Sentencia nº Otro.00002 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Civil de 25 de Abril de 2003

SALA DE CASACIÓN CIVIL Magistrado Ponente FRANKLIN ARRIECHE G.

En el juicio que por cumplimiento de contrato de servicios sigue la sociedad mercantil MANTENIMIENTO Y CONSTRUCCIONES YAMACA, C.A, representada judicialmente por el abogado J.A.Á., contra la sociedad mercantil INTEGRAL DE MERCADOS Y ALMACENES C.A, (INMERCA), sin representación judicial acreditada en autos; el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, con sede en la ciudad de Caracas, mediante auto de fecha 18 de julio de 2001, se declaró incompetente para conocer de la presente causa, y declinó la competencia en esta Sala de Casación Civil, a la cual ordenó remitir el expediente.

Recibido el expediente, la Sala dio cuenta del mismo en fecha 4 de octubre de 2001, correspondiendo la ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.

Siendo la oportunidad para ello, la Sala pasa a dictar sentencia con arreglo a las siguientes consideraciones:

ÚNICO

En el presente caso, la Sala observa que el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declinó la competencia en esta Sala de Casación Civil, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto la demandada es una empresa en que el 80% de las acciones pertenecen al Municipio Libertador y, en consecuencia, al tener participación decisiva el citado Municipio en la empresa, y la suma demandada excede de cinco millones de bolívares, es aplicable lo dispuesto en la norma anteriormente citada, la cual ordena conocer de dichas acciones a este Tribunal Supremo de Justicia.

En relación con la declinatoria de competencia, la Sala observa:

La competencia del Tribunal Supremo de Justicia está determinada en el artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo ordinal 9º comprende las demás atribuciones que prevé la ley. En concordancia con ello, el artículo 42 ordinal 15, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone que la competencia para conocer de las demandas contra la República, Institutos Autónomos y empresas en que el estado tenga participación decisiva, siempre que la cuantía sea mayor de cinco millones de bolívares y su conocimiento no esté atribuido a otra autoridad, corresponde al Tribunal Supremo de Justicia.

Esta norma extiende un privilegio que era exclusivo de la República, y comprende en él a los Institutos Autónomos y empresas en que el estado tiene participación decisiva. En su interpretación y aplicación no ha surgido duda respecto de las dos primeras personas jurídicas de derecho público, pero sí en relación con la última, pues ella prevé los conceptos de empresa, estado y participación decisiva, cuya determinación correspondió a la jurisprudencia, hasta la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.305, de fecha 17 de octubre de 2001.

Resulta de importancia referir estos criterios de interpretación, por cuanto constituyen los antecedentes del tipo legal, y permiten una adecuada comprensión del propósito perseguido por el legislador al incorporar la definición de empresa del estado en el ordenamiento jurídico.

La Sala de Casación Civil, al decidir las regulaciones de competencia sometidas a su consideración por mandato de la ley, empleó criterios de interpretación amplios, conforme a los cuales estableció que empresa del estado es aquella en que la República directamente o a través de otras personas jurídicas de derecho público tiene participación decisiva, pues el propósito del legislador es proteger los intereses nacionales en juego, los cuales están presentes en uno u otro caso. Asimismo, estableció que la participación del estado es decisiva cuando es el único accionista, o es socio mayoritario, lo que le concede la posibilidad de influir de forma determinante en la conducción de la empresa, o bien cuando por razones económicas o de política administrativa, es socio minoritario, pero se reserva la potestad de intervenir de forma determinante en el control y administración de la empresa. (Sentencia de fecha 2 de noviembre de 1983, reiterada el 19 de enero de 1984, caso: CADAFE).

Por su parte, la Sala Político Administrativa estableció en sentencia de fecha 20 de enero de 1983, caso: Banco Nacional de Descuento, que por ser un privilegio establecido en atención de la persona demandada, debe ser interpretado y aplicado de forma restrictiva, y con ese objeto dejó sentado que en la derogada Constitución de la República de 1961 eran equivalentes los términos República y Estado, entendido el primero como la personificación jurídica del Estado, y el segundo como la participación de la misma República en entidades de carácter privado como las empresas, y en consecuencia, estableció que empresa del estado es aquella en que la República de forma directa e inmediata tiene participación decisiva, y no a través de otras personas jurídicas de derecho público.

