Makro Comercializadora S.A.

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: J.E.C.R. El 2 de diciembre de 2005, el abogado R.H.C., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el nº 62.741, en representación de Makro Comercializadora, S.A., inscrita ante el Registro Mercantil Segundo de la entonces Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 5 de mayo de 1990, bajo el nº 38, Tomo 192, interpuso acción de amparo constitucional en contra del «Registro Inmobiliario del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, por violación de los derechos constitucionales al Principio de Legalidad, a la Propiedad y a la No Confiscación consagrados en los artículos 317, 115 y 116, respectivamente, de nuestra Carta Magna».

Por auto del 5 del mismo mes y año, previa la distribución ley, el Tribunal Superior Séptimo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, le dio entrada al presente expediente.

El 14 de diciembre de 2005, el apoderado judicial de la presunta agraviada apeló del fallo proferido por la primera instancia constitucional, razón por la cual el a quo acordó remitir los autos a esta Sala Constitucional.

El 24 de febrero de 2006, se dio cuenta en Sala del recibo de los autos y, en la misma oportunidad, se designó ponente al Magistrado que –con tal carácter- suscribe el presente fallo.

El 9 de marzo del mismo año, la parte apelante presentó tempestivamente escrito contentivo de los fundamentos del recurso ejercido.

Efectuado el análisis de los autos, pasa esta Sala a decidir previas las consideraciones siguientes:

De la pretensión de A.C.

El apoderado judicial de la presunta agraviada fundó su pretensión de amparo constitucional sobre la base de los siguientes argumentos:

Que, el 13 de octubre de 2005, su representada suscribió un contrato de arrendamiento con la sociedad mercantil Inversiones 20546, C.A., sobre un lote de terreno ubicado en el Kilómetro 21 de la Carretera Panamericana, en el Municipio carrizal del Estado Miranda, quedando anotado ante la Notaría Pública Primera del Municipio Chacao del Estado Miranda, en la misma fecha, bajo el nº 11 del Tomo 169 de los libros respectivos.

Que, posteriormente, «a los fines de inscribir la antes mencionada escritura en la Oficina Inmobiliaria correspondiente, la misma fue presentada […] ante el Registro Inmobiliario del Municipio Guaicuaipuro del Estado Miranda y cuyo Registrador es el ciudadano C.E.P.R.; todo ello conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de Registro Público y Notariado».

Que, «con ocasión de dicha presentación para su correspondiente inscripción dicho Despacho se dispuso a efectuar determinados cálculos para establecer la cantidad que a su criterio debe ser pagada para proceder a la inscripción. Asimismo, se procedió a completar un formato […] en el que se indican diversos conceptos, como son el número de planilla; datos del presentante; tipo de operación; monto; lista de recaudos para indicar aquellos necesarios a ser presentados y lista de actuaciones bajo la denominación de Fisco».

Que «además del formulario suficientemente identificado, el señalado Registro Inmobiliario procedió a rellenar la planilla de liquidación por concepto de Derechos de Registro Nº F-04 0523794 de fecha 10-10-2005 por la anterior cantidad señalada de 54.891.408,00 e cuyo cuerpo se dispone de manera manuscrita lo siguiente: ‘Exonerado Sentencia 961 T.S.J. No Cancelar’».

Que, «por último, ante la presentación del documento autenticado cuya inscripción se solicita, el mencionado Registro Inmobiliario procedió a llenar a y estampar su sello en la planilla de ‘Depósito Múltiple del Banco caroní a los fines de que el interesado presentante procediera a depositar en efectivo, la cantidad de dieciséis millones novecientos noventa y cuatro mil ciento cuarenta y seis bolívares con treinta y dos céntimos (Bs. 16.994.146,32) en la cuenta corriente número 0128013515300857101 a nombre del Registro Subalterno del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda».

