Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 28 de Abril de 2010

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 28 de abril 2010

Año: 200° y 51°

Expediente Nro. 11.718

Parte recurrente: Manantiales Cariaprima, C.A.

Apoderado judicial: L.E.B. y A.B., Inpreabogado N° 92.954 y 121.568, respectivamente.

Órgano Autor del Acto Impugnado: Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos San Diego, Naguanagua y las Parroquias San José, San Blas, Catedral, R.U.d.M.V.d.E.C..

Objeto del Procedimiento: Recurso contencioso administrativo de anulación con solicitud de medida cautelar.

En fecha 30 enero 2008 los abogados L.E.B. y A.B., cédula de identidad V-13.470.909 y V-15.528.133, Inpreabogado Nro.92.954 y 121.568, respectivamente, con carácter de apoderado judicial de MANANTIALES CARIAPRIMA, C.A., Registro de Comercio que llevaba el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, en fecha 31 octubre 1974, Nro. 16 del Libro 119-A 33-C, interpone recurso contencioso administrativo de anulación, con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la P.A.N. 145-2007 dictada el 08 mayo 2007, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO CESAR “PIPO” ARTEAGA DE LOS MUNICIPIOS AUTÓNOMOS SAN DIEGO, NAGUANAGUA, y LAS PARROQUIAS SAN JOSÉ, SAN BLAS, CATEDRAL, R.U.D.M.V., ESTADO CARABOBO.

El 12 febrero 2008 por recibido, con entrada y anotación en los libros respectivos.

El 22 febrero 2008 el Tribunal admite el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto. En consecuencia, se ordena citar al Inspector del Trabajo Jefe de la Inspectoria del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de Los Municipios Autónomos de Naguanagua, San Diego, y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U., Estado Carabobo, Procuradora General de la República, Ministro del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social y Fiscal Superior del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo. El primer día de despacho siguiente al vencimiento de los dos (2) días que se conceden como término de la distancia, más el lapso de quince (15) días hábiles previstos por los artículos 79 y 80 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y una vez que conste en autos la práctica de todas las citaciones y notificaciones, se procederá a librar el cartel referido en el Párrafo 11, artículo 12, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual debe ser publicado en diario de los de mayor circulación nacional. Asimismo, se solicita al ente impugnado remisión de antecedentes administrativos. En esta misma oportunidad se determinó que el pronunciamiento sobre el amparo cautelar solicitado se producirá por auto separado.

El 11 marzo 2008 el Tribunal acordó Medida Cautelar de Suspensión de Efectos del Acto Administrativo Impugnado.

El 3 julio 2008 se recibe las comisiones donde consta la notificación del Procurador General de la República y del Fiscal Superior del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Yaracuy.

El 28 julio 2008, el Tribunal deja constancia del vencimiento del lapso previsto en los artículos 79 y 80 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para que se tenga consumada la citación del Procurador General de la República.

El 22 enero 2009 la Alguacil dejó constancia de la practica de la notificación del Inspector del Trabajo Jefe de la Inspectoria del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de Los Municipios Autónomos Naguanagua, San Diego, y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U., Estado Carabobo.

El 26 enero 2009 el Tribunal, por cuanto consta en autos las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, ordena librar el correspondiente cartel de emplazamiento.

El 05 febrero 2009 la abogado I.C., Inpreabogado N° 67.456, apoderada judicial de la parte recurrente, retira el cartel de emplazamiento.

El 17 febrero 2009 la representación judicial de la parte recurrente consigna ejemplar del diario “El Carabobeño”, 06 febrero 2009, en el cual fue publicado el cartel de emplazamiento.

El 12 marzo 2009 el Tribunal, a petición de la parte recurrente, apertura el lapso probatorio.

El 23 marzo 2009 la parte recurrente presenta escrito de promoción de pruebas.

El 1° abril 2009 el Tribunal admite pruebas promovidas por la parte recurrente.

El 27 abril 2009 se realiza el acto de exhibición solicitado por la parte recurrente. No asistió el Inspector del Trabajo Jefe de la Inspectoria del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de Los Municipios Autónomos de Naguanagua, San Diego, y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U., Estado Carabobo

El 22 junio 2009, vencido el lapso probatorio, el Tribunal fija la primera etapa de relación de la causa, la cual culminará el quinto (5°) día de despacho siguiente.

