Sentencia nº 00071 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 27 de Enero de 2010

Fecha de Resolución27 de Enero de 2010
EmisorSala Político Administrativa
Número de Expediente2008-0420
PonenteEvelyn Margarita Marrero Ortiz
ProcedimientoRecurso de Nulidad

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2008-0420 En fecha 15 de mayo de 2008 los abogados A.C.G. y G.G.F., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 35.522 y 45.088, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la CÁMARA VENEZOLANA DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS (CAVIDEA), asociación civil sin fines de lucro, registrada ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal, en fecha 21 de noviembre de 1977, bajo el N° 8, Tomo 37, Protocolo Primero, cuya última reforma de sus Estatutos Sociales se evidencia de Acta de Asamblea celebrada en fecha 7 de octubre de 2004; inscrita ante el Registro Inmobiliario del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 4 de abril de 2005, bajo el N° 26, Tomo 01, Protocolo Primero, y de Acta de Asamblea celebrada en fecha 15 de noviembre de 2006, la cual quedó inscrita ante el Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 7 de junio de 2007, bajo el N° 13, Tomo 22, Protocolo Primero; interpusieron el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, contra los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los MINISTERIOS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, PARA LA ALIMENTACIÓN Y PARA LA DEFENSA “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

El 20 de mayo de 2008 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisión.

Por auto del 5 de junio de 2008 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala Político Administrativa, admitió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, ordenó notificar a las ciudadanas Fiscal General de la República y Procuradora General de la República; esta última de conformidad con lo previsto en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, se ordenó la notificación de los ciudadanos Ministros del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa.

En ese mismo auto el referido Juzgado, ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y abrir el correspondiente cuaderno separado, a los fines de tramitar la medida cautelar innominada solicitada.

En fecha 12 de junio de 2008 los apoderados judiciales de la parte recurrente, presentaron escrito de reforma del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

En fecha 25 de junio de 2008 el Juzgado de Sustanciación admitió la reforma del escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y ordenó practicar nuevamente las notificaciones correspondientes. Asimismo, ordenó librar el cartel a que se refiere el aparte once del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, así como abrir el cuaderno separado a los fines de tramitar la medida cautelar solicitada.

Practicadas las notificaciones ordenadas, el 25 de septiembre del mismo año se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.

En esa misma fecha, el abogado L.A.H.O., inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 97.685, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA), retiró el cartel librado el 25 de septiembre de 2008 y consignó en autos su publicación el 23 de octubre de ese mismo año.

Por auto de fecha 27 de noviembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación, reservó el escrito de promoción de pruebas presentado por la representante de la Procuraduría General de la República, hasta el día siguiente a aquél del vencimiento del lapso de promoción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código de Procedimiento Civil.

El 10 de diciembre de 2008 el Juzgado de Sustanciación de la Sala, admitió cuanto ha lugar en derecho las pruebas presentadas por la sustituta de la Procuradora General de la República.

Mediante sentencia N° 00140 publicada el 4 de febrero de 2009, la Sala Político Administrativa de este M.T. declaró improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte recurrente.

Por encontrarse concluida la sustanciación de la causa, en fecha 17 de febrero de 2009 se remitieron las actuaciones a la Sala.

El 25 de febrero de 2009 se dio cuenta en Sala y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz y se fijó el tercer (3er) día de despacho siguiente para comenzar la relación.

El 4 de marzo de 2009 comenzó la relación de la causa y se fijó el acto de informes para el décimo (10°) día de despacho siguiente.

En fecha 26 del mismo mes y año se difirió el acto de informes para el 15 de octubre de 2009.

En la oportunidad establecida para que tuviera lugar el referido acto, se dejó constancia de la comparecencia de las partes, quienes expusieron sus consideraciones orales y consignaron sus conclusiones escritas.

El 2 de diciembre de 2009 terminó la relación de la causa y se dijo “Vistos”.

I

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 15 de mayo de 2008 los abogados A.C.G. y G.G.F., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA), interpusieron el recurso contencioso administrativo de nulidad contra los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

En fecha 12 de junio de 2008, los abogados antes mencionados y la abogada Karina Anzola Spadaro, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 91.707, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la recurrente, consignaron escrito de reforma del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto en el cual incluyeron como objeto de la acción la Resolución D/M N° 0043 de fecha 3 de junio de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.944 de la misma fecha.

Indican los apoderados actores, que en la Resolución dictada el 3 de junio de 2008 se establecen los lineamientos y criterios que rigen la emisión de guías de movilización de productos alimenticios terminados, destinados a la comercialización y consumo humano en los estados fronterizos Apure, Táchira y Zulia; y la guía de seguimiento y control de productos alimenticios terminados, destinados a la comercialización y consumo humano en el territorio nacional.

Que los hechos que motivaron a su representada a intentar el recurso de nulidad de autos comenzaron aproximadamente hace más de un año, cuando el Ejecutivo Nacional a través de sus distintos órganos adoptó una serie de medidas políticas (legislativas y administrativas), así como acciones dirigidas, en principio, a responder al problema del desabastecimiento de alimentos de primera necesidad presentado en el país.

Agregan, que una de las múltiples medidas adoptadas al inicio del año 2008 por parte del Ejecutivo Nacional, para facilitar la actuación de los órganos de la Administración Pública Nacional (Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, Ministerio del Poder Popular para la Defensa, INDECU, Superintendencia Nacional de Silos, entre otros), fue la de exigir a los particulares que transportan alimentos sin procesar (materia prima) y alimentos terminados, la obtención de guías de movilización de dichos productos, con el objeto de permitir su tránsito por el territorio nacional.

Indican, que en principio la exigencia sólo se aplicó a quienes transportaban alimentos por procesar o terminados hacia Estados fronterizos, en especial hacia los Estados Zulia, Táchira y Apure, lo cual fue justificado ante la opinión pública como una medida del Gobierno Nacional dirigida a erradicar el contrabando de alimentos hacia la República de Colombia.

Exponen, que la anterior exigencia se formalizó mediante la publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.856, del 23 del mismo mes y año de la Resolución N° DM/028/2008 de fecha 22 de enero de 2008, “por la cual se restringe temporalmente la movilización de rubros estratégicos para la seguridad alimentaria hacia los estados fronterizos Apure, Táchira y Zulia”. Denuncian, que dicha Resolución restringe los derechos a la libertad económica y a la libre circulación de bienes para la movilización de rubros agrícolas (leche, arroz, café, maíz blanco y amarillo, leguminosas y sorgo).

Argumentan, que a pesar de que tal situación nada más se verificaba en los Estados fronterizos indicados en la mencionada Resolución y para los productos contemplados expresamente en ella, en la práctica las autoridades administrativas extendieron su aplicación a todos los productos alimenticios terminados y distribuidos dentro de todo el territorio nacional, exigiendo a las empresas productoras y distribuidoras de alimentos llenar una planilla para obtener una “Guía de Movilización”.