Que, «es el caso concreto que con la promulgación, publicación y entrada en vigencia del Decreto Nº 1.554 con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, el cual derogó expresamente la Ley de Registro Público de fecha 5 de octubre de 1999; la norma actualmente vigente no establece tributo alguno para la inscripción de escrituras ante los hoy denominados Registros Inmobiliarios, así como por las demás actuaciones que a bien tengan los particulares realizar como lo son la exigencia del pago de tasa para la obtención de certificados de gravámenes, expedición de copias y como se señalara, por la inscripción de instrumentos contentivos de negocios jurídicos sujetos publicidad registral».

Que «el cobro de cantidades de dinero sin que legalmente se haya previsto tasas para su inscripción en dicho Registro, no sólo constituye una flagrante violación del principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 317 [de la Constitución], sino que constituye una restricción al derecho de propiedad y una amenaza al principio de no confiscación».

Que, además, «el [sic] pretenderse el pago de cantidades de dinero no establecidas por ley para procederse a la inscripción del instrumento presentado y efectiva oponibilidad ante terceros, se estaría pues, también afectándose gravemente la seguridad jurídica que debe reinar en un Estado de Derecho, ya que en caso contrario, al restringirse la inscripción de un negocio jurídico aduciendo la falta de cumplimiento de requisitos o previstos por normas de rango legal, tales escrituras carecerán de la certeza, presunción de verdad legal y consecuentemente atentarían contra la seguridad jurídica».

Que «el artículo 45 de la Ley de Registro Público y del Notariado enumera los requisitos mínimos para proceder a la inscripción a la inscripción, cumplidos perfectamente en e caso que nos ocupa, lo que adminiculado a los artículos 22 y 26 de la Ley sobre Simplificación de Trámites administrativos, nos hace forzosamente concluir que mal puede un Registro Inmobiliario exigir no sólo el pago de cantidades de dinero no establecidos legalmente, sino que ningún otro requisito que no esté expresamente previsto en la Ley».

Que, además, la actuación delatada se identifica con el tipo contenido en el artículo 69 de la Ley contra la Corrupción (G.O. nº 5.367 Extraordinario de 07.04.2003), según el cual «[e]l funcionario Público que arbitrariamente exija o cobre algún impuesto o tasa indebidos, o que, aún siendo legales, emplee para su cobranza medios no autorizados por la ley, será penado con prisión de un (1) mes a un (1) año y multa de hasta el veinte por ciento (20%) de lo cobrado o exigido».

Finalmente, solicitó que se libre un mandamiento de amparo constitucional con el objeto de ordenar al Registro inmobiliario del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, «inscribir en dicho Registro Inmobiliario el instrumento presentado ante dicho Despacho y que fue otorgado […] en fecha 13 de octubre de 2005 ante la Notaría Pública Primera del Municipio Chacao, anotado bajo el Nº 11 tomo 169 de los libros de autenticaciones llevados por dicha Notaría, sin que sea requisito para ello pago alguno por concepto de Derechos de Registro ni ningún otro concepto».

De la sentencia apelada

Mediante sentencia del 12 de diciembre de 2005, el Tribunal Superior Séptimo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, declaró inadmisible el amparo constitucional objeto de estos autos, de conformidad con lo previsto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con fundamento en la motivación que se expone a continuación:

Como se evidencia de las actas procesales las pretensiones de la accionante en amparo en realidad lo que busca él [sic] es la nulidad de las Planillas de Liquidación emitidas por el Registro Subalterno del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, por lo que ha debido utilizar los recursos establecidos en el Código Orgánico Tributario, el que le garantiza la tutela judicial efectiva, tiene efectos anulatorios y puede ser ejercido el A.C. con el Recurso Contencioso Tributario

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Fundamentos de la apelación

Mediante escrito presentado el 9 de marzo de 2006, la parte apelante fundamentó el recurso ejercido en los términos que se resumen a continuación:

Que, la acción de amparo constitucional objeto de estos autos, «fue iniciada ante la vía de hecho en que incurriese dicho despacho accionado al exigirle a su representada el pago por concepto de ‘Derechos de Registro’ de tasas y por cantidades que no se encuentren legalmente previstas en normativa alguna en nuestro Estado de Derecho».