El 01 julio 2009 se fija el octavo (8°) día de despacho siguiente para que las partes presenten informes, de conformidad con el artículo 19, párrafo 7, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El 15 julio 2009 se celebra el acto de informes. Se deja constancia que se encuentran presentes el abogado M.A.H.P., Inpreabogado Nro. 133.816, apoderada judicial de la parte recurrente. Igualmente se deja constancia que no se encuentra presente representación de la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de Los Municipios Autónomos Naguanagua, San Diego, y Valencia, Parroquias San José, San Blas, Catedral y R.U., Estado Carabobo, parte recurrida.

El 16 julio 2009 se fija la segunda etapa de la relación de la causa. En consecuencia, se suspende el acto y se ordena fijar el vigésimo día hábil siguiente para continuarla, artículo 19, párrafo 9, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El 20 octubre 2009 continúa y termina la segunda etapa de relación de la causa. En consecuencia, se suspende el acto y se ordena fijar treinta (30) días continuos para sentencia.

-I-

DE LOS ANTECEDENTES

Se solicita por medio del recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto se declare la nulidad de la P.A.N. 145-2007, dictada el 08 mayo 2007, por la Inspectoría Del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos San Diego, Naguanagua, y Las Parroquias San José, San Blas, Catedral, R.U.d.M.V., Estado Carabobo, por medio de la cual se le impone a la parte recurrente multa por la cantidad Sesenta y Tres Millones Quinientos Veinte y Ocho Mil Trescientos Bolívares Exactos (Bs. 63.528.300).

Contra este acto administrativo de la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos San Diego, Naguanagua y las Parroquias San José, San Blas, Catedral, R.U.d.M.V.d.E.C., Manantiales Cariaprima, C.A, interpone el presente recurso contencioso administrativo de anulación, alegando ilegalidad e inconstitucionalidad de la multa impuesta, por cuanto en el procedimiento administrativo de la Inspectoría del Trabajo presuntamente se constata violación del derecho al debido proceso, específicamente el derecho a la prueba y, además, presuntamente se apreció de forma errada los hechos.

Alega que “En todo caso, y si la declaración del funcionario actuante en la inspección realizada en fecha 16 de febrero de 2007, fuera suficientemente clara y precisa respecto a como pudo demostrar los hechos que fundamentan los ilícitos alegados, por mandato de la ley (literal “a”, del artículo 647 de la LOT), haría fe de los allí señalado, por el funcionario, sin perjuicio de que la propia ley establece “salvo prueba en contrario” pruebas, que además fueron presentadas por nuestra representada en el lapso correspondiente y que no fueron valorada correctamente, sobre lo cual abundaremos mas adelante”.

Que “No obstante, dicho funcionario, en virtud del principio inquisitivo, y del deber que este principio comporta, que es otro que investigar la verdad material, debió señalar en dicha acta de qué forma constató los hechos allí indicados, cual fue la metodología empleada para verificar y demostrar los hechos allí indicados, cual fue la metodología empleada para verificar y demostrar los hechos que allí se señalan, lo cual hizo, siendo imprescindible, por cuanto de allí depende el derecho a la defensa de nuestra representada, es decir, se debe conocer con certeza cuales son los hechos que se imputan y la forma como se constataron, para poder ejercer el derecho de desvirtuarlo, mediante cualquier medio probatorio (Principio de Flexibilidad probatoria). Más al no poder conocer con certeza estos hechos, se violenta el debido proceso al quebrantar la presunción de inocencia”:

El acto administrativo impugnado se encuentra afectado del vicio de falso supuesto, “…por cuanto no señala de que forma constató los hechos allí señalados, lo cual deviene en que los mismo sean considerados falsos, y además imposibilitando a nuestra representada ejercer a plenitud su derecho a la defensa, por cuanto no conoce los medios a través de los cuales la funcionario supuestamente constató los hechos que se le pretende imputar y así proceder en los el(Sic) lapso probatorio a aportar pruebas que desvirtúen lo allí señalado, violándose el derecho a la presunción de inocencia establecido en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de 1999”.

Que la Inspectoría del Trabajo: “Admite las pruebas promovidas, sin embargo las valora erróneamente conforme al Código de Procedimiento Civil, el cual como ya indicamos y conforme al artículo 5 del RLOT, rige de forma supletoria en estos procedimientos, por cuanto existe, en materia administrativa, principios relativos al sistema de valoración de las pruebas. En razón de lo anterior la Inspectoría, no le concede eficacia probatoria, a los recibos de pago y declara procedente la sanción propuesta”.

Que la Providencia atacada en nulidad se encuentra afectada del vicio de incompetencia, en su manifestación de usurpación de atribuciones, por cuanto la Inspectoría del Trabajo carece de competencia para imponer multas por el incumplimiento de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), motivo por el cual debe ser declarado nulo por este órgano jurisdiccional, en la presente causa.

Que hubo violación del derecho a la defensa y debido proceso: “…para analizar a profundidad el presente vicio, es necesario destacar que como bien lo recalca la Providencia, por mandato del artículo 647 de la LOT, el funcionario del trabajo deberá levantar un acta de inspección circunstanciada y motivada, lo cual, en materia sancionadora se traduce en que la Administración, mediante su poder de policía, debe constatar en forma fehaciente los hechos que se imputan como ilícitos, y eso no se cumple con la simple afirmación de la existencia de un ilícito, y eso no se cumple con la simple afirmación de la existencia de un ilícito. Igualmente, como también lo destaca la Providencia, al citar el artículo 647 de ka LOT, dicha acta hará fe de los hechos constatados, hasta que sea demostrado lo contrario, permitiendo al administrado ejercer su defensa para desvirtuar la presunción de fe que tiene el acta, siendo entonces relativa, por cuanto acepta pruebas en contrario”.

Que “No obstante lo anterior, la inspectoría negó este derecho a nuestra representada, determinando que el acta goza de una presunción absoluta de veracidad, lo cual es totalmente incongruente con los propios principios destacados por la Inspectoría en el procedimiento. A mayor ilustración, es necesario destacar que en este punto, la Inspectoría no cumplió con el deber inquisidor de demostrar fehacientemente el incumplimiento alegado, siendo que en las visitas de inspección realizadas a las instalaciones de nuestra representada se señala en forma genérica, no circunstanciada ni motivada, una supuesta falta de aseo, así, en la primera visita del 14 de octubre de 2006 se señala que se deben mantener buenas condiciones de aseo de los locales, sin especificar el área de taller y posteriormente, en fecha 16 de febrero de 2007, señalar que persiste el incumplimiento respecto al área de taller, sino que el Funcionario, como le permite y obliga la ley, debe demostrar plenamente el ilícito motivando lo constatado, destacándose cuales son las pruebas que lo fundamentan, valiéndose de fotografías, filmaciones, etc., ya que frente a ese poder de policía que le conoce el legislador, el administrado debe esperar que el funcionario lo ejerza de forma prudente y apegado a la realidad, debidamente circunstanciado, y no en base a meros señalamientos”:

Que “Se convierte la presunción relativa de fe que otorga el artículo 647 a acta de inspección, en una presunción absoluta, que no acepta prueba en contrario, todo con el objeto de evitar que nuestra representada desvirtuará una apreciación carente de pruebas destacada por el funcionario en fecha 23 de octubre de 2007, con lo cual no cumplió con el principio inquisitivo que rige los procedimientos sancionadores, mediante el cual la Administración deben demostrar el ilícito que se imputa al administrado”

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

La Procuraduría General de la República en la oportunidad correspondiente no dio contestación al recurso interpuesto, por lo cual, de conformidad con lo establecido en el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se entiende contradicho en los hechos y el derecho.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto de lo cual observa.

Se solicita por la presente causa se declare la nulidad absoluta de la p.a.N.. 145-2007, dictada el 08 mayo 2007 por la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos San Diego, Naguanagua, y las Parroquias San José, San Blas, Catedral, R.U.d.M.V., Estado Carabobo, multa a la parte recurrente por la cantidad Sesenta y Tres Millones Quinientos Veintiocho Mil Trescientos Bolívares Exactos (Bs. 63.528.300).