Igualmente, dicha Sala estableció en ese fallo que es decisión del estado asumir la forma empresarial para realizar los fines de su incumbencia, sea mediante la constitución de compañía en que es el único accionista, o bien en empresas de capital mixto, constituida con particulares, en la cual desde su inicio y en forma permanente tendrá participación decisiva. Y finalmente, señaló que “...respecto a tal clase de empresa, en que de una manera permanente y no circunstancial, el Estado tenga participación decisiva es indiscutible la competencia de esta Sala para conocer de cualquier tipo de acción que contra ellas se intentare...”.

Posteriormente, en sentencia de fecha 13 de diciembre de 1984, caso: Banco República, la Sala Político Administrativa reiteró que empresa del estado es aquella en que de forma directa la República tiene participación, la cual es decisiva sólo si es el socio mayoritario. Posteriormente, flexibilizó su criterio y aceptó la tesis de la intervención indirecta de la República a través de otras personas jurídicas de derecho público, siempre que el Estado tenga participación decisiva desde su inicio, de forma permanente y no circunstancial, lo que en el caso concreto consideró cumplido por ser una empresa no creada por contrato social, sino mediante ley, la cual estableció que el noventa y cinco por ciento de sus acciones deben pertenecer necesariamente a entidades de carácter público. (Sentencia de fecha 12 de diciembre de 1985, caso: Banco Industrial de Venezuela).

Asimismo, la Sala Político Administrativa amplió su criterio en sentencia de fecha 13 de noviembre de 1986, caso: VIASA, en la cual dejó sentado que participación decisiva no significa “...necesariamente que posea la condición de socio mayoritario...”; y, posteriormente, en sentencia de fecha 27 de octubre de 1988, caso: Aseguradora Mundial de Panamá S.A. contra PEQUIVEN, acogió el criterio de la Sala de Casación Civil, y por consiguiente, admitió la participación indirecta de la República mediante otras personas de derecho público, y estableció que dicha intervención es decisiva si el Estado tiene el control y administración de la empresa, bien por ser accionista único o socio mayoritario, o porque a pesar de ser socio minoritario se reservó esa facultad.

Por su parte, la Sala de Casación Civil en sentencia de fecha 26 de febrero de 1987, caso: Corpoven S.A., al reiterar que empresa del estado es aquella en que tiene participación decisiva la República, de forma directa o a través de otro ente público, incluyó en esta última categoría tanto a los órganos descentralizados por el territorio (estados y municipios), como los descentralizados funcionalmente por colaboración (institutos autónomos o empresas del estado de segundo grado); e igualmente, reiteró que existe participación decisiva si el estado tiene el control sobre la gestión y administración de la empresa.

Este criterio fue modificado por esta Sala en sentencia de fecha 29 de noviembre de 1990, caso: Jorge Bezara Llapour contra Banco Nacional de Descuento, con objeto de excluir a los estados y municipios, pues de conformidad con lo previsto en el ordinal 1º del artículo 183 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, compete a los tribunales ordinarios conocer de las demandas propuestas contra estas personas de derecho público descentralizadas por el territorio, lo que comprende también a las empresas en que éstos tengan participación decisiva.

Por otra parte, dejó sentado esta Sala que la naturaleza pública o privada de la empresa no está determinada por el hecho de que la República, directa o indirectamente, ejerza de forma determinante el control de la empresa, sino por “...la sujeción o no a un régimen de derecho público o de derecho privado, en lo que se refiere a su situación jurídica...”; y por tanto, estableció que una empresa es pública si sus “...fines, atribuciones, organización y funcionamiento están determinadas en todo o en parte por normas de derecho público; y privadas, aquellas sociedades que se encuentren en la hipótesis contraria..”, y de seguida estableció que “...En todo caso, para que la persona pase de la categoría de las personas privadas, a la de personas públicas, es indispensable que se produzca una adecuada manifestación expresa de la voluntad estatal en este sentido...”. (Sent. 29-11-90, caso Jorge Bezara Llapour contra Banco Nacional de Descuento).

En sentencia de fecha 26 de junio de 1991, caso: C.A. Venezolana de Navegación, la Sala de Casación Civil modificó el anterior precedente jurisprudencial y acorde con la tesis sostenida en principio, dejó sentado que empresa del estado es aquella en la que tiene el control y administración la República u otras personas jurídicas de derecho público, con exclusión de los estados y municipios, criterio este compartido y reiterado por la Sala Político Administrativa, entre otras, en sentencia de fecha 25 de noviembre de 1999, caso: Corporación Premier, C.A. contra Puertos Anzoátegui S.A., en la cual dejó sentado:

...luego del análisis de las distintas decisiones emitidas por la Sala Político Administrativa, es posible concluir que, si bien es cierto que el propio desarrollo de la sociedad, ha generado la necesidad de extender el privilegio que inicialmente se otorgaba en forma exclusiva al Estado, entendido como República, a otros entes que, sin ser ésta, actúan como intermediarios en la realización de nuevos fines que le han sido impuestos al Estado por la propia evolución social y económica, no debe olvidarse que sigue siendo la Corte Suprema de Justicia un fuero privilegiado y, que por tanto, la amplitud asumida por la jurisprudencia, debe encontrar un límite que garantice el acceso a la Sala Político Administrativa, de aquellas causas que ciertamente comporten un vínculo efectivo con la calificación que hace la norma...

...en el presente caso, no existe coincidencia con ninguno de los casos anteriores, por el contrario, se trata de la empresa Puertos Anzoátegui, cuyo capital está conformado en un 97% por el Estado Anzoátegui, 1.5% de su capital corresponde a FundaAnzoátegui y el restante 1.5% es del Municipio Guanta del Estado Anzoátegui.

Es de notar que, la mayoría accionaria corresponde al Estado Anzoátegui, entidad político-territorial, con personalidad jurídica propia; por ende, distinta de la República, tal como se desprende de la organización administrativa venezolana, que ubica a estos entes dentro de la rama ejecutiva, pero en un nivel estadal, que sin contrariar los propios fines del estado en su acepción de República, lleva como finalidad primordial, la realización de los objetivos propuestos dentro y, para la comunidad del Estado Anzoátegui.

Es por ello que esta Sala encuentra que, aun cuando el Estado Anzoátegui es una entidad que pertenece a los estados de la unión venezolana, no deja de perseguir los fines de su territorio, con lo cual si se permite ampliar cada día más el fuero que consagra el ordinal 15 del artículo 42 de la Ley de la Corte Suprema de Justicia, ocurriría que todos los entes centralizados y descentralizados, funcional o territorialmente...deberían dilucidar sus controversias ante la Corte Suprema de Justicia, lo que obviamente, significaría desnaturalizar la existencia de un fuero privilegiado.

Consecuentemente, por tratarse de una demanda de naturaleza pecuniaria, en la cual, el ente demandado es una empresa, cuyo capital accionista pertenece en su mayoría a una entidad territorial estadal, la presente causa debe ser vislumbrada dentro de la esfera de derecho común, en aplicación del artículo 183 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se establece...

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En definitiva, ambas Salas unificaron los criterios y establecieron que empresas del estado son aquellas en que la República u otras personas jurídicas de derecho público, con exclusión de los estados y municipios, tengan participación decisiva, bien por ser único accionista, socio mayoritario, o socio minoritario siempre que se reserve el derecho de intervenir decisivamente en el control y administración de la empresa.

De igual forma, cabe hacer referencia a los antecedentes legislativos referidos al concepto de empresa del estado, entre los cuales se encuentra la Ley Orgánica del Crédito Público, de fecha 26 de octubre de 1992, cuyo artículo 2 ordinal 2º somete a su aplicación a las sociedades en que la República u otras personas jurídicas de derecho público tengan una participación igual o mayor del cincuenta y uno por ciento del capital social; la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, de fecha 29 de enero de 1999, cuyo artículo 1 ordinal 4º establece que dicha ley es aplicable respecto de las sociedades en las que las personas jurídicas de derecho público tengan una participación igual o mayor del cincuenta por ciento del capital social; y la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público de 18 de diciembre de 1982, cuyo artículo 2 ordinal 2º considera como patrimonio público el que corresponda a una sociedad en la que una

persona jurídica de derecho público tenga una participación igual o mayor del cincuenta por ciento del capital social.

Ahora bien, los diferentes criterios empleados para definir empresa del estado hallaron solución en la Ley de la Administración Pública, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.305, de fecha 17 de octubre de 2001, cuyo Capítulo II regula lo relacionado con los órganos que forman parte de la Administración Publica descentralizados funcionalmente, entre los cuales comprende a los Institutos Autónomos, a las Fundaciones, y a las empresas del estado. El artículo 100 de esta ley dispone:

Son empresas del Estado las sociedades mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta Ley, solos o conjuntamente, tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social

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La norma transcrita es acorde con el criterio jurisprudencial, pues establece la participación directa de la República, o bien indirecta a través de otras personas jurídicas de derecho público, entre las cuales menciona tanto a las descentralizadas por el territorio (los estados, los distritos metropolitanos y los municipios), como las descentralizadas funcionalmente por colaboración (Institutos Autónomos, Fundaciones y Empresas del Estado de segundo grado).

No obstante, cabe advertir que el ordinal 15º del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece tres presupuestos concurrentes para que se verifique este privilegio, como son: a) La persona demandada: la República, Institutos Autónomos y empresas en que el estado tenga participación decisiva, b) Que la cuantía sea mayor de cinco millones de bolívares, y por último, d) Que su conocimiento no esté atribuido a otra autoridad.

Ahora bien, aun cuando el artículo 100 de la Ley Orgánica de la Administración Pública define como empresa del estado aquella en que los estados y municipios son propietarios de más del cincuenta por ciento de las acciones, el conocimiento para conocer de las demandas propuestas en su contra está atribuido a otra autoridad, pues el artículo 183 ordinal 1º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone que:

...Los tribunales competentes de acuerdo con las previsiones de derecho común o especial, conocerán en primera instancia, en sus respectivas Circunscripciones Judiciales:

1º De cualquier recurso o acción que se proponga contra los Estados y Municipios...

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La Sala estima que esta norma debe ser interpretada de acuerdo con los precedentes jurisprudenciales, los cuales acoge y reitera, en el sentido de que comprende a los estados y municipios, así como a las empresas en que estas personas jurídicas de derecho público son propietarias de más del cincuenta por ciento.

Resultaría ilógico establecer que los estados y municipios no gozan del privilegio de que las demandas propuestas en su contra sean decididas por la Sala Político Administrativa, pero las empresas en que tengan más del cincuenta por ciento sí tienen ese fuero especial, a pesar de que las primeras son entidades político territoriales, que forman parte del poder público, a quienes se les atribuye funciones en que está directamente involucrado el interés público, general y social, mientras que las segundas forman parte de la administración pública descentralizada por colaboración en los fines del estado, lo cual justifica un mayor interés de la República respecto de los juicios seguidos contra las personas jurídicas descentralizadas por el territorio.

Por consiguiente, es criterio de esta Sala que la competencia para conocer de las demandas propuestas contra las empresas en que los estados y municipios tienen más del cincuenta por ciento de las acciones, está atribuido por mandato del artículo 183 ordinal 1º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a los tribunales competentes de acuerdo con las previsiones de derecho común o especial, y por disposición del artículo 182 ordinal 2º eiusdem, compete conocer a los tribunales superiores con competencia en lo civil y contencioso administrativo, de las apelaciones propuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados de Primera Instancia a que se refiere el artículo 183 ibidem, es decir, de aquellas decisiones recaídas en los juicios intentados contra un Estado o Municipio, o contra las empresas en que estas personas jurídicas de derecho público tengan participación decisiva.

Hechas estas precisiones, la Sala observa que en el caso concreto la demandada es una empresa en que un municipio tiene el ochenta por ciento de las acciones. Si bien están cumplidos los dos primeros presupuestos, porque se trata de una empresa del estado por disposición del artículo 101 de la Ley Orgánica de la Administración Pública y la cuantía excede de cinco millones, el conocimiento está atribuido a otra autoridad, por mandato del artículo 183 ordinal 1º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el cual deben conocer en primera instancia los tribunales de derecho común.

Por estas razones, es criterio de la Sala que la competencia para conocer de esta demanda en primera instancia corresponde al JUZGADO DE PRIMERA INSTANCIA EN LO CIVIL, MERCANTIL Y DEL TRÁNSITO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que corresponda por distribución. Así se establece.

D E C I S I Ó N

En mérito de las precedentes consideraciones, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara competente para conocer de la presente causa en primer grado, al JUZGADO DE PRIMERA INSTANCIA EN LO CIVIL, MERCANTIL Y DEL TRÁNSITO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DEL ÁREA METROPOLITANA DE CARACAS, que corresponda previa distribución.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente directamente al Juzgado (Distribuidor) de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Particípese de esta remisión al Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, con sede en la ciudad de Caracas, de conformidad con el artículo 75 del Código de Procedimiento Civil.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco ( 25 ) días del mes de abril de dos mil tres. Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente de la Sala y Ponente,

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FRANKLIN ARRIECHE G.

El Vicepresidente,

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C.O. VÉLEZ

Magistrado,

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ANTONIO R.J.

La Secretaria,

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ADRIANA PADILLA ALFONZO

Exp. Nº: 2001-000720