Sentencia nº 00256 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Febrero de 2003
| Fecha de Resolución | 25 de Febrero de 2003 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Levis Ignacio Zerpa |
| Procedimiento | Demanda de nulidad |
MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2001-0473 La ciudadana M.L.D. deN., titular de la cédula de identidad N° 48.753, asistida por la abogada C.E.F., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 6.330, mediante escrito presentado ante esta Sala el 21 de junio de 2001, interpuso recurso contencioso-administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0982 de fecha 09 de abril de 2001, emanada de la MINISTRA DEL TRABAJO, por la cual se designó a la ciudadana N.P.M. como Representante Principal del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, cargo que venía desempeñando la recurrente.
El 27 de junio de 2001, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso de nulidad y la acción de amparo.
La Sala por decisión N° 1.866 de fecha 14 de agosto de 2001, admitió la acción de nulidad interpuesta y declaró improcedente la acción de amparo cautelar.
El Juzgado de Sustanciación por auto de fecha 16 de octubre de 2001, en vista de que había sido declarada improcedente la medida cautelar de amparo, señaló que: “debe este Juzgado revisar las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad de la acción y agotamiento previo de la vía administrativa, las cuales no se encuentran presentes en esta acción”, acordó que se practicasen las notificaciones de ley y que se librase el cartel de emplazamiento a los interesados; por último ordenó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que se solicitase la remisión del expediente administrativo.
La Ministra del Trabajo mediante Oficio N° 705 de fecha 20 de noviembre de 2001, informó a esta Sala que no cursa expediente administrativo alguno, por lo que se limitó a remitir en original las Gacetas Oficiales números 36.933 y 37.182 de fechas 14 de abril de 2000 y de fecha 23 abril 2001, respectivamente, donde se publicó las designaciones de las ciudadanas M.L. deN. y N.P.M., respectivamente, como representantes del Ministerio del Trabajo ante el C.N. de los Derechos del Niño y del Adolescente.
El Juzgado de Sustanciación, por auto de fecha 29 de noviembre de 2001 y vista la diligencia contentiva del recibo de la notificación a la Procuradora General de la República, declaró suspendida la causa en virtud de lo establecido en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Por auto de fecha 08 de enero de 2002, el Juzgado de Sustanciación expidió el cartel de emplazamiento a los interesados.
El 15 de enero de 2002, la parte actora retiró el referido cartel y consignó su publicación el 16 de enero del mismo año.
Mediante escrito del 06 de febrero de 2002, la abogada I.V.B., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 44.799, en su carácter de apoderada judicial de la Ministra del Trabajo, se opuso al recurso interpuesto.
Por escrito de fecha 20 de febrero de 2002, la parte actora rechazó lo señalado por la apoderada judicial de la Ministra del Trabajo.
En fecha 13 de marzo de 2000, la parte actora consignó escrito de promoción de pruebas.
El Juzgado de Sustanciación por auto de fecha 09 de abril de 2002, ordenó practicar el cómputo de los días de despacho transcurridos durante el lapso de promoción de pruebas.
Mediante auto de la misma fecha, el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisibles por extemporáneas las pruebas promovidas por la parte actora.
En fecha 10 de abril de 2002, la parte recurrente apeló del auto del Juzgado de Sustanciación antes descrito.
El 24 de abril de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir la apelación interpuesta.
La Sala por sentencia N° 825 de fecha 12 de junio de 2002, declaró sin lugar la apelación ejercida contra el auto del Juzgado de Sustanciación de fecha 09 de abril de 2002.
Por diligencia de fecha 18 de junio de 2002, la parte actora otorgó poder apud acta a la abogada C.E.F. de Gutiérrez.
En fecha 19 de junio de 2002, se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la relación.
El 02 de julio de 2002, comenzó la relación y se fijó la oportunidad para que tuviese lugar el acto de informes.
El 17 de julio de 2002, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes compareció la abogada Roraima T.P.G., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 53.472, en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República y consignó su escrito respectivo.
El 18 de julio de 2002, la apoderada judicial de la parte actora consignó su escrito de informes.
El 03 de octubre de 2002, terminó la relación y se dijo “Vistos”.
Mediante diligencia de fecha 06 de noviembre de 2002, la parte actora solicitó que se dictase sentencia.