Debe este Juzgador pronunciarse sobre el vicio de incompetencia alegado por la parte recurrente, por el carácter de orden público que caracteriza la competencia.

Señala la parte recurrente que la Inspectoría del Trabajo no tiene competencia para verificar el cumplimiento del artículo 17 de Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), e imponer multas por este motivo, por cuanto le corresponde al propio Instituto. En consecuencia la Inspectoría del Trabajo por medio del acto administrativo impugnado usurpa atribuciones del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, lo cual vicia el acto del vicio de incompetencia manifiesta, en la modalidad usurpación de funciones, lo cual genera nulidad absoluta, artículo 19, ordinal 4°, de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

El vicio de incompetencia ha sido objeto de estudio por la jurisprudencia patria. La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nro. 2059 del 10 agosto 2006, ha resumido las definiciones que jurisprudencialmente se han dado sobre este vicio, señalando:

“Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:

La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: R.C.R.V., que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...

.

Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. (Resaltado de Tribunal).

Aplicando lo anterior al caso de autos señala el recurrente que la Inspectoría del Trabajo lo sanciona por supuestos incumplimientos a la norma contenida en el artículo 17 de la Ley del Institucional Nacional de Cooperación Educativa (INCE), lo cual corresponde, según señala, a los Gerentes Regionales del mencionado instituto, en atención a lo previsto en el artículo 80 del Reglamento de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), es decir, corresponde a los Gerentes Regionales imponer multas generadas como consecuencia de la violación de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

El artículo 17, eiusdem, establece la obligación de los patronos de contratar a aprendices para enseñarles un oficio. Señala la norma: “A todo establecimiento comercial con diez (10) o mas empleados tiene la obligación de emplear y enseñar o hacer enseñar metódicamente un oficio a un numero de menores seleccionado a tal efecto, hasta el limite del cinco por ciento (5%) del total de sus empleados. Para los efecto del calculo de porcentaje toda fracción se considerará como un entero”

Esta norma, al establecer obligación para los patronos, se convierte en norma que debe ser incluida dentro de la normativa laboral, por cuanto regula un aspecto de la vida laboral del patrono, es decir, obligación que nace como consecuencia de actividad de empleador.

Los actos supervisorios como los realizados por la Inspectoría del Trabajo en la presente causa, se encuentran establecidos en el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo, que señala:

Los Inspectores del Trabajo y quienes hagan legalmente sus veces podrán, acreditando su identidad y el carácter con que actúan, visitar los lugares de trabajo comprendidos dentro de su jurisdicción, a cualquier hora, para verificar si se cumple con las disposiciones legales relativas al trabajo, sin necesidad de previa notificación al patrono, pero comunicándole al llegar el motivo de su visita.

Si se tratare de un hogar doméstico, no podrá entrar sin permiso del jefe de familia u orden judicial.

Como se aprecia, la Inspectoría del Trabajo tiene competencia para realizar actos supervisorios donde verifique el cumplimiento de las normas relativas al trabajo. El artículo 17 de la Ley del Instituto de Cooperación Educativa (INCE) se encuentra en las obligaciones que debe cumplir el patrono como consecuencia del trabajo que ofrece, puede la Inspectoría del Trabajo verificar su cumplimiento.

En consecuencia, la Inspectoría del Trabajo tiene competencia para verificar el cumplimiento de esta obligación laboral, y no procede el alegato del vicio de incompetencia, en su modalidad usurpación de funciones en la presente causa y así se declara.

Establecido lo anterior, este Tribunal se pronunciarse sobre los otros vicios alegados por la parte recurrente.

Tratándose de recurso contencioso administrativo de anulación resulta fundamental analizar al expediente administrativo solicitado al órgano querellado al admitirse el recurso. Revisados los autos se aprecia que no fue consignado en autos el antecedente o expediente administrativo relacionado con el caso, lo cual obra en favor de la parte recurrente.

Con relación al expediente administrativo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia del 11 julio 2007, estableció.

“a) Del expediente administrativo en general.