Señalan, que las referidas Guías lejos de ser un medio de recolección de información, constituyen un mecanismo de control por parte del Ejecutivo Nacional sobre la toma de decisiones de los particulares (productores, transportistas, comerciantes y consumidores) y le permite a organismos como la Superintendencia Nacional de Silos, no sólo llevar un registro de todos los productos que el sector privado suministra a cada entidad federal, sino intervenir en los patrones de oferta y demanda de alimentos en cada región, en atención a la existencia o no de sobre-distribución y el sobre-abastecimiento de alimentos.

Que la referida Superintendencia comenzó a exigir la obtención de Guías de Movilización de alimentos en general (terminados o no), y aplicó medidas sancionatorias carentes de base legal, como lo es la retención de alimentos, sin contar con un sustento normativo, aun cuando tal exigencia suponía una restricción de los derechos constitucionales de las empresas dedicadas a la producción, distribución y comercialización de alimentos, así como a la libertad de empresa y a la libre circulación de bienes y personas, al tiempo que generaba también una clara restricción de los derechos constitucionales de los consumidores.

Arguyen, que a pesar de las declaraciones efectuadas en los medios de comunicación por los funcionarios encargados de aplicar la medida, según las cuales el motivo de la retención era la supuesta comisión del delito de “acaparamiento”, la causa real de la retención de alimentos -afirman- no es otra que la falta de exhibición por parte de los conductores de los vehículos de transporte de alimentos terminados, de los “permisos” para el traslado de esos alimentos emitidos por el Ministerio de Agricultura y Tierras, el Ministerio para la Alimentación o la Superintendencia de Silos.

Indican, que dichos permisos corresponden a las “Guías de Movilización” previstas en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, guía esta que comenzaron a exigir diferentes autoridades (Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, Superintendencia de Silos, Guardia Nacional, entre otros), en casos no sujetos a la mencionada Ley “(por ejemplo, en casos de alimentos terminados, cuando la Ley de Silos sólo habla de cosechas), desde inicios de 2008, mucho antes de la entrada en vigencia de la Resolución Conjunta”.

Exponen, que entre enero y abril de 2008 se cometieron múltiples vías de hecho por parte de los Ministerios de Agricultura y Alimentación, la Superintendencia de Silos y la Guardia Nacional, hasta el 29 de abril de 2008 cuando a través de la Resolución conjunta signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, se reguló la práctica que se venía realizando de exigir a los particulares, sin base normativa alguna, la Guía de Movilización para distribución de productos terminados.

Que en la referida Resolución conjunta, se creó y reguló de manera formal la figura de la “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”, la cual se venía exigiendo de facto a las empresas privadas dedicadas a la producción y distribución de alimentos terminados con el nombre de “Guía de Movilización”, sin ningún sustento normativo (ni legal, ni sub-legal).

Afirman, “que resulta inconstitucional, por violatorio del principio de reserva legal imperante en materia de limitaciones y restricciones de derechos constitucionales, el que un acto normativo sub-legal cree restricciones al ejercicio de derechos constitucionales, como por ejemplo, someter el ejercicio de la libertad económica y de la libre circulación de personas y bienes por el territorio nacional a autorizaciones y al cumplimiento de complejas obligaciones de suministro de información, sin que exista una mínima habilitación legal para crear semejante restricción”.

Denuncian, que las autoridades administrativas fundamentaron el artículo 11 de la Resolución impugnada, por el cual se crea la “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”, en las distintas disposiciones de la Ley de S.A.I., Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria y en el artículo 305 Constitucional, las cuales -a su decir- no establecen la creación de la mencionada Guía.

Afirman, que la Resolución impugnada “…restringe con excesiva intensidad, al punto de suprimir, uno de los atributos básicos del derecho a la libertad económica, como es el derecho a operar en el mercado con la suficiente libertad para planificar y ejecutar la propia actividad conforme a las reglas del mercado y al sistema de precios, celebrando y cumpliendo los contratos que cada operador estime necesario para el mejor ejercicio de la actividad…”

Exponen, que la información requerida por el Ejecutivo Nacional podía obtenerse sin causar un perjuicio a los particulares (consumidores y productores), a través de las facturas de pagos que se anexan a las declaraciones de impuestos presentadas al SENIAT, las cuales pueden requerirse a dicho órgano, o solicitar directamente las referidas facturas a los proveedores de alimentos.

Aducen, que la Resolución conjunta debería tener como único objeto poner a la Administración en conocimiento del funcionamiento del sistema privado de distribución y de comercialización de alimentos terminados para consumo humano en todo el territorio nacional, y, por el contrario, lo que se está logrando es restringir arbitrariamente la seguridad alimentaria mediante la centralización de la toma de decisiones y el retardo en su adopción.

Afirman, que a su representada le fue vulnerado el derecho a la libre circulación de bienes, o más concretamente de alimentos, “derecho cuyo ejercicio constituye un instrumento básico, indispensable, para que los alimentos que produce el sector privado nacional en diferentes regiones del país, una parte del cual es representado por CAVIDEA, sean oportunamente distribuidos a lo largo y ancho de la geografía nacional, a las diversas poblaciones urbanas y rurales existentes, para de este modo asegurar el abastecimiento y, más en general, la seguridad, la seguridad alimentaria a la que se refiere el artículo 305 de la Constitución”.

Indican, que la Resolución impugnada al crear en los términos en que se hizo la “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”, infringe todo el sistema constitucional de seguridad alimentaria de la Nación.

Agregan, que las demoras en la expedición de las Guías por parte de las autoridades de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), las frecuentes detenciones de transporte de alimentos, los cambios inesperados en las rutas de dichas unidades de transporte, entre otros hechos, dificultan y hasta impiden el acceso físico, económico y social a los alimentos.

Que, el Estado venezolano, al aplicar la referida Guía, aunque ese no sea su propósito, termina incumpliendo con su obligación de garantizar la seguridad alimentaria, pues está generando condiciones adversas a la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional, así como su acceso oportuno y permanente al público consumidor.

Señalan, que la Resolución impugnada creó en sus artículos 15, 16 y 17 una figura denominada “retención”, la cual consiste en la detención inmediata de los “productos alimenticios, acondicionados, transformados o terminados”, destinados a la comercialización y consumo humano, por parte de “las autoridades que autoricen o verifiquen la movilización de productos alimenticios o en general, de la autoridad actuante verificado como sea por dicha autoridad el incumplimiento de las disposiciones señaladas en esta Resolución, y en la puesta a disposición del Ministerio competente las cantidades de producto retenido”.