I
ALEGATOS DE LA PARTE ACTORA Interpuso la recurrente recurso contencioso-administrativo acumulado a una solicitud cautelar de amparo constitucional contra el acto administrativo N° 0982 de fecha 09 de abril de 2001, emanado de la Ministra del Trabajo, mediante el cual se designó a otra ciudadana para ejercer el mismo cargo que venía desempeñando la accionante desde el 01 de abril de 2000.
Menciona a continuación, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, su condición de miembro de un C.N. deD. le otorga estabilidad por un período de dos años, siendo incluso reelegible hasta por dos períodos consecutivos más. Prosigue indicando que según establece la norma invocada, los miembros de los consejos deben permanecer en sus cargos hasta tanto se produzca la nueva elección, disponiendo finalmente que cada miembro tendrá su respectivo suplente.
Acude seguidamente a lo establecido en el artículo 156 de la ley citada, el cual consagra los casos en los cuales se pierde la condición de miembro de un C.N. deD.. En tal sentido, señala que en su caso no se configuró ninguna de las causales previstas en la referida norma que diera lugar a la pérdida de su condición de miembro.
En tal virtud, considera que sin mediar notificación alguna, fue separada ilegitimamente del cargo que venía desempeñando, con lo cual, sostiene, se violó la garantía del debido proceso al designarse arbitrariamente a la ciudadana N.P.M. como representante principal del Ministerio del Trabajo, ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, motivo por el cual recurre del acto cuestionado, solicitando la nulidad absoluta del acto administrativo que impugna de conformidad con los artículos 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
II ALEGATOS DE LA MINISTRA DEL TRABAJO
La abogada I.V.B., en su carácter de apoderada judicial de la Ministra del Trabajo, efectuó las siguientes consideraciones: En primer lugar, señaló que la actora no puede alegar el goce de estabilidad, pues ser miembro integrante de un C.N. deD., no le da el carácter de funcionaria pública ni genera una relación de empleo público, lo cual se desprende del contenido del artículo 153 de la Ley Orgánica de la Protección del Niño y del Adolescente, debido a que: 1) son cargos de carácter no remunerativo, 2) son transitorios, no hay permanencia en el cumplimiento del mismo y 3) son cargos representativos, no sujetos a horarios de trabajo.
Indica la representante de la Ministra del Trabajo, que de las características antes enumeradas se evidencia que la actora no era funcionaria pública, ya que ha sido criterio de la Sala Social de este Alto Tribunal que uno de los elementos que definen la condición de funcionario público es el carácter de permanencia, elemento que no está presente en los miembros de un C. deD..
Igualmente, señala que con la designación de la ciudadana N.P.M. como representante principal del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y el Adolescente, no se infringió el derecho al debido proceso, toda vez que dicha designación fue efectuada en virtud de una facultad expresa conferida al Ejecutivo por la Ley Orgánica de Administración Pública y la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente.
Finalmente, agregó que el cargo que ejercía la recurrente podría ser asimilado a la situación contemplada en el artículo 65 de la Ley Orgánica del Trabajo, alegando que el prestar un servicio personal por razones de orden ético y o de interés social a instituciones sin fines de lucro con propósitos distintos a los de la relación laboral, no implica la existencia de una relación laboral.
III ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
En la oportunidad de informes, compareció la abogada Roraima T.P.G., en su carácter de sustituta de la Procuradora General de la República quien consignó su escrito respectivo, señalando:
De conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitó se declare inadmisible el recurso interpuesto en virtud de que la accionante no agotó la vía administrativa previa, pues no intentó la reclamación pertinente ante el C.N. de los Derechos del Niño ni el recurso respectivo ante la Ministra del Trabajo.
Agregó que dicho requisito de agotamiento de la vía administrativa ha sido previsto por esta Sala y por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo como un medio de conciliación entre los particulares y la Administración Pública, el cual no atenta contra los derechos de acceso a los órganos de justicia y a la tutela judicial efectiva.