En este sentido, aprecia la Sala que de conformidad con la acepción común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por “expediente” debe entenderse el “Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…”. De igual forma, en la séptima acepción permitida por dicha Academia, “expediente” es un “Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación de alguien”.

En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.”

En nuestro país, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulación, las disposiciones siguientes:

Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.

Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.

Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.

La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.

Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.

De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente

. (Negrillas de la Sala)

De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa la Sala que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.

En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (subrayado de la Sala), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.

Sin embargo, a su vista se constata que el precitado instrumento normativo no indica la manera pormenorizada en la cual deben llevarse los expedientes en sede administrativa, por lo que a fin de adminicular los derechos de los particulares con las obligaciones de la Administración dentro del procedimiento administrativo, asegurando la integridad y unidad del expediente, y en atención a lo dispuesto en el único aparte del artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece que “La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos”, considera esta Sala como procedimiento idóneo aplicable para asegurar la regularidad y coherencia de los expedientes administrativos, lo dispuesto en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:

Artículo 25: De todo asunto se formará expediente separado con un número de orden, la fecha de su iniciación, el nombre de las partes y su objeto. Las actuaciones deben observar el orden cronológico, según la fecha de su realización y la foliatura del expediente se llevará al día y con letras, pudiéndose formar piezas distintas para el más fácil manejo, cuando sea necesario

.

Lo anterior es particularmente relevante, puesto que del orden, exactitud, coherencia y secuencia de los expedientes, dependerá la fuerza probatoria que se desprende del conjunto de actas que integran el mismo.

2. Del valor probatorio del expediente administrativo.

Respecto al valor probatorio del expediente administrativo, esta Sala ha establecido que:

“Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.

El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

…omissis…

3. De la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación.

El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:

El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.

(Negrillas y resaltado de la Sala)

Si bien la disposición anteriormente transcrita establece que este Tribunal podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil debe entenderse que ésta faculta a la Sala a obrar según su prudente arbitrio, lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableció que:

… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.

(Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)

Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes. (Destacados del Tribunal)

Como se aprecia, la incorporación del expediente administrativo al proceso es carga de la Administración. Su no remisión constituye grave omisión que puede obrar en contra de la Administración, y crear presunción favorable a la pretensión de la parte querellante.

En este supuesto, el Tribunal se pronuncia sobre los vicios de carácter constitucional alegados por la parte recurrente. Señala la parte actora la violación del derecho a la defensa y debido proceso, por cuanto no señala los hechos que se fundamento para establecer la trasgresión de obligaciones establecidas en el artículo 207 al 210 y 188 de la Ley Orgánica del Trabajo y el artículo 17 de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), y que la violación a estos artículos no implica la imposición de multa, por cuanto no se encuentra legalmente tipificado que su no cumplimiento genere imposición de multa para los infractores.

Los actos supervisorios realizadas por las Inspectoría del Trabajo a las empresas o patronos tienen por finalidad el cumplimiento de normas de carácter laboral en la sede o establecimiento del empleador, por lo cual se trata de actividad de supervisión que realiza la Administración a los particulares a fines de verificar el cumplimiento de la ley. Su finalidad es aplicación de normas laborales por los patronos, ayudándolos a mejor comprensión de la normativa e, incluso, prestarles auxilio para la recta aplicación de la Ley (El artículo 233 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo establece que Los funcionarios y funcionarias deberán brindar información técnica y asesorar a los patronos y patronas y representantes de los trabajadores y trabajadoras sobre la manera mas efectiva de dar cumplimiento a las disposiciones legales”.).

Por lo cual, no es actuación sancionadora lo que se persigue, es la aplicación de la Ley. Su consagración legal se encuentra establecida en el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo supra transcrito, el cual contiene dos parágrafos adicionales, que señalan:

Parágrafo Primero: Los funcionarios deberán guardar secreto sobre los procedimientos operacionales de que tomen conocimiento en sus visitas o actos de inspección, mantendrán absoluta imparcialidad y deberán abstenerse de tomar posiciones partidistas y políticas de cualquier índole.

Parágrafo Segundo: En las visitas de inspección, el funcionario podrá ordenar cualquier prueba, investigación o examen que fuere procedente, si lo considerare necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observen cabalmente, así como interrogar, a solas o ante testigos, al patrono o a cualquier miembro del personal, con carácter confidencial si la comunicación de lo declarado y la identificación del declarante pudieren provocar represalias contra éste, sobre cualquier aspecto relativo al trabajo; y exigir la presentación de libros, registros u otros documentos requeridos por la Ley, o la colocación de los avisos que ésta ordena, y realizar cualesquiera investigaciones que fueren pertinentes.

Como se aprecia, estos parágrafos establecen obligaciones a los funcionarios públicos cuando realizan estos actos supervisorios. Deben mantener la confidencialidad en las actuaciones que realicen, e imparcialidad al realizar las mismas.

El parágrafo segundo establece facultades al funcionario que realiza el acto supervisorio de realizar actos probatorios para verificar en forma adecuada los hechos que suceden en la sede del empleador a fines de verificar el cumplimiento de la Ley.

Este aspecto tiene importancia cuando los actos supervisorios se constituyen en prueba que justifica la apertura de procedimiento de multa para el patrono, como sucede en el presente caso, por cuanto si bien las declaraciones y apreciaciones que realice el funcionario del trabajo se presumen como ciertas, cuando ellas son impugnadas ese carácter de presunción de legalidad desaparece y corresponde a la Administración demostrar la validez de la actuación.

En el presente asunto los actos supervisorios que motivan la imposición de la multa, se encuentra redactados en forma general, lo cual impide conocer elementos de convicción que llevan al funcionario a determinar el incumplimiento de la Ley.

Verbigracia, en muchas partes de los actos supervisorios se señala declaraciones como estas “…por información de los trabajadores…” “…Se constató la presencia de un adolescente trabajador en el área de carga a quien solicite permiso de los padres y refirió que el no trabajaba allí que el solo estaba ayudando…”. (Folio 80 y 81 del expediente). Igualmente en el segundo acto supervisorio se señala “…la empresa cuenta con Registro de horas extras aperturado por la Inspectoría del Trabajo, sin embargo en este libro no se observó ninguna información. Se mantiene el incumplimiento del artículo 209 de la L.O.T” “Se mantiene el incumplimiento de lo estipulado en el Artículo 17 de la Ley del INCE. Se mantiene el incumplimiento del art 195 de la LOT y Art 90 Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en cuanto al letrero de la Jornada Semanal, puesto que se pudo conocer que el horario de trabajo…”. (Folio 86 del Expediente).

Se puede apreciar de las anteriores citas, que constituye sólo muestra de las restante que aparecen en los dos actos supervisorios, que el funcionario del Trabajo no establece los motivos que generan el incumplimiento de la ley, porque en algunos casos las fuentes que utiliza para determinar el incumplimiento son inciertos, ó porque en forma directa, con su apreciación, establece el incumplimiento de la ley.

En efecto, de conformidad con el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo citado, el funcionario del Trabajo tiene a su disposición pruebas para verificar el cumplimiento o no de la ley, empero lo que no debe realizar son apreciaciones subjetivas para determinar el incumplimiento, y mucho menos utilizar algo genérico como “…por información de los trabajadores…”, por cuanto, si los trabajadores es su fuente, puede reunirse con ellos, y sin necesidad de establecer sus nombres, para evitar represalias del patrono, revisar los hechos denunciados por los mismos, para determinar su exactitud y proceder a establecer al incumplimiento de ley.

Ello constituye afectación del derecho a la defensa y debido proceso, lo cual se encuentra agravado cuando en el procedimiento para imposición de multa la Inspectoría del Trabajo niega la admisión de prueba de inspección ocular solicitada por el patrono a los fines de que se aprecia el cumplimiento de la ley y la apreciación de error del funcionario que realizó los actos supervisorios.

Ello significa que lo establecido en los actos supervisorios no puede ser objeto de contra prueba en el procedimiento de imposición de multa, con lo cual se transforman en actos de veracidad absoluta irrebatible por las partes, lo cual afecta en forma evidente el derecho a la defensa y debido proceso, artículo 49, Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

El derecho a defensa y debido proceso debe ser respetado en todo procedimiento. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, señaló el 7 agosto 2007, lo siguiente:

Sobre el derecho a la defensa y al debido proceso esta Sala ha dicho:

Al respecto, es menester indicar que el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas.