En este sentido, quiso destacar que «la acción de amparo en forma alguna fue intentada en contra de la primera de las planillas referidas de liquidación de derechos, sino que la actuación denunciada y accionada en amparo y que es violatoria de los derechos constitucionales señalados como el del Principio de Legalidad Tributaria, a la Propiedad y a la No Confiscación, es la vía de hecho en que incurre el Registro accionado en pretender, sin base legal alguna, cobrar cantidades de dinero por concepto de tasas para la inscripción de la escritura del negocio jurídico de arrendamiento celebrado por [su] representada».

Que, «como indebidamente el fallo recurrido señala que debió intentarse la acción contencioso administrativa y no un amparo autónomo, es de observar que ante la inexistencia de acto administrativo alguno y que como tal pueda ser objeto un procedimiento contencioso tributario, ello hace imposible el acudir a dicho procedimiento ya que lo que en efecto se configura en el caso de bajo examen es una actuación material y es por ello que la acción de amparo constitucional es la vía idónea».

Con asidero en este planteamiento, según el cual «se encuentra plenamente justificado el ejercicio de la acción de amparo como medio extraordinario ante la inexistencia de otro medio procesal eficaz que resuelva de manera inmediata la lesión constitucional denunciada, es por lo que [solicita] sea declarada con lugar la apelación contra la decisión del Tribunal Superior Séptimo de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas de fecha doce (12) de diciembre de 2005»

Análisis de la situación

En primer término, debe la Sala determinar su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido en la presente causa y, con miras a ello, observa que la decisión impugnada fue proferida por el Tribunal Superior Séptimo de lo Contencioso Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, que –actuando como tribunal constitucional de primer grado- resolvió un juicio de amparo. A este respecto, se observa que, tal y como lo dispone la Disposición Derogatoria, Transitoria y Final, letra b) de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, hasta tanto se dicte la ley que regule la jurisdicción constitucional, la tramitación de los recursos se regirá por las normativas especiales, en cuanto le sean aplicables, así como por las interpretaciones vinculantes que haya dictado esta Sala de conformidad con la atribución a ella conferida por el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Ello así, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en un todo conforme con los precedentes jurisprudenciales contenidos en las decisiones nos 1/2000 (caso: E.M.M.) y 1159/2001 (caso: Tropicana), esta Sala es competente para conocer de las apelaciones que recaigan sobre los fallos proferidos por los Tribunales Superiores de lo Contencioso Tributario, que resuelvan acciones autónomas de amparo constitucional en primera instancia, tal y como sucede en el caso de autos. Así se declara.

Verificada su competencia, a los fines de resolver el caso sub lite, observa la Sala que el argumento central de la representación actora consiste en denunciar que el agravio delatado constituye una vía de hecho y, por tal motivo, su juzgamiento no es encausable sino a través del amparo constitucional, puesto que –a su juicio- el recurso contencioso tributario no resultaría óptimo para controlar actuación material (no formal) de la Administración Tributaria.

Frente a tal planteamiento, conviene traer a colación la doctrina vertida por esta Sala mediante sentencia nº 2629/2002 (caso: G.A. y otros), en la que dejó sentado que:

[L]a Constitución garantiza a los administrados, funcionarios públicos o sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen esos tribunales para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad que según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia es a darle trámite a este tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo que exija el examen judicial respectivo.

Así tenemos que, de la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a los fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.

Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respeto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho

(Destacados de este fallo).