Indican, que tal medida de “retención” de los productos alimenticios por una diversidad de autoridades administrativas, es distinta a la medida de comiso prevista en el artículo 13, numeral 2, del Decreto con Fuerza, Valor y Rango de Ley contra el Acaparamiento, pues la “retención” no tiene como fin asegurar el acceso de los consumidores a los alimentos, debido al cierre del establecimiento o local que vende los alimentos, o a la negativa de sus encargados de vender los alimentos o con motivo de la comisión del delito de acaparamiento.

Manifiesta, que la figura de “retención” aunque no es calificada como sanción, no puede sino reputarse como tal, pues se trata de una nueva medida de naturaleza sancionatoria creada por la Resolución impugnada, “básicamente para castigar a los particulares que incumplan con las obligaciones creadas por dicha Resolución, la cual no se encuentra prevista en ninguna Ley formal, de modo que la referida sanción es creación directa de la Resolución Conjunta”.

Expresan, que en los artículos 3 y 19 de la Resolución Conjunta se establece la posibilidad para los Ministerios competentes de crear a través de actos administrativos de carácter normativo nuevas restricciones a la movilización de bienes, en este caso, de productos alimenticios, diferentes a las ya establecidas tanto en el Decreto-Ley contra el Acaparamiento, como en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, en virtud de lo cual consideran que dichos artículos violan el principio de reserva legal.

Señalan, que los artículos 4, 5, 7, 8 y 12 de la Resolución D/M N° 0043 de fecha 3 de junio de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, a la que denominan “Resolución de Ejecución”, agrava la situación de condicionamiento del ejercicio de la libertad económica y supedita la satisfacción de los derechos de los consumidores a la obtención de una autorización; además, prevé la aplicación de sanciones y medidas “a quien realice actividades de despacho, transporte y movilización de productos alimenticios terminados destinados a la comercialización y consumo humano”, todo lo cual -a su decir- resulta violatorio de los principios, derechos y obligaciones previstas en los artículos 49.6, 50, 112, 299 y 305 del Texto Constitucional.

Agregan, que la “Resolución de Ejecución” crea nuevos supuestos de aplicación de sanciones que antes no existían en el ordenamiento jurídico venezolano; atribuye poderes a la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas para incrementar el control y centralización en sí misma, de la toma de decisiones no sólo de los productores y distribuidores de los alimentos, sino de los consumidores, “quienes sólo podrán acceder a lo que la Administración les permita consumir; y desconoce las garantías que la Constitución y tratados y organismos internacionales reconocen a los particulares que se dedican a actividades económicas relacionadas con la producción de alimentos”.

Con fundamento en lo expuesto solicitan la nulidad de los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

II

DE ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

En la oportunidad fijada para la celebración del acto de informes, la abogada Sulveys Molina Colmenárez, inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 91.319, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, consignó un escrito en el cual manifestó lo siguiente:

Que la actividad administrativa se encuentra en una constante evolución, al presentarse con frecuencia situaciones y necesidades que no se encuentran reguladas ni consideradas por el legislador, razón por la cual se ha venido aceptando la facultad que tiene la Administración, para dictar reglas y normas reguladoras de la función administrativa que le otorguen libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, “lo cual no constituye en ningún caso una trasgresión o resquebrajamiento de los principios de legalidad y de reserva legal”.

Agrega la representante de la República que, en el caso de autos, la Administración observó irregularidades en la comercialización de productos alimenticios, transformados o terminados destinados al consumo humano en las regiones fronterizas, específicamente, en los Estados Apure, Táchira y Zulia, las cuales afectaban seriamente la disponibilidad de los productos, generaban desequilibrio en la distribución de los mismos, e impedían el abastecimiento de alimentos y la satisfacción de la población en las cantidades y calidad suficientes.

Debido a lo antes expuesto, teniendo el Estado venezolano la responsabilidad de salvaguardar los intereses de su población, el Ejecutivo Nacional dictó las resoluciones impugnadas para velar por el cumplimiento de la seguridad alimentaria y satisfacer la demanda en el territorio nacional, debiendo para tales fines implementar los mecanismos necesarios tendentes a garantizar la provisión de alimentos en todo el territorio en la cantidad y calidad necesarias para cubrir el consumo interno.

Respecto a la violación del derecho a la libertad económica, señala la representante de la República que éste no es absoluto sino, al contrario, se encuentra limitado por las medidas políticas que implementa el Estado para satisfacer las necesidades del colectivo.

Que la Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional, resulta necesaria para garantizar un orden en el abastecimiento de los alimentos de primera necesidad y, además, es el documento válido a los efectos de verificación, control y registro de los productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural.

En este sentido, afirma la representante de la República que en Venezuela impera un sistema económico mixto, entre la economía de libre mercado y la economía interventora, donde el Estado para garantizar el bien común establece políticas que limitan al administrado en razón del interés social.

Asimismo, agrega que la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, contempla la facultad de la Administración de requerir unas guías tanto de movilización como de despacho para el traslado de los productos agrícolas del campo hasta los centros de almacenamiento, así como para el traslado del producto agropecuario a otro destino; razón por la cual la implementación de tales instrumentos no puede considerarse violatoria de ningún derecho constitucional.

Que la decisión adoptada por los órganos reguladores para solicitar la referida Guía de Movilización, no impide a los integrantes de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA) continuar movilizando los productos alimentarios acondicionados, transformados o terminados destinados a la comercialización y consumo humano por el territorio nacional; razón por la cual solicita se deseche la alegada violación a los derechos constitucionales a la libertad económica, seguridad alimentaria y libre circulación.

En cuanto a la presunta violación a la garantía de la reserva legal, expresa que la misma no fue vulnerada, pues la Resolución impugnada se dictó para garantizar el abastecimiento estable y suficiente de alimentos de primera necesidad y evitar el desabastecimiento y contrabando de alimentos.

Finalmente, solicita se declare sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA).

III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Sala decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA), contra los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta N° DM/N°/2008, DM/N° 0037 y DM/N°, de fecha 29 de abril de 2008, dictadas por los Ministros del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa.

No obstante, previo al pronunciamiento de esta Sala acerca del recurso de nulidad ejercido, resulta necesario efectuar las siguientes consideraciones en relación al acto impugnado. Al respecto, se observa lo siguiente:

La parte actora al momento de ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad, indicó que el acto administrativo impugnado era la Resolución Conjunta N° DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, específicamente, los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19.

Posteriormente, los apoderados actores consignaron un escrito de reforma del recurso original (Vid. folios 88 al 145 del expediente), en el cual incluyeron como objeto de la acción interpuesta la Resolución D/M N° 0043 de fecha 3 de junio de 2008, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.944 de la misma fecha.

En la oportunidad del acto de informes, los abogados A.C.G. y G.G.F., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la parte actora, presentaron su escrito de conclusiones en el cual indicaron lo siguiente:

(…) estando en curso el trámite del presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, según lo dispuesto en la Disposición Derogatoria de la Resolución Conjunta de los Ministerios del Poder Popular para la Alimentación y Ministerio del Poder Popular para la Defensa, signadas DM/N° 191/2008 y DM/N° 0080, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 39.113, de fecha 04 de febrero de 2009, ‘mediante la cual se regula la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural, de productos alimenticios terminados destinados a la comercialización y consumo humano, y a la movilización de productos alimenticios terminados destinados a la comercialización para consumo animal con incidencia directa en el consumo humano’, se derogó la Resolución Conjunta DM/N°/2008, DM/N° 0037 y DM/N°, publicada en la Gaceta Oficial Número 38.920 del 29 de abril de 2008, cuyos referidos artículos fueron impugnados en nulidad por esta representación judicial el marco del presente recurso (…). Asimismo, posteriormente fue derogada la Resolución de Ejecución mediante Resolución del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación publicada en la Gaceta Oficial N° 39.141 del 18 de marzo de 2009 (…)

A pesar de ello, es importante indicar que si bien el contenido de esta nueva Resolución, en algunos casos modificó y en otros suprimió el contenido de los artículos cuya nulidad ha sido solicitada, subsanando de esta manera algunos de los vicios que de manera adecuada fueron alegados a lo largo del presente proceso por parte de esta representación, no menos cierto es que ello no ha ocurrido de manera total, pues aún persisten artículos cuyo contenido son cierto grado similares a aquellos cuya nulidad ha sido solicitada (…)

. (Sic).

Asimismo, en el mencionado escrito los apoderados actores indicaron que los artículos 10 y 12 de la nueva Resolución, mantienen la obligación de solicitar la autorización para la movilización de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados mediante las denominadas “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización, Consumo Humano y Consumo Animal con Incidencia en el Consumo Humano, en el Territorio Nacional”.

Exponen, que tal como fue alegado respecto al acto originalmente impugnado, la nueva Resolución impugnada transgrede visiblemente la libertad económica y libre circulación de bienes, derechos consagrados en los artículos 112 y 50 del Texto Fundamental. Igualmente, afirman, que en los artículos 4 y 18 de la referida Resolución se mantienen “cláusulas generales de apoderamiento, lo que viola la reserva legal en materia de atribución de potestades y competencias que rige a la Administración Pública, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 137 de la CRBV y 4 de la LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS (“LOPA”) y (…) pone en riesgo la seguridad alimentaria de todos los venezolanos (…)”.

En este orden de ideas, observa la Sala que mediante Resolución Conjunta N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.113 de fecha 4 de febrero de 2009, emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, se derogó la Resolución Conjunta N° DM/2008, DM/0037 y DM, de fecha 29 de abril de 2008, dictada por los referidos Ministerios; y mediante la Resolución N° DM/N° 017-09 del 12 de marzo de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.141 de fecha 18 del mismo mes y año, el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación derogó la Resolución de ese Despacho N° DM/N° 0043 de fecha 3 de junio de 2008.

Ahora bien, visto que la Resolución impugnada en el escrito del recurso originalmente interpuesto fue derogada por la Resolución Conjunta emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.113 de fecha 4 de febrero de 2009, estima la Sala que el análisis del recurso de nulidad de autos debe circunscribirse al acto administrativo contenido en la última de las mencionadas Resoluciones, la cual -según se denuncia- reproduce en los artículos 4, 10, 12, 15, 17 y 18 los vicios alegados respecto a la Resolución inicialmente impugnada por la parte actora.

Así pues, se observa que las normas de la mencionada Resolución cuya nulidad se solicita, y que -a decir de los apoderados actores- resultan violatorias de la reserva legal, el derecho a la libertad económica, a la libre circulación de bienes y a la seguridad alimentaria, son los artículos 4, 10, 12, 15, 17 y 18, cuyo contenido es el siguiente:

“Artículo 4. Los Ministerios del Poder Popular para la Alimentación y para la Agricultura y Tierras, en el ámbito de sus competencias, conjunta o separadamente, podrán establecer, mediante Resolución, restricciones a la movilización, hacia determinadas zonas o localidades específicas del país, de los productos y subproductos indicados en el Artículo 1 de la presente Resolución, a los fines de garantizar el abastecimiento interno estable y oportuno.

Las restricciones a que refiere el presente artículo serán hechas por el Ministerio del Poder Popular competente, según se trate de la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural, o de la movilización de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados destinados a la comercialización para el consumo humano y animal con incidencia directa en el consumo humano, conforme lo estipulado en el Artículo 3 de la presente Resolución.

(…omissis…)

Artículo 10. Para la movilización de los productos y subproductos indicados en los numerales 2 y 3 del Artículo 1 de la presente Resolución, los interesados deberán solicitar autorización al Ministerio del Poder Popular para la Alimentación, a través de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, la cual emitirá, según el caso, alguno de los siguientes instrumentos:

a. GUÍA DE MOVILIZACIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA DIRECTA EN EL CONSUMO HUMANO EN LOS ESTADOS FRONTERIZOS APURE, TÁCHIRA Y ZULIA.

b. GUÍA DE MOVILIZACIÓN DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA DIRECTA EN EL CONSUMO HUMANO EN EL TERRITORIO NACIONAL.

Artículo 12. LA GUÍA DE SEGUIMIENTO Y CONTROL DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS TERMINADOS DESTINADOS A LA COMERCIALIZACIÓN, CONSUMO HUMANO Y CONSUMO ANIMAL CON INCIDENCIA EN EL CONSUMO HUMANO EN EL TERRITORIO NACIONAL, será el único instrumento válido a los fines de la autorización, verificación, registro y control de todo lo concerniente a la movilización en el territorio nacional de los productos indicados en los numerales 2 y 3 del Artículo 1 de la presente Resolución, con excepción de la movilización en los estados Apure, Táchira y Zulia.

Artículo 15. Las autoridades que autoricen o verifiquen la movilización de productos alimenticios acondicionados, transformados o terminados, destinados a la comercialización, consumo humano y consumo animal con incidencia en el consumo humano y la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural indicados en la presente Resolución, están en la obligación de velar por el cumplimiento de las disposiciones contempladas en ésta y, en caso de que presuman o comprueben su incumplimiento, proceder conforme a lo dispuesto en el Título VII del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria.

Cuando el procedimiento de inspección y fiscalización sea iniciado por autoridades en funciones policiales o de resguardo, la actuación será notificada dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a dicho inicio, a los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y para la Alimentación, según corresponda la competencia de acuerdo a lo establecido en el Artículo 3 de la presente Resolución.

