto de “referencia” en el acto administrativo impugnado) de adjudicaciones directas, según lo preceptuado en la Ley de Licitaciones, y que deben ser calificados como “administrativos” por cuanto una de sus partes es un organismo público (Instituto Venezolano de los Seguros Sociales) adscrito a un órgano del Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio del Trabajo), el objeto de los mismos versa sobre la gestión de un servicio público (ya que se relacionan con obras y servicios tendientes a la optimización del sector “Salud”) y, aún cuando no es indispensable, se encuentran presentes en los mismos, cláusulas que le otorgan potestades a la administración contratante que rebasan el régimen propio de los contratos que se rigen por el Derecho Privado.

En consecuencia, conforme a lo dispuesto en los artículos 42, ordinal 14º y 43 de la Ley que rige las funciones de este M.T., que establecen la competencia de esta Sala Político-Administrativa para conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sean parte la República, debe esta Sala declararse competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto y, por lo tanto, del amparo accesorio y la medida cautelar subsidiaria que la parte actora solicita. Así se decide.

B.- De la Admisión de la acción principal de nulidad

Determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la presente acción conjunta de nulidad y amparo y atendiendo al criterio expresado por este órgano jurisdiccional en la decisión dictada en fecha 27 de abril del año 2000, recaída en el caso “Banco de Venezuela S.A.C.A.” en cuanto al trámite procedimental para este tipo de acciones conjuntas, esta Sala procede a efectuar el análisis de la admisibilidad de la acción principal (lo que será determinante para hacer el análisis de la admisibilidad de la solicitud de amparo cautelar, dado el carácter de accesoriedad de ésta con respecto a la acción principal de nulidad) y al respecto observa que, en relación a la acción principal:

1. La misma, fue interpuesta por una persona jurídica afectada directamente por el acto cuya nulidad se solicita, lo cual refleja su interés en la referida declaratoria de nulidad (legitimación activa).

2. Se trata de una acción que no se encuentra expresamente prohibida por la Ley.

3. Se trata de una acción que pretende la nulidad de un acto del Poder Público de carácter sublegal, cuyo conocimiento le ha sido constitucional y legalmente atribuido a este órgano jurisdiccional, razón por la que resulta competente.

4. Se trata de una acción que aun cuando ha sido interpuesta de manera conjunta con una acción cautelar de amparo, las mismas no se excluyen entre sí o sus procedimientos no resultan incompatibles, ya que tal interposición conjunta es posible por así disponerlo el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre derechos y Garantías Constitucionales.

5. Se trata de una acción que no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos, en adición a la circunstancia que su redacción le permite a este órgano jurisdiccional, proceder a su tramitación.

   En conclusión, esta Sala observa que dicha acción principal no se encuentra incursa en las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica que rige las funciones de este M.T., salvo las referidas al “agotamiento de la vía administrativa” y a la “caducidad”, las cuales serán analizadas en caso de declararse “inadmisible” o “improcedente” la acción de amparo cautelar, todo ello de conformidad con el parágrafo único del artículo 5 de la Ley orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, siendo consecuentemente procedente admitir la acción de nulidad principal y en este sentido, así se decide.

   C.- De la Admisión de la Acción Accesoria de A.C.

   Declarada la admisión de la acción principal, esta Sala procede a efectuar el análisis de la admisibilidad de la acción accesoria constituida por la solicitud de amparo cautelar, para lo cual constata que efectivamente cumple con los requisitos de forma exigidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y que igualmente, no se desprende de los autos que la misma esté inmersa en algunas de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 6°, ejusdem, esto es:

1. Que aun no han cesado las presuntas violaciones argumentadas por la parte accionante, para fundamentar su solicitud cautelar de amparo.

2. Que resulta posible la reparabilidad del daño por parte del presunto agraviante.

3. Que de la acción no se evidencia que entraña signos inequívocos de aceptación.

4. Que no se ha determinado que la presunta agraviada haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o ha hecho uso de los medios judiciales preexistentes.

5. Que lo impugnado al ser un acto administrativo, lógicamente no se trata de una decisión dictada por este M.T..

6. Que los derechos invocados como conculcados en el presente caso, deben ser tutelados, por cuanto no se ha producido una suspensión de los derechos y garantías constitucionales.

7. Que no se ha determinado que exista pendiente una decisión de una acción de amparo intentada ante otro tribunal en relación con los mismos hechos en que se fundamenta la presente acción propuesta.

   En conclusión, visto que la presente acción de amparo cautelar no se encuentra inmersa en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, es razón por la que resulta procedente y ajustado a derecho admitir la acción de amparo propuesta y ordenar la apertura del contradictorio en los términos consagrados en los artículos 23 y siguientes, ibidem, a fin de garantizarle el derecho a la defensa a la parte presuntamente agraviante, para lo cual se acuerda notificar al ciudadano Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), a fin de que en un término de 48 horas, informe sobre las presuntas violaciones constitucionales imputadas, con la advertencia de que si no lo hiciere, se considerará como aceptación de los hechos incriminados. Así se decide.

   III

   DECISION

   Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala Político Administrativa, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

   1) Se declara COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto de manera conjunta con solicitud de amparo cautelar por el ciudadano M.J.M.R., actuando en su carácter de Presidente de la sociedad mercantil INSTALACIONES 2M, C.A., debidamente asistido por el abogado A.J.S.M., contra la Resolución Nº 278 de fecha 28 de abril del año 2000 dictada por la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.).

   2) ADMITE la acción principal de nulidad, para lo cual ordena la notificación de la presente decisión a los ciudadanos Fiscal General de la República y Procurador General de la República y el emplazamiento de los interesados, mediante cartel, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

   3) ADMITE la solicitud de amparo cautelar interpuesto de manera conjunta con la acción de nulidad, y al efecto ORDENA al Presidente de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), a fin de que en un término de 48 horas, informe sobre las presuntas violaciones constitucionales imputadas, con la advertencia de que si no lo hiciere, se considerará como aceptación de los hechos incriminados. Se ordena la notificación del ciudadano Fiscal General de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley Orgánica sobre Amparos y Garantías Constitucionales.

   En consecuencia, SE ORDENA la formación de cuaderno separado, mediante copias certificadas del presente expediente, a fin de que dichas copias con la inclusión de la presente decisión, se mantengan en esta Sala para la prosecución de la incidencia cautelar, y REMITASE este expediente (original) al Juzgado de Sustanciación de esta Sala, a fin de la continuación de la acción principal.

   Publíquese, regístrese y comuníquese.

   Dada, firmada y sellada en Caracas en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós días del mes de junio del año dos mil (2000). Años 190º de la Independencia y 141º de la Federación.

   El Presidente-Ponente,

   CARLOS ESCARRA MALAVE

   El Vicepresidente,

   J.R. TINOCO-SMITH

   L.I. ZERPA

   Magistrado

   La Secretaria,

   ANAIS MEJIA CALZADILLA

   Nº Sent: 01412

   CEM

   Exp. Nº 0457 2-B