En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias.

Precisado lo anterior, puede afirmarse que el presente caso, se evidencia claramente que existió violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que los alegatos y pruebas relativas a la comprobación de que la empresa Supermercado Fátima era una sociedad mercantil con menos de diez trabajadores, no se tomaron en consideración al momento de dictar la sentencia accionada, y así se declara (…) (s. S. C. n.° 5 del 24-01-01 caso: Supermercado Fátima S.R.L.).

Al respecto, la Sala Constitucional en sentencia n° 926 del 1 de junio de 2001 (caso: María de los Á.H.V.), señaló lo siguiente:

La garantía del debido proceso persigue que los derechos que poseen las partes dentro del proceso permanezcan incólumes sin que los mismos se vean limitados o restringidos de manera tal, que impida el ejercicio pleno y efectivo de otros derechos relevantes dentro del proceso, que menoscaben las garantías que el mismo debe ofrecer. Es decir, que lo determinante de la realización de esta garantía, es que no exista una limitación insoportable en una de las partes, que restrinja el libre y seguro ejercicio de los derechos del justiciable dentro del proceso por una actuación antijurídica dentro de sus componentes. (Sentencia Nro. 1692 del 07-08-07)

Por otra parte en la parte motiva de la P.A. impugnada, se señala: “... Por otra parte, la representación judicial de la empresa, de forma reiterada expone en sus alegatos que la carga de la probatoria no le corresponde a ella, sino a este Despacho por lo cual es imperativo aclarar los siguientes aspectos El artículo 506 del Código de Procedimiento Civil dispone: “las Partes tienen la carga de probar sus respectivas afirmaciones de hecho”, por lo que en este procedimiento, le corresponde a la empresa traer a los autos, probanzas de la que goza el Acta de Inspección ...”.

Esta afirmación de la Inspectoría del Trabajo resulta errada, por cuanto si bien la actas levantadas por el funcionario del Trabajo hacen fe de los hechos que aparezcan en ella, artículo 647, literal A, al tratarse, el presente en este caso, de procedimiento administrativo sancionatorio, corresponde a la Administración demostrar la culpabilidad del administrado para imponer la sanción. En este sentido el reconocido tratadista J.P.S., ha señalado “En efecto, a los fines de respectar el derecho de la presunción de inocencia la Administración Pública esta obligada cuando se sanciona a un administrado: 1) a demostrar que la sanción está fundada en medios probatoriostanto de la conducta incriminada, como de su culpabilidad, o lo que es lo mismo, en términos de Nieto, a probar la certeza de la infracción y la certeza de la culpabilidad; 2) a aceptar que en su carácter de acusadora a ella corresponde exclusivamente la carga de la prueba, y que en consecuencia se configura una interdicción insalvable para exigir al administrado que pruebe su inocencia y; 3) a aceptar que cualquier insuficiencia derivada de la actividad probatoria, debe obligarla a proferir una decisión absolutoria” (José Peña Solís, La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana, Tribunal Supremo de Justicia, pp 198)

Con lo cual, si bien el administrado siempre se encuentra obligado a demostrar sus afirmaciones de hecho, debe la Administración establecer su culpabilidad en el desarrollo del procedimiento administrativo. De conformidad con lo establecido en el artículo 49 ordinal 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela toda persona se presume inocente hasta que se demuestre lo contrario.

Igualmente, se puede apreciar que la Inspectoría del Trabajo inadmitió pruebas presentadas por la parte recurrente, no atendiendo al principio de flexibilidad probatoria que rige los procedimientos administrativos, lo que se traduce en violación del derecho a la prueba establecido en el artículo 49, ordinal 1, eiusdem.

Todo ello confirma la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, manifiestamente contrario al derecho a la defensa y debido proceso, en atención a lo previsto en el artículo 19, ordinal 1, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Decidido lo anterior, debe este Tribunal pronunciarse sobre lo alegado por la parte recurrente sobre la de tipificación de la sanción, en el sentido que la infracción de los artículos 207 al 210 y 188 de la Ley Orgánica del Trabajo y el artículo 17 de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) no comporta la imposición de multa.

Al respecto, es necesario indicar que una vez realizado el primer acto supervisorio el funcionario del Trabajo realiza observaciones que deben ser cumplidas. Si esas observaciones no son cumplidas para el segundo acto supervisorio, se entiende que existe incumplimiento a orden dictada por el Inspector del Trabajo, y procede la aplicación de lo establecido en el artículo 642 de la Ley Orgánica del Trabajo, que señala: “Toda desobediencia a citación u orden emanada del funcionario competente del Trabajo, acarreará al infractor una multa no menor del equivalente a un octavo (1/8) de un salario mínimo, ni mayor del equivalente a un (1) salario mínimo”.

Incluso el artículo 233 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo establece:

Los funcionarias o funcionarios del Ministerio del Trabajo deberán poner inmediatamente en conocimiento del patrono o patrona y de los representates de los trabajadores y trabajadoras, por escrito, los incumplimientos de la normativa legal que fueren detectados durante la supervisión y las medidas que deben adoptarse dentro del lapso prudencial de cumplimiento que fijen.

Los funcionarios y funcionarias deberán brindar información técnica y asesorar a los patronos y patronas y representantes de los trabajadores y trabajadoras sobre la manera mas efectiva de dar cumplimiento a las disposiciones legales.

En caso de persistir el incumplimiento, transcurridos los lapsos fijados, se elaborará un informe proponiendo la imposición de la sanción correspondiente, sin que ello libere al infractor o infractora de la obligación de dar cumplimiento estricto a la normativa legal”.

Como se aprecia, se encuentra legalmente establecido la posibilidad de imponer multas, como medio coercitivo para el cumplimiento de la normativa laboral por parte de los empleadores, motivo por el cual no procede este alegato, y así se declara.

De conformidad con lo expuesto, debe prosperar la nulidad absoluta de la P.A.N.. 145-2007, dictada en el expediente Nro. 080-2007-06-00083, el 08 mayo 2007 por la Inspectoría del Trabajo Cesar “Pipo” Arteaga de los Municipios Autónomos San Diego, Naguanagua, y Las Parroquias San José, San Blas, Catedral, R.U.d.M.V., Estado Carabobo, por la cual se le impone a la parte recurrente multa por la cantidad Sesenta y Tres Millones Quinientos Veinte y Ocho Mil Trescientos Bolívares (Bs. 63.528.300). Así se declara.

-IV-

DECISIÓN

Conforme a lo expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los abogados L.E.B. y A.B., cédula de identidad V-13.470.909 y V-15.528.133, Inpreabogado Nro.92.954 y 121.568, respectivamente, con carácter de apoderados judiciales de MANANTIALES CARIAPRIMA, C.A., Registro de comercio que llevaba el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Carabobo, 31 octubre 1974, Nro. 16 del Libro 119-A 33-C. En consecuencia, se declara la NULIDAD ABSOLUTA de la p.a.N.. 145-2007, dictada en el expediente Nro. 080-2007-06-00083, el 08 mayo 2007 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO CESAR “PIPO” ARTEAGA DE LOS MUNICIPIOS AUTÓNOMOS SAN DIEGO, NAGUANAGUA, Y LAS PARROQUIAS SAN JOSÉ, SAN BLAS, CATEDRAL, R.U.D.M.V., ESTADO CARABOBO, por la cual se le impone a la parte recurrente multa por la cantidad Sesenta y Tres Millones Quinientos Veintiocho Mil Trescientos Bolívares (Bs. 63.528.300).

Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los veintiocho (28) días del mes de abril de 2010, siendo las doce y cuarenta (12:40) minutos de la tarde. Año 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

El Juez Provisorio,

O.L.U.

El Secretario,

G.B.R.

Expediente Nro. 11.718. En la misma fecha se libro oficios Nº 1863/16841, 1864/16842, 1865/16843, 1866/16844 y _________/1867/16845.

El Secretario,

G.B.

OLU/ioana

Diarizado Nro. _________