Artículo 17. Los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y, para la Alimentación, directamente, o a través de sus órganos o entes adscritos ejecutarán, conjunta o separadamente, las medidas preventivas a que hubiere lugar, de conformidad en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Practicada la medida preventiva y cumplido el procedimiento administrativo por ante dichos Ministerios, podrá ordenarse la disposición de las cantidades retenidas de los productos agrícolas o productos alimenticios objeto de retención, destinándolas al uso y aprovechamiento con fines sociales, conforme con lo establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria. A tal fin serán destinados a los programas de almacenamiento, distribución y comercialización de alimentos y productos agroalimentarios del Ministerio del Poder Popular para la Alimentación a través de los órganos y entes adscritos competentes.

Artículo 18. Los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras y Alimentación podrán dictar medidas tendientes a evitar las prácticas que distorsionen, limiten o afecten la producción, circulación, distribución y comercialización de los productos agrícolas o productos alimenticios, dentro de su ámbito de competencia, de conformidad con las previsiones legales establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública y demás normas de rango sublegal inherentes a la materia, a fin de asegurar el cumplimiento de las disposiciones establecidas en la presente Resolución.

(Mayúsculas del texto).

En cuanto a los vicios denunciados, se observa que los apoderados actores, tanto en el libelo como en su escrito de informes alegaron lo siguiente:

  1. - Violación a la Garantía de la Reserva Legal.

    Denuncia la parte recurrente que los artículos de la Resolución cuya nulidad se solicita, violan la garantía de la reserva legal en materia de atribución de potestades y competencias que rige a la Administración Pública.

    Sobre el particular, la representación de la República señala que la Administración tiene la facultad de dictar reglas y normas reguladoras de la función administrativa que le otorguen libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, “lo cual no constituye en ningún caso una trasgresión o resquebrajamiento de los principios de legalidad y de reserva legal”.

    Asimismo, indica que en el caso de autos la Administración observó irregularidades en la comercialización de productos alimenticios, transformados o terminados destinados al consumo humano, en las regiones fronterizas, específicamente, en los Estados Apure, Táchira y Zulia, las cuales afectaban seriamente la disponibilidad de los productos, generaban desequilibrio en la distribución de los mismos, e impedían el abastecimiento de alimentos y la satisfacción de la población en las cantidades y calidad suficientes.

    Ahora bien, respecto a la garantía de la reserva legal, esta Sala en sentencia N° 00302 del 12 de marzo de 2008, estableció lo siguiente:

    ...Con respecto a la garantía de la reserva legal, esta Sala debe indicar que la misma aparece consagrada en el Texto Fundamental como una de las garantías normativas derivada del principio de legalidad, que tiene por finalidad asegurar el contenido de los derechos constitucionales, ya que a través de la misma se garantiza que la elaboración, debate y aprobación de ciertas materias consideradas por el Constituyente como de mayor trascendencia, se realice a través del procedimiento legislativo basado en los principios de publicidad, contradicción y debate.

    ( ...Omissis...)

    En consecuencia, (…) si bien debe entenderse que ciertas materias de trascendental importancia han sido reservadas por el Constituyente para ser desarrolladas sólo por el legislador nacional, a través de leyes dictadas conforme al procedimiento de elaboración y sanción previsto en la Constitución, también debe destacarse que una vez regulados los aspectos fundamentales por el órgano deliberante nacional, el Poder Ejecutivo puede establecer ciertos aspectos necesarios para su aplicación y ejecución e igualmente pueden ser regulados mediante los Decretos Leyes previstos en la Constitución.

    Así, conforme al Texto Fundamental corresponde al Presidente de la República reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón (ordinal N° 10 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) pero a su vez, constituye una atribución y obligación cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes (ordinal N° 1 del artículo 236 eiusdem), función esta última del Ejecutivo Nacional reconocida por la doctrina constitucional como una de las de mayor trascendencia e importancia, ya que de ella derivan facultades tales como: el ejercicio del poder de policía, es decir, la facultad de dictar actos administrativos de contenido normativo en materia de seguridad, salubridad y tranquilidad públicas. El alcance y la extensión de esta clase de actos o reglamentos puede variar dependiendo del alcance general o más específico que tenga la ley cuya aplicación se pretenda.

    En este orden de ideas, cabe resaltar que la actividad administrativa por su propia naturaleza se encuentra en una constante y dinámica evolución, en la cual se producen nuevas situaciones que no pudieron ser consideradas por el legislador en la oportunidad de dictar las leyes correspondientes. Por tanto, la actuación de las autoridades administrativas no debe sujetarse a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, pues ello impediría el eficiente cumplimiento de la gestión pública.

    Por esta razón, la doctrina y la jurisprudencia de este Alto Tribunal han aceptado que el legislador en la misma ley, faculte a la Administración para dictar reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que la doten del ejercicio de cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede considerarse como una transgresión a la garantía de reserva legal. (Vid. sentencia N° 0048 del 17 de enero de 2007).

    En el caso de autos, la parte actora solicita la nulidad de los artículos 4, 10, 12, 15, 17 y 18 de la Resolución Conjunta N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.113 de fecha 4 de febrero de 2009, emanada de los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, en la cual se habilita a los referidos Ministerios a establecer restricciones a la movilización de los alimentos allí especificados y se les autoriza a dictar medidas para evitar prácticas que distorsionen, limiten o afecten la producción, circulación, distribución y comercialización de dichos productos.

    Afirman los apoderados actores, que la Resolución impugnada crea un requisito no previsto legalmente, pues establece la obligación a los interesados de tramitar una “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización, Consumo Humano y Consumo Animal con Incidencia en el Consumo Humano en el Territorio Nacional”, para la movilización de productos alimenticios.

    Ahora bien, observa la Sala que el acto impugnado fue dictado con fundamento en los artículos 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 20 numeral 6, y artículo 37 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 1 y 2, numeral 4 de la Ley de S.A.I., entre otros.

    Dicha normativa consagra en su texto lo que a continuación se transcribe:

    “Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola”.

    Por su parte, los artículos 20 numeral 6 y 37 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.889 Extraordinario del 31 de julio de 2008, prevén lo siguiente:

    Artículo 19: Es responsabilidad de las productoras y productores, Consejos Comunales y demás formas de organización y participación social, de los prestadores de servicios, de la agroindustria, de las consumidoras y los consumidores, distribuidores, importadores y exportadores y, en general, de todos los actores de las cadenas agroalimentarias:

    1. Propiciar condiciones de distribución eficiente y eficaces para el abastecimiento de productos agroalimentarios que garanticen la seguridad agroalimentaria.

    “Artículo 20: En ejecución del presente Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica, corresponde al Ejecutivo Nacional a través de sus órganos competentes:

    (…omissis…)

    6. Dictar la normativa que regule los procesos de distribución, transporte, intercambio y comercialización de alimentos, productos e insumos agroalimentarios.

    Artículo 37. El Ejecutivo Nacional, las alcaldías, gobernaciones, las distintas formas de organización social y las cadenas de comercialización privadas, cooperarán entre sí en las actividades de intercambio y distribución de alimentos y productos agrícolas, desde las zonas productoras hasta los centros de intercambio o centros de distribución mayoristas.

    A los fines de garantizar la distribución eficiente y el acceso oportuno de los alimentos, el Ejecutivo Nacional creará los centros de almacenamiento necesarios para asegurar la disponibilidad de alimentos en el menor tiempo posible, en todo el territorio nacional y podrá asumir directamente actividades de distribución e intercambio cuando lo considere necesario.

    El Ejecutivo Nacional, además regulará y ejercerá la vigilancia y control de la movilización de alimentos y productos agrícolas en estado natural a los fines de materializar la garantía de distribución eficiente establecida en el presente Título.

    Asimismo, los artículos 1 y 2, numeral 4 de la Ley de S.A.I., publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.890 Extraordinario del 31 de julio de 2008, disponen en su texto lo que sigue:

    Artículo 1. El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene por objeto garantizar la salud agrícola integral.

    A los efectos del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, se entiende por salud agrícola integral la salud primaria de animales, vegetales, productos y subproductos de ambos orígenes, suelos, aguas, aire, personas y la estrecha relación entre cada uno de ellos, incorporando principios de la ciencia agroecológica que promuevan la seguridad y soberanía alimentaria y la participación popular, a través de la formulación, ejecución y control de políticas, planes y programas para la prevención, control y erradicación de plagas y enfermedades.

    Artículo 2. El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, tiene las siguientes finalidades:

    (…omissis…)

    4. Regular la exportación, importación y traslado interno de animales y vegetales, así como productos y subproductos de ambos orígenes, para garantizar la salud agrícola integral de la Nación.

    De la normativa constitucional y legal anteriormente transcrita, se evidencia la responsabilidad que tiene el Estado venezolano de velar por una suficiente y estable disponibilidad de los alimentos a nivel nacional, así como su acceso oportuno y permanente a la población venezolana.

    Igualmente, se observa que a los fines de responder adecuadamente a las necesidades alimentarias y con el objeto de garantizar una uniforme distribución de los productos alimenticios en todo el territorio, el legislador a través de la normativa antes transcrita facultó al Ejecutivo Nacional para tomar las medidas necesarias a los fines de regular los procesos de distribución, transporte, intercambio y comercialización de alimentos, tanto del consumo humano como animal, pues son los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa, y sus órganos de adscripción, los que poseen los conocimientos técnicos y la capacidad para emitir de forma tempestiva las normas relativas al sector de alimentos.

    Por esta razón, los referidos Ministerios dictaron la Resolución Conjunta N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008, mediante la cual se establecen normas para regular la movilización de productos y subproductos de origen vegetal en su estado natural, de productos alimenticios terminados, destinados a la comercialización y consumo humano y animal, previstas en la Resolución Conjunta.

    En este orden de ideas, se observa que la referida Resolución, entre otros aspectos, ordena a todos aquellos interesados en la distribución de alimentos tramitar ante los organismos competentes una autorización denominada “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización, Consumo Humano y Consumo Animal con Incidencia en el Consumo Humano en el Territorio Nacional”, con el propósito de controlar y registrar la movilización de los mencionados productos y, así, evitar prácticas que atenten contra la seguridad alimentaria.

    Con fundamento en lo expuesto, concluye la Sala que el acto administrativo impugnado no viola la garantía de la reserva legal, pues la Administración podía, como en efecto lo hizo, en ejercicio de sus facultades, regular y controlar la movilización de los productos y subproductos alimenticios mencionados en la Resolución Conjunta, en todo el territorio nacional, razón por la cual se desestima tal denuncia. Así se declara.

  2. - Violación a la L.E..

    Por otra parte, denuncia la representación judicial de la recurrente, la violación del derecho a la libertad económica de su representada, pues los artículos 10 y 12 de la Resolución Conjunta N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008, al establecer las “Guías de Movilización y de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización, Consumo Humano y Consumo Animal con Incidencia en el Consumo Humano en el Territorio Nacional”, le impide operar en el mercado con la suficiente libertad para planificar y ejecutar la propia actividad conforme a las reglas de mercado e igualmente celebrar y cumplir los contratos que cada operador estime necesarios para el mejor ejercicio de su actividad.

    Con relación a este derecho, se observa que el artículo 112 de Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo que sigue:

    Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país

    . (Subrayado de este fallo).

    Respecto a la norma antes transcrita, esta Sala mediante decisión N° 02900 del 12 de mayo de 2005 (ratificada en sentencia N° 1486 del 15 de octubre de 2009), indicó lo siguiente:

    La norma supra transcrita consagra amplias facultades conferidas por el Constituyente a todos los habitantes de la República, para dedicarse a las actividades económicas de su preferencia. No obstante, el citado precepto admite, no sólo la posibilidad del Estado de plantear directrices en la materia, sino también de limitar el alcance de dicha libertad en beneficio del interés general.

    En este mismo sentido, la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 117 de fecha 6 de febrero de 2001 (caso: P.A.P.A. contra la Ley de Privatización), sostuvo lo siguiente:

    ‘Al efecto, esta Sala se ve forzada a reiterar lo expuesto en el fallo interlocutorio de fecha 15 de diciembre de 1998, recaído en el presente juicio, mediante el cual se declaró la improcedencia de la medida cautelar innominada solicitada por la parte actora en su escrito libelar. En tal sentido resulta oportuno transcribir el extracto pertinente del aludido fallo:

    ‘Las Constituciones modernas de los distintos países, si bien establecen de manera general la forma de actuación de los Poderes Públicos y de los individuos en la actividad económica, dicha consagración se hace en términos principistas; de esta forma, la Constitución Económica, entendida como el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, no está destinada –salvo el caso de las constituciones socialistas de modelo soviético- a garantizar la existencia de un determinado orden económico, sino que actúan como garantes de una economía social de mercado, inspiradas en principios básicos de justicia social y con una ‘base neutral’ que deja abiertas distintas posibilidades al legislador, del cual sólo se pretende que observe los límites constitucionales.(Resaltado de esta Sala)’

    (...omissis...)

    Tal como se aludiera supra, la Constitución Económica se constituye de un conjunto de normas con carácter de directrices generales o principios esenciales que garantizan una economía social de mercado, que se inspiran en el fin de la justicia social, pero tales normas constitucionales poseen una indiscutible naturaleza ‘neutral’, lo cual implica la posibilidad del legislador de desarrollar esas directrices generales o principios básicos constitucionales atendiendo a las necesidades reales de la Nación y respetando los límites que la propia Constitución impone.

    A la luz de todos los principios de ordenación económica contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se patentiza el carácter mixto de la economía venezolana, esto es, un sistema socioeconómico intermedio entre la economía de libre mercado (en el que el Estado funge como simple programador de la economía, dependiendo ésta de la oferta y la demanda de bienes y servicios) y la economía interventora (en la que el Estado interviene activamente como el ‘empresario mayor’). Efectivamente, la anterior afirmación se desprende del propio texto de la Constitución, promoviendo, expresamente, la actividad económica conjunta del Estado y de la iniciativa privada en la persecución y concreción de los valores supremos consagrados en la Constitución.’

    (…omissis…)

    Ahora bien, tal como se señaló supra, el derecho constitucional a la libertad económica no reviste carácter absoluto, sino que por el contrario el legislador puede, por razones de “desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social”, establecer directrices que regulen el ejercicio de dicho derecho constitucional”. (Destacado del texto).

    En efecto, tal como lo señaló esta Sala en la sentencia parcialmente transcrita, el derecho a la libertad económica permite a todos los ciudadanos dedicarse libremente a la actividad de su preferencia; sin embargo, este derecho se encuentra limitado por la Constitución y las leyes por razones de interés social; de allí que el Estado pueda imponer directrices para regular su ejercicio.

    En este contexto, observa la Sala que el Ejecutivo Nacional a los fines de evitar prácticas desleales de ciertos sectores, dedicados a la producción y distribución de alimentos en el país que afectaron su disponibilidad por la población venezolana, reguló la movilización de alimentos y estableció un mecanismo de control y seguimiento de dichos productos alimenticios.

    De allí que las autoridades administrativas se vieron en la necesidad de requerir a los interesados en la distribución de alimentos la obtención de las “Guías de Movilización y la de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización de Consumo Humano y Consumo Animal con Incidencia en el Consumo Humano en el Territorio Nacional”.

    Por tal razón, estima la Sala que dicho requerimiento en modo alguno transgrede el derecho a la libertad económica de las empresas productoras y distribuidoras de alimentos, toda vez que el mismo no puede entenderse como un impedimento para que estas empresas ejerzan la actividad económica de su preferencia, pues las referidas guías constituyen un instrumento para garantizar a la colectividad una equilibrada distribución de los alimentos.

    En este orden de ideas, resulta menester destacar que en materia de alimentos priva el interés general de la comunidad sobre el particular de quienes desarrollan dicha actividad (artículo 305 Constitucional), pues tratándose de una necesidad básica y primaria de la población que comporta la garantía de derechos humanos fundamentales, las autoridades deben actuar de manera célere y eficiente para garantizar el debido abastecimiento de alimentos a la población.

    Aunado a lo anterior, debe reiterarse que las empresas relacionadas con el sector alimentario pueden continuar con las actividades propias de su razón social toda vez que el hecho de que se vean en la obligación de obtener de las autoridades administrativas competentes las referidas Guías, obedece a una regulación legítima conforme a lo antes expuesto. En consecuencia, se desestima la denuncia de violación del derecho a la libertad económica, y así se declara.

    3.- Violación del derecho a la libre circulación.

    Alega la parte recurrente que a su representada le fue violentado el derecho a la libre circulación de bienes, el cual es “indispensable, para que los alimentos que produce el sector privado nacional en diferentes regiones del país, una parte del cual es representado por CAVIDEA, sean oportunamente distribuidos a lo largo y ancho de la geografía nacional, a las diversas poblaciones urbanas y rurales existentes, para de este modo asegurar el abastecimiento y, más en general, la seguridad, la seguridad alimentaria a la que se refiere el artículo 305 de la Constitución”.

    Al respecto, se observa que el artículo 50 de la Constitución de 1999 establece lo que sigue:

    Artículo 50. Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional, cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la República y volver, trasladar sus bienes y pertenencias en el país, traer sus bienes al país o sacarlos, sin más limitaciones que las establecidas por la ley. En caso de concesión de vías, la ley establecerá los supuestos en los que debe garantizarse el uso de una vía alterna. Los venezolanos y venezolanas pueden ingresar al país sin necesidad de autorización alguna.

    Con relación al mencionado derecho, esta Sala en sentencia N° 1352 del 5 de noviembre de 2008 estableció lo siguiente:

    De conformidad con el artículo antes transcrito [artículo 50], el derecho al libre tránsito comprende un conjunto de facultades otorgadas a los particulares, entre las cuales destacan: el derecho al libre tránsito propiamente dicho, el derecho a cambiar de domicilio o de residencia, la posibilidad de ausentarse y de regresar al territorio de la República y por último, el derecho de trasladar los bienes fuera y dentro del territorio nacional, sin más limitaciones que las establecidas por las leyes.

    Este derecho al libre tránsito no es más que una de las formas en que se manifiesta el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad de los individuos quienes se desplazan en función de sus necesidades y aspiraciones personales.

    (…omissis…)

    Así, el numeral 5 del artículo 35 de la Constitución publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 372, Extraordinario, de fecha 15 de abril de 1953, (…) consagraba el derecho al libre tránsito dentro del territorio de la República en los siguientes términos:

    ‘Artículo 35. Se garantiza a los habitantes de Venezuela:

    (…)

    5°. La libertad de transitar por el territorio nacional, cambiar de domicilio, ausentarse de la República y regresar a ella, traer sus bienes al país o sacarlos de él, con las limitaciones que imponga la Ley.

    (…)’.

    Del artículo antes transcrito se desprende que el derecho al libre tránsito no se erigía como un derecho absoluto ya que estaba sometido a las limitaciones establecidas por la Ley

    .

    Como puede apreciarse el derecho al libre tránsito comprende un conjunto de facultades otorgadas a los particulares, entre las cuales se encuentran la posibilidad de que los ciudadanos trasladen sus bienes y pertenencias dentro y fuera del territorio nacional, sin más limitaciones que las establecidas en las Leyes; sin embargo, en el caso de autos, al tratarse de la libre circulación de alimentos por el territorio venezolano, el Ejecutivo Nacional, en ejercicio de las facultades establecidas legalmente y a los fines de garantizar el derecho constitucional a la seguridad alimentaria de la población (artículo 305 de la Constitución de 1999) reguló lo concerniente a la movilización de los productos alimenticios, procediendo a dictar normas que regularan su traslado por todas las regiones del país.

    Al ser así, considera la Sala, contrariamente a lo afirmado por la parte actora, que la actuación de la Administración al dictar normas de este orden, no constituye un obstáculo para la oportuna distribución de los alimentos producidos por el sector privado, sino que obedece a la necesidad de evitar el desabastecimiento en varias regiones del país que se encuentran afectadas por el desequilibrio en su distribución.

