Sentencia nº 61 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 26 de Junio de 2008

En fecha 1º de septiembre de 2004, los apoderados judiciales de los actores, arriba identificados, interpusieron demanda contra el Instituto de Atención al Menor del Estado Nueva Esparta (IAMENE) y la Gobernación del Estado Nueva Esparta ante el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta.

Por decisión de fecha 30 de junio de 2005, el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, se declaró incompetente para el conocimiento de la presente causa y acordó la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental.

Por decisión de fecha 21 de septiembre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental se declaró incompetente y planteó el conflicto negativo de competencia, remitiendo el expediente de la causa a la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia.

Por decisión de fecha 15 de diciembre de 2005, la Sala de Casación Social se declaró incompetente para conocer y decidir el conflicto planteado y declinó la competencia en esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.

III LA DEMANDA

En primer lugar, señalan los apoderados judiciales de los actores que el objeto de la demanda es el reclamo del pago de los salarios dejados de percibir por incumplimiento en la fijación de salarios mínimos decretados entre los años 2001 y 2004, así como la incidencia de dichos salarios sobre los beneficios laborales establecidos en la convención colectiva celebrada por el Sindicato de Obreros del Ejecutivo Regional del Estado Nueva Esparta, Similares y Conexos (SINTRAERENE) y la Gobernación del Estado Nueva Esparta.

Manifiestan, además, los apoderados judiciales, lo siguiente:

(…) Nuestros representados fueron trabajadores del Instituto Nacional del Menor (INAM) ocupando siempre el cargo de obreros, los cuales son transferidos de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, mediante un Convenio de Transferencia (…), realizado entre el Instituto Nacional del Menor, Ministerio de la Familia, Ministerio de Relaciones Interiores y Gobernación del Estado Nueva Esparta, (…) quedando todos enterados de que [esa] situación laboral dependía de la Gobernación del Estado Nueva Esparta, es decir, que el Ejecutivo del Estado Nueva Esparta asume la responsabilidad en condición de patrono de dicho personal. (…)

Alegan que sus representados han sido desmejorados en sus condiciones de trabajo, dejando de percibir los aumentos anuales progresivos, homologaciones de sueldos, bonos especiales y todos los beneficios establecidos en las convenciones colectivas.

Refieren que se han realizado diversas gestiones para resolver la problemática planteada, pero ha sido reiterada la negativa del Ejecutivo Regional. Seguidamente realizan una serie de cálculos correspondientes a los conceptos laborales reclamados.

Es así como demandan del Instituto de Atención al Menor del Estado Nueva Esparta y de la Gobernación del Estado Nueva Esparta, el pago de ciento tres millones ciento treinta y dos mil treinta y cinco bolívares (Bs. 103.132.035,00) o ciento tres mil ciento treinta y dos bolívares fuertes con cuatro céntimos (BsF. 103.132,04), correspondiendo a cada demandante la cantidad de seis millones ochocientos setenta y cinco mil cuatrocientos sesenta y nueve bolívares (Bs. 6.875.469,00) o seis mil ochocientos setenta y cinco bolívares fuertes con cuarenta y siete céntimos (Bs. F. 6.875,47). De igual forma, demandan la indexación y los intereses moratorios sobre los montos expresados, causados hasta el momento de su definitiva cancelación.

Finalmente, demandan las costas del proceso judicial, estimándolas en un treinta por ciento (30%) del monto total de la demanda y solicitan que sean declaradas con lugar todas las pretensiones presentadas.