Luego, rechazó las denuncias formuladas por la actora, indicando:
En relación a la violación del derecho a la estabilidad en el cargo que desempeñaba, y a que no incurrió en las causales de pérdida de la condición de miembro del C.N. deD. previstas en el artículo 156 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, la sustituta de la Procuradora General de la República expuso que de acuerdo a lo dispuesto en el literal f del artículo 140, y los artículos 141, 151 y 153 de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente, se establece que el C. deD. está integrado por los representantes del Poder Ejecutivo Nacional y los representantes de la sociedad.
En cuanto a los representantes de la sociedad, indicó que los mismos sólo podrán ser sustituidos mediante el proceso de elección en el foro que los eligió para ejercer sus funciones o porque se encuentren incursos en las causales establecidas en el artículo 156 eiusdem; no así los representantes del Ejecutivo Nacional, los cuales son designados por el Ministro o la máxima autoridad del organismo de que se trate, en ejercicio de la potestad organizativa y discrecional que le otorga la ley, en consecuencia la autoridad que los nombre en su cargo tiene la facultad de sustituirlo por razones de mérito o de conveniencia y en atención a la naturaleza de la designación, es decir, debe ser sustituido por un acto administrativo de la misma jerarquía.
Continúa exponiendo que la actora no gozaba de estabilidad en el cargo que ocupaba, por lo que estaba sujeta a que en cualquier momento, por decisión de la autoridad administrativa podía ser sustituida; en razón de ello la Ministra del Trabajo haciendo uso de su poder discrecional, nombró a la ciudadana N.P.M. como representante principal de ese Ministerio ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente.
Agrega además, que la actora a diferencia de los representantes de la sociedad, al no haber sido elegida en foro propio no gozaba de ningún tipo de estabilidad, pues al haber sido nombrada por la Ministra del Trabajo, su sustitución también estaba sujeta a la discrecionalidad de la misma; indica también que el contenido del artículo 156 antes referido, sólo se aplica a los representantes de la sociedad y que en la Ley de Protección de los Derechos del Niño y el Adolescente no se establece ningún período de duración en el ejercicio del cargo que ocupaba la accionante.
Por último, en relación a la violación del debido proceso, sostiene la sustituta de la Procuradora General de la República que no se verificó tal violación ya que la actora no gozaba de ningún tipo de estabilidad, no era funcionaria pública y podía ser sustituida como representante del Ministerio del Trabajo, en razón del poder discrecional que ostenta la Administración Pública.
IV
PUNTO PREVIO
En primer lugar, debe pronunciarse esta Sala acerca de la solicitud de la sustituta de la Procuradora General de la República en relación a que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se declare la inadmisibilidad del recurso de nulidad interpuesto en virtud de no haber agotado la parte actora la vía administrativa.
Al respecto, advierte la Sala que el acto impugnado emanó de la Ministra del Trabajo, máxima autoridad del organismo. En tal virtud, dicho acto agotó la vía administrativa, quedando abierta la vía judicial. En consecuencia, debe desestimarse la solicitud formulada por la sustituta de la Procuradora General de la República. Así se decide.
V MOTIVACIÓN Pasa la Sala a decidir el mérito de la controversia, previo análisis de los alegatos de las partes y en tal sentido observa:
1.- La parte actora sostuvo que el acto que impugna atenta contra su derecho a la estabilidad, el cual está contemplado en el artículo 153 de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente, el cual establece que el lapso del ejercicio del cargo como miembro de un C. deD. es de dos años, lapso que según ella estaba vigente cuando fue sustituida, y que respecto a lo dispuesto en el artículo 156 eiusdem, donde se determinan los casos en los que se pierde la condición de miembro de un C. deD., alega que no incurrió en ninguna de dichas causales; por lo que concluye que fue ilegítimamente separada del cargo que ejercía al haberse nombrado a la ciudadana N.P.M. como titular del mismo.
Ahora bien, esta Sala, para verificar si en efecto se vulneró el derecho a la estabilidad de la recurrente, debe establecer prelatoriamente la cualidad con la que se desempeñaba la actora en el C.N. deD. del Niño y del Adolescente.
En tal sentido, la Sala ratifica lo expuesto en la oportunidad de la admisión de la presente causa, en la que se señaló que la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente en el Capítulo IV, artículo 133, prevé la figura de los Consejos de Derechos del Niño y del Adolescente, como órganos administrativos de carácter deliberativo, consultivo y contralor, cuya función se encuentra orientada a velar por el cumplimiento de los derechos difusos y colectivos de los niños y los adolescentes, debiendo existir al efecto representación a nivel nacional, estadal y municipal. Igualmente se precisa en dicho instrumento legal, que las decisiones adoptadas por los referidos órganos constituyen actos administrativos.
Dicho lo anterior, podría en principio concluirse en la naturaleza de funcionario público, de carrera, o bien, de libre nombramiento y remoción de la persona llamada a ejercer el mencionado cargo. Sin embargo, debe advertirse que por disposición del artículo 153 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente, los miembros de los Consejos de Derechos no gozan de remuneración alguna, lo que es un elemento determinante de su condición laboral dentro de la Administración Pública, sea cual fuere el nivel del Poder Público para el cual se desempeñan.
En efecto, la relación funcionarial supone, entre otros requisitos, el carácter remunerativo que identifica la contraprestación recibida a cambio de la prestación del servicio desempeñado, por lo que se precisó, atendiendo a las características propias de la relación de empleo público, que en el caso de autos no existía tal relación, siendo concluyente para la Sala que la actora no era funcionaria pública y por tanto, no gozaba de la estabilidad prevista en las leyes que rigen las funciones públicas.
Situación que además fue reconocida expresamente por la actora mediante escrito consignado en fecha 20 de febrero de 2001, en el cual se opuso a los alegatos expuestos por la apoderada judicial de la Ministra del Trabajo, indicando:
“(...) Ciudadanos Magistrados, no estoy reclamando permanencia en el cargo en forma permanente, sino que solicito, culminar el lapso para el que fui designada, de conformidad con el artículo 153 de la Ley Orgánica de Protección del Niño y el Adolescente, como miembro del Concejo (SIC) Nacional; así como mucho menos estoy reclamando condición de funcionario público, por ser un cargo no remunerado y además transitorio, con duración de dos años, por lo tanto mi reclamo se basa en que no se permitió cumplir, el lapso que establece la ley y en consecuencia es la estabilidad que yo exijo. (...)” (Negrillas de la Sala).
Clarificada la calificación del cargo que ostentaba la actora, resulta pertinente analizar el contenido de los artículos 140 y 141 de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente, así como los artículos 153 y 156 de la misma ley, en los cuales se establece la duración en el cargo de los miembros de un C. deD. y los casos en que se pierde la condición de miembro. En tal sentido se observa:
“Artículo 140:
Los representantes del Poder Ejecutivo Nacional en el C.N. deD. son:
-
Un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores;
-
Un representante del Ministerio de la Familia;
-
Un representante del Ministerio de Educación;
-
Un representante del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social;
-
Un representante del Ministerio de Transporte y Comunicaciones;
-
Un representante del Ministerio del Trabajo;
-
Un representante del C.N. de la Cultura.
Estos representantes serán designados por el Ministro o la máxima autoridad del organismo de que se trate.
Artículo 141:
Los representantes de la sociedad serán elegidos en foro propio, guardando una proporción que garantice la presencia de representantes de organizaciones privadas o mixta de atención directa a niños y adolescentes, así como de particulares y responsables de entidades o programas dedicados a la protección, promoción, investigación o defensa de los derechos y garantías de los niños y adolescentes.
La sociedad puede igualmente elegir como sus representantes a personas que provengan de otros sectores
.
Según lo dispuesto en las normas transcritas, debe advertirse que el C.N. deD. está integrado por representantes del Ejecutivo Nacional y por representantes de la sociedad, los primeros son designados por el Ministro o la máxima autoridad del organismo de que se trate y los segundos en foro propio.
Advierte la Sala que la expresión “en foro propio” si bien no aparece definida en la ley, indica que dichos representantes son elegidos por diversos factores de la sociedad, debiendo garantizarse una debida proporción entre los representantes la comunidad.
Efectuada dicha aclaratoria, pasa a analizar el contenido de los artículos 153 y 156 antes señalados, a los fines de determinar si dichas disposiciones son aplicables a la recurrente, la cual ejercía el cargo de representante del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente. Al respecto se observa:
Artículo 153:
El cargo de miembro de un C. deD. es de carácter no remunerado.
Los miembros de los Consejos de Derechos son elegidos por períodos de dos años y son reelegibles por no más de dos períodos consecutivos. Deben permanecer en sus cargos hasta tanto se produzca la elección de los nuevos miembros. Cada miembro principal tendrá su respectivo suplente
.
“Artículo 156:
La condición de miembro de un C. deD. se pierde en los siguientes casos:
-
Ser condenado penalmente por sentencia definitivamente firme;
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Ser condenado por infracción a los derechos y garantías contempladas en esta ley;
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No asistir a tres reuniones consecutivas o seis alternas del respectivo Consejo, salvo justificación por escrito aceptada por el propio Consejo;
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Haber decidido con lugar la autoridad judicial competente, en el curso de un mismo año, dos o más acciones de protección por abstención a que se refiere el artículo 177 de esta ley. En este caso, la pérdida se produce para todos los miembros.
La pérdida de la condición de miembro inhabilita para ejercer nuevamente la función de Consejero. Al producirse la pérdida de la condición de miembro de un C. deD., asumirá el respectivo suplente”.
En vista de los textos transcritos, considera la Sala que del contenido del artículo 153 de la ley de la materia, se desprende claramente que el tiempo de duración en el cargo que establece la norma se aplica únicamente a los representantes de la sociedad, ya que al hacer referencia a la permanencia de los miembros de los Consejos de Derechos se indica que los mismos son elegidos por un período de dos años y son reelegibles por no más de dos períodos consecutivos, debiendo permanecer en sus cargos hasta tanto se produzca la elección.
Así al hacer dicha norma mención de los miembros electos, está tratando el supuesto de duración en el cargo de los representantes de la sociedad que han sido elegidos en foro propio; por lo que dicha duración o permanencia de dos años como miembro de un C. deD. no se aplica a los representantes del Ejecutivo Nacional, visto que la designación de los representantes del Poder Ejecutivo ante los Consejos de Derechos, las realiza el Ministro o la máxima autoridad del organismo de que se trate, haciendo uso de su potestad discrecional, como señaló la sustituta de la Procuradora General de la República, pudiendo sustituirlos cuando considere pertinente, ya que dichos representantes no gozan de permanencia o estabilidad en el cargo; pues, a diferencia de los representantes de la sociedad, éstos no son elegidos en foro propio.
Por ende, la pretendida permanencia de la actora como representante principal del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, no puede ser fundamentada en el supuesto de duración previsto en el artículo 153 antes reseñado, ya que dicha ciudadana fue designada por la Ministra del Trabajo para desempeñar dicha función.
En consecuencia, considera la Sala que el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0982 de fecha 09 de abril de 2001, emanada de la Ministra del Trabajo, por la cual se designó a la ciudadana N.P.M. como Representante Principal del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, cargo que venía desempeñando la recurrente, no atenta contra el derecho de estabilidad de la actora, ya que la misma no gozaba de estabilidad o permanencia en el cargo. Así se decide.
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- En relación a la denuncia de violación al debido proceso que señaló la recurrente, advierte la Sala como ya se indicó anteriormente, que la Ministra del Trabajo en la oportunidad de designar a la actora como Representante Principal del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, lo hizo en ejercicio de su potestad discrecional, por lo que a los efectos de sus sustitución no debía seguirse procedimiento alguno sino que debía atender a las razones de conveniencia que ella considerase, pues la actora no gozaba de ningún tipo de estabilidad por las características del cargo que ejercía.
En consecuencia, en el presente caso considera la Sala que no se ha violado la garantía al debido proceso. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ciudadana M.L.D. deN., asistida por la abogada C.E.F., contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0982 de fecha 09 de abril de 2001, emanada de la MINISTRA DEL TRABAJO, por la cual se designó a la ciudadana N.P.M. como Representante Principal del Ministerio del Trabajo ante el C.N. deD. del Niño y del Adolescente, cargo que venía desempeñando la recurrente.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Notifíquese a las partes. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veinte (20) días del mes de febrero del año dos mil tres. Años 192º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente Ponente,
L.I. ZERPA
El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Magistrada
Y.J.G.
La Secretaria
ANAÍS MEJÍA CALZADILLA
Exp. 2001-0473
LIZ/vwb
En veinticinco (25) de febrero del año dos mil tres, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00256.
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