    Con fundamento en lo expuesto, estima este Alto Tribunal que en el caso bajo estudio no se configura la violación del derecho a la libre circulación de bienes, previsto en el artículo 50 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

  3. - Violación al derecho a la seguridad alimentaria.

    Los apoderados judiciales de la recurrente denuncian, que la Resolución impugnada al exigir la “Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados Destinados a la Comercialización y Consumo Humano en el Territorio Nacional”, atenta contra el principio de seguridad alimentaria de la Nación.

    Agregan, que las demoras en la expedición de las Guías por parte de las autoridades de la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (SADA), las frecuentes detenciones de transporte de alimentos, los cambios inesperados en las rutas de las unidades de transporte, entre otros hechos, dificultan y hasta impiden el acceso físico, económico y social a los alimentos.

    Que el Estado venezolano al exigir la referida Guía, aunque ese no sea su propósito, termina incumpliendo con su obligación de garantizar el principio de seguridad alimentaria, pues está generando condiciones adversas a la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional, así como su acceso oportuno y permanente al público consumidor.

    En este orden de ideas, observa la Sala que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su Exposición de Motivos estableció lo siguiente:

    La actividad de producción de alimentos queda establecida como esencial para el país, consagrándose el principio de la seguridad alimentaria en función del acceso oportuno y permanente de alimentos por parte de los consumidores

    .

    Igualmente, el artículo 305 de la Carta Fundamental señala lo que a continuación se transcribe:

    Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola

    .

    De lo anterior se desprende que la noción de seguridad alimentaria de la población es definida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional, así como el acceso oportuno y permanente de los mismos por parte del consumidor, encontrándose dicha noción enmarcada dentro de los principios que sostienen el régimen socioeconómico de la Nación desarrollado en nuestro Texto Constitucional.

    En efecto, ha señalado esta Sala en anteriores oportunidades (vid. sentencia No. 1483 del 14 de octubre de 2009, caso: La Corporación de Abastecimiento y Servicios Agrícolas, LA CASA, S.A.), que la seguridad alimentaria se alcanzará privilegiando la producción agropecuaria interna, es decir, aquella proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. Por tal razón, el constituyente consagró la actividad de producción y distribución de alimentos como de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación.

    Ahora bien, observa la Sala que en la Resolución N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008 se indica lo siguiente:

    Por cuanto, la distribución de Productos Alimenticios Acondicionados, Transformados o Terminados, destinados a la comercialización y consumo humano y animal con incidencia directa en el consumo humano, ha tenido un comportamiento errático en los últimos meses, en las regiones fronterizas de los estados Apure, Táchira y Zulia;

    Por cuanto, la extracción de productos destinados a la alimentación humana se ha convertido en práctica común de ciertos sectores inescrupulosos, con exclusivos intereses económicos personales, afectando la disponibilidad de dichos productos, generando desequilibrio en la distribución de los mismos, impidiendo el abastecimiento y satisfacción de la población en las cantidades y calidad suficientes conforme lo prevé el principio constitucional de la seguridad alimentaria;

    Por cuanto, la seguridad alimentaria, consagrada en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es un derecho fundamental para que la población nacional satisfaga diaria y oportunamente sus necesidades alimenticias, en la cantidad y calidad suficiente, de manera oportuna y consecuente, a objeto que las venezolanas y los venezolanos puedan ejercer su derecho a la vida en condiciones tales que le permitan lograr a plenitud su desarrollo humano.

    Por cuanto, el Estado Venezolano ha implementado políticas para el desarrollo y privilegio de la producción agrícola interna, a través de medidas de fomento y apoyo a los productores nacionales; medidas estas que se ven diluidas y afectadas negativamente por la extracción ilegítima de rubros estratégicos para la seguridad alimentaria de la nación.

    Por cuanto corresponde al Ejecutivo Nacional, por órgano de los Ministerios del Poder Popular competente, garantizar el abastecimiento estable, suficiente y oportuno de alimentos de primera necesidad;

    (…omissis…)

    Estos despachos dictan lo siguiente….

    Como puede apreciarse, y tal como ha sido reiterado a lo largo de este fallo, el Ejecutivo Nacional a los fines de combatir la extracción desmedida de los productos alimenticios destinados a la comercialización y consumo humano y animal fuera del territorio nacional -lo cual ha generado desabastecimiento y desequilibrio en su distribución y ha afectado la disponibilidad de dichos productos por la población venezolana- implementó medidas tendentes a controlar y supervisar la actividad de movilización de alimentos en todo el territorio venezolano.

    Tales medidas lejos de violentar el principio de seguridad alimentaria de la Nación permiten asegurar su debido cumplimiento, pues el Estado a través de los órganos competentes en la materia puede detectar y evitar la comisión de hechos contrarios a los intereses de la población que afectan negativamente la equilibrada distribución de los productos alimenticios, conducta que es contraria a los fines del Estado.

    Por tanto, los controles impuestos por los Ministerios del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, para la Alimentación y para la Defensa a través de la Resolución impugnada, permiten tutelar el derecho a la seguridad alimentaria y garantizar la sustentabilidad de la respectiva actividad de distribución de alimentos a los fines de proteger a la población venezolana de las posibles perturbaciones cometidas por los agentes que desarrollan dicha actividad.

    Así, estima la Sala que la Resolución N° DM/N° 191/2008, DM/N° 0080 y DM/N°, de fecha 24 de diciembre de 2008 impugnada por la representación judicial de la Cámara Venezolana de la Industria de Alimentos (CAVIDEA), no violenta el principio constitucional de la seguridad alimentaria, y así se establece.

    En atención a las consideraciones expuestas, al no verificarse la existencia de vicios de nulidad en el acto impugnado, debe declararse sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad bajo análisis. Así se declara.

    IV

    DECISIÓN Con fundamento en los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la CÁMARA VENEZOLANA DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS (CAVIDEA), contra los artículos 3, 11, 12, 13, 15, 17 y 19 de la Resolución Conjunta emanada de los MINISTERIOS DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS, PARA LA ALIMENTACIÓN Y PARA LA DEFENSA “signada con los Nros. DM/N°/2008, DM/N°0037 y DM/N° de fecha 29 de abril de 2008, mediante la cual se regula la Movilización de Productos y Subproductos de Origen Vegetal en su estado Natural, así como de los Productos Alimenticios Terminados destinados a la Comercialización y Consumo Humano”, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.920 del 29 de abril de 2008.

    Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

    Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de enero del año dos mil diez (2010). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

    La Presidenta - Ponente

    EVELYN MARRERO ORTÍZ

    La Vicepresidenta

    Y.J.G.

    Los Magistrados,

    L.I. ZERPA

    HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

    E.G.R.

    La Secretaria,

    S.Y.G.

    En veintisiete (27) de enero del año dos mil diez, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00071.

    La Secretaria,

    S.Y.G.