Posteriormente, y al hilo del mismo razonamiento esbozado en el fallo recién citado, esta Sala expuso en la sentencia n° 1029/2004 (caso: E.M.) lo siguiente:

[…] la potestad que tienen los Tribunales con competencia en lo contencioso-administrativo para resguardar aquellos derechos protegidos por la Constitución y los Tratados de Protección de los Derechos Humanos que puedan resultar lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad ésta que, según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 constitucional, es a darle recibo y trámite a todo tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo, derivado de una relación jurídica entre un particular y un órgano o ente envestido de potestades públicas, que exija el examen judicial respectivo (cfr. S.G.-Varas Ibáñez, La jurisdicción contencioso-administrativa en Alemania, Madrid, Civitas, 1993, pp. 125 y siguientes).

De acuerdo con lo indicado, el mencionado artículo 259 de la Constitución otorga a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo un conjunto de atribuciones que permiten que los justiciables puedan accionar contra la Administración Pública a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de dicha Administración incluidas las vías de hecho o actuaciones materiales, de allí que dicho precepto constitucional señala como potestades de los órganos judiciales con competencia en lo contencioso-administrativo no solo la posibilidad de anular actos administrativos, de condenar al pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y de conocer de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos prestados mediante gestión directa o indirecta, sino también el poder de restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de los órganos y entes que integran la Administración Pública

(Destacados de este fallo).

Más recientemente, mediante sentencia nº 93/2006 (caso: Asociación Civil Bogsivica), desde la misma óptica abordada en los precedentes arriba referidos, la Sala se refirió al principio de integralidad de las pretensiones procesales administrativas, en los siguientes términos:

La constitucionalización de la justicia administrativa, a partir de la Constitución de 1961, implicó la adición de su función subjetiva o de tutela judicial de los administrados a su función tradicional u objetiva de control de la legalidad de la Administración Pública. De conformidad con esa premisa y la correcta lectura de las normas constitucionales que se transcribieron, la justicia contencioso-administrativa venezolana debe garantizar los atributos de integralidad y efectividad del derecho a la tutela judicial. De esa manera, y en lo que se refiere a la integralidad, toda pretensión fundada en Derecho Administrativo o que tenga como origen una relación jurídico-administrativa, debe ser atendida o amparada por los tribunales con competencia contencioso-administrativa, pues el artículo 259 constitucional no es, en modo alguno, taxativo, sino que, por el contrario, enumera algunas –las más comunes- de las pretensiones que proceden en este orden jurisdiccional (pretensión anulatoria y pretensión de condena a la reparación de daños) y enunciativamente permite, como modo de restablecimiento de las situaciones que sean lesionadas por la actividad o inactividad administrativa, la promoción de cuantas pretensiones sean necesarias para ello. Integralidad o universalidad de procedencia de pretensiones procesales administrativas que, además, son admisibles con independencia de que éstas encuadren o no dentro del marco de medios procesales tasados o tipificados en la Ley, pues, se insiste, es el Texto Constitucional el que garantiza la procedencia de todas ellas. Pero en atención a la cláusula constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 259), ésta no sólo ha de dar cabida a toda pretensión, sino que, además, debe garantizar la eficacia del tratamiento procesal de la misma y en consecuencia, atender al procedimiento que más se ajuste a las exigencias de la naturaleza y urgencia de dicha pretensión.

El enfoque del tratamiento y estudio del contencioso administrativo desde la óptica de la pretensión consigue, así, fundamento en el artículo 259 de la Constitución y es, además, consecuencia obligada de su función subjetiva y de su naturaleza jurídica: la de un orden jurisdiccional, inserto dentro del sistema de administración de justicia, cuya finalidad primordial es el restablecimiento de situaciones jurídico-subjetivas y que debe, por ende, informarse siempre con los principios generales del Derecho Procesal (cfr. G.P., Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, tercera edición, Civitas, Madrid, 2001, pp. 70 y ss.). De allí el error cuando se entiende que es el acto administrativo –en vez de la pretensión procesal- el objeto del proceso contencioso administrativo y de allí también la tradicional imprecisión terminológica que ha caracterizado el tratamiento de nuestro sistema contencioso administrativo, denominando recursos a medios procesales tales como, entre otros, el ‘recurso por abstención o carencia’, que mal puede considerarse ‘recurso’ ni ‘medio de impugnación’, cuando su objeto es la pretensión de condena a una obligación de hacer o de dar por parte de la Administración

(Resaltado añadido).

Al amparo del criterio asumido por esta en tales casos, resulta ineludible considerar errada la apreciación de la parte actora según la cual el recurso contencioso tributario era ineficaz para controlar la supuesta actividad material de la Administración Tributaria que pretende delatarse, pues ya se tienen claros los principales rasgos que la Constitución perfiló a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa, dentro de la cual se imbrican los órganos jurisdiccionales de la materia fiscal, respecto de los cuales resultan predicables los mismos caracteres.

De este modo, al margen de la consideración de si –en realidad- la actuación delatada constituye una vía de hecho o, por el contrario, versa sobre un acto formal determinativo de un tributo, lo cierto es que en cualquiera de los supuestos, el recurso contencioso tributario previsto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario, es un mecanismo efectivo para tutelar la situación jurídico-constitucional que se denunció en peligro y, por tal razón, tal y como lo estimara el a quo, definitivamente la acción objeto de estos autos resultaba inadmisible, de conformidad con lo previsto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al no haberse agotado la señalada vía procesal. Por esta razón, debe declararse sin lugar la apelación interpuesta en esta causa. Así se decide.

No obstante el anterior pronunciamiento, en atención a las denuncias expuestas y en aras de posibilitar el acceso a la tutela judicial efectiva, adoptando la solución brindada por la Sala mediante sentencia nº 2930/2002 (caso: N.A.S. y otros), se decide reabrir el lapso de veinticinco (25) días para interponer el recurso contencioso tributario establecido en los artículo 259 y siguientes del Código Orgánico Tributario, el cual comenzará a correr a partir de la fecha de publicación del presente fallo. Así se decide.

Por último, al margen del caso de autos, la Sala estima preciso recordar que, en el ámbito del contencioso administrativo general, el artículo 5.27 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia nominó una acción especial para conocer de las «vías de hecho de hecho imputadas a los órganos del Ejecutivo Nacional y demás altas autoridades de rango nacional que ejerzan el Poder Público», confiriéndole competencia para conocer de tales reclamaciones a la Sala Político-Administrativa de este M.J.. Y dicha Sala ha determinado que los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo a nivel regional, son competentes para conocer de dichas reclamaciones cuando las vías de hecho son imputadas a autoridades estadales y municipales (v. sentencia del 27 de octubre de 2004 caso: M.R.) y que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer de dicha acción por reclamación cuando las vías de hecho sean imputadas a órganos distintos a los establecidos en los numerales 26, 27, 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, si su conocimiento no está atribuido a otro tribunal (v. sentencia del 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.). Considerando que el texto normativo en referencia no contempla un procedimiento especial aplicable a tales reclamaciones, cabría aplicar entonces la norma contenida en el segundo párrafo del artículo 19 de dicha ley, que autoriza al juez de mérito para aplicar el que estime más idóneo para la protección del administrado.

Decisión Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial de Makro Comercializadora, S.A., en contra de la sentencia dictada el 12 de diciembre de 2005 por el Tribunal Superior Séptimo de lo Contencioso Tributario del Área Metropolitana de Caracas, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional intentada por la prenombrada sociedad mercantil en contra del Registro Inmobiliario del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda.

Se ordena reabrir el lapso de veinticinco (25) días para interponer el recurso contencioso tributario establecido en los artículo 259 y siguientes del Código Orgánico Tributario, a partir de la fecha de publicación del presente fallo.

Publíquese y regístrese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 30 días del mes de Noviembre de dos mil seis (2006). Años: 196 ° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

El Vicepresidente-Ponente,

J.E.C.R.

Los Magistrados,

P.R.R.H.

F.C.L.

M.T.D.P.

C.Z. deM.

A.D.R.

El Secretario,

J.L.R.C.

n° 06-0267

JECR/