IV DECISIONES DE LOS JUZGADOS EN CONFLICTO RESPECTO A LA COMPETENCIA

A los efectos de la declaratoria de incompetencia y consecuente declinatoria en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, sostuvo:

(...) Este Juzgado, observa del libelo de la demanda, y de las conversaciones sostenidas en audiencias se desprende (sic) que existen actuaciones realizadas por ante la Inspectoría del Trabajo en el Estado Nueva Esparta, cuyos conceptos reclamados, se iniciaron el 15 de julio de 2002. En consecuencia, este Juzgado, considera que estando pendiente la etapa de negociación, no se ha agotado la vía administrativa, y por tratarse que los pedimentos o beneficios reclamados dependen de la homologación de cláusulas contractuales por tanto este Juez declina su competencia en razón de la materia por ante el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo con sede en el Estado Anzoátegui, por cuanto es criterio Jurisprudencial vinculante para los Tribunales de la República que la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es la competente para resolver los conflictos que surjan con motivo de actos que se realicen en sede Administrativa (...)

Por otra parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, señaló en su sentencia:

(...) resulta incomprensible a este Juzgado Superior que, ante la frustración de la gestión conciliatoria, la jueza de la decisión in commento señale que ‘estando pendiente la etapa de negociación, no se ha agotado la vía administrativa’, razón por la que, según su entender, debe pasar a conocer este tribunal. Obviamente, si no estuviere agotada la vía administrativa (y ello fuere relevante desde el punto de vista procesal, en el caso), lo que existe es una falta de jurisdicción frente a la Administración, no una incompetencia por la materia.

No observa, por otra parte, la juez declinante que la competencia de este tribunal en materia de relaciones de empleo en el sector público se limita al contencioso de los funcionarios (contencioso funcionarial), del cual están expresamente excluidos los obreros al servicio de la administración pública (artículos 1, parágrafo único, numeral 6, de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 8, aparte segundo, de la Ley Orgánica del Trabajo), por lo que el conocimiento de los asuntos contenciosos que a tales obreros interesen corresponde a los tribunales laborales (artículos 11 de la Ley Orgánica del Trabajo y 1 y 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo).

En resumen, ni por la materia (cobro de beneficio laboral ordinario), ni por las personas (obreros al servicio de la administración pública), ni por el motivo (‘no estar agotada la vía administrativa’) que aduce la jueza del Juzgado de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, es competente en el caso este Juzgado Superior (...)

Finalmente, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, se declaró incompetente y planteó el conflicto negativo de competencia, remitiendo el expediente de la causa a la Sala de Casación Social de este Tribunal Supremo de Justicia.

V

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Como punto previo debe esta Sala Plena Accidental del Tribunal Supremo de Justicia pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la regulación de la competencia requerida, vista la solicitud que realizó el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, y en virtud también de la remisión que le efectuara la Sala de Casación Social de este Alto Tribunal.

Al respecto se debe señalar que la Sala Plena de este Alto Tribunal ha dispuesto en diversas oportunidades que, de conformidad con lo establecido en los artículos 70 y 71 del Código de Procedimiento Civil, cuando un Tribunal declare su incompetencia por razón de la materia o del territorio y, además, el Tribunal al cual haya remitido las actuaciones para que le supla, se declare igualmente incompetente, lo único procedente en tales hipótesis es que el último de los señalados Tribunales solicite de oficio la regulación de la competencia.

Dicha regulación debe solicitarse al Tribunal superior común a los Tribunales en conflicto; pero si no existe un Tribunal superior común, dicha regulación, tal como establece el artículo 71 del mencionado Código, se solicitará a la “Corte Suprema de Justicia”, hoy Tribunal Supremo de Justicia.

Determinado así que corresponde a este Supremo Tribunal dictar la regulación de competencia respecto a los conflictos planteados entre Tribunales que carecen de un superior común, se impone seguidamente precisar a cuál Sala de este M.T. debe corresponder el conocimiento y decisión de estos asuntos. Para este fin ha señalado la misma Sala Plena que debe atenderse, ante todo, a la afinidad entre la materia debatida y la materia propia de cada Sala, tal como se dispone en el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

La aplicación del criterio antes mencionado debe tender a asignar a alguna de las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia, según la materia de su especialidad, el conocimiento de las regulaciones de competencia. Sin embargo, se ha advertido también que existe una situación particular que determina la competencia de la Sala Plena para dirimir un determinado conflicto de competencia. Tal situación se configura cuando a raíz de la regulación planteada se encuentre el dilucidar, precisamente, la naturaleza del asunto debatido, ya que en esta hipótesis la afinidad de la materia debatida con la competencia de alguna de las demás Salas no puede ser establecida de antemano, dado que se impone previamente clarificar cuál es la naturaleza de esa materia debatida y ésto sólo se podrá hacer en la decisión que regule el conflicto en particular.

En estos casos, en efecto, la regulación debe ser decidida por la Sala Plena, tal como se expuso en la sentencia Nº 24 del 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, en la cual se señaló lo siguiente:

(…) Así las cosas, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece:

Artículo 5.- Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República.

(...)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido;

(...)

El Tribunal conocerá en Sala Plena lo asuntos a que se refiere este artículo en sus numerales 1 al 2. En Sala Constitucional los asuntos previstos en los numerales 3 al 23. En Sala Político Administrativa los asuntos previstos en los numerales 24 al 37. En Sala de Casación Penal los asuntos previstos en los numerales 38 al 40. En Sala de Casación Civil el asunto previsto en los numerales 41 al 42. En Sala de Casación Social los asuntos previstos en los numerales 43 y 44. En Sala Electoral los asuntos previstos en los numerales 45 y 46. En los casos previstos en los numerales 47 al 52 su conocimiento corresponderá a la Sala afín con la materia debatida.

(…) (resaltado de la Sala).

Como puede observarse, en la norma transcrita todas las Salas de este máximo tribunal tienen atribuida competencia para decidir los conflictos de competencia de los tribunales, en el caso de que no exista otro tribunal superior y común a ellos. En este sentido, resulta competente esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la presente causa, toda vez que justamente el conflicto planteado versa en torno a cual es la materia objeto del proceso, ya que se presenta un conflicto negativo de competencia, en este caso entre tribunales con competencia agraria y tribunales con competencia civil, que no han asumido el conocimiento de la presente causa en tanto que ambos se consideran incompetentes para decidirlo. Consecuencia de lo anterior, es que establecer (sic) cuál es la Sala afín con la materia significaría determinar el fondo del asunto debatido en esta instancia, que no es otro que determinar la competencia según la materia para conocer del presente caso.

A la luz del criterio antes expuesto, el cual una vez más es reiterado, y de conformidad con lo establecido en el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, debe declararse la competencia de esta Sala Plena Accidental del Tribunal Supremo de Justicia para decidir sobre la regulación de competencia solicitada en el presente caso por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental; ello así, pues, en primer lugar, se trata en el presente caso de la resolución del conflicto negativo de competencia surgido entre Tribunales que no tienen un superior común por pertenecer a ámbitos competenciales distintos, y además, porque la decisión que haya de adoptarse en relación con la competencia requiere, como premisa lógica, precisamente, la previa determinación de la naturaleza de la materia debatida en esta causa (laboral o contencioso-administrativa), por lo que, tal como lo apreció esta Sala en la citada sentencia Nº 24 del 22 de septiembre de 2004, publicada el 26 de octubre del mismo año, dicho conflicto debe ser decidido por esta Sala Plena Accidental. Así se decide.

Asumida la competencia en el presente caso, pasa la Sala seguidamente a pronunciarse sobre la regulación de la competencia solicitada, y a tal efecto se observa:

En primer lugar, debe señalarse que en la presente causa los demandantes afirman haber ostentado la condición de obreros al servicio del Instituto Nacional del Menor, que mediante un Convenio de Transferencia, pasaron a ser trabajadores dependientes de la Gobernación del Estado Nueva Esparta, adscritos al Instituto de Atención al Menor del Estado Nueva Esparta (IAMENE).

Por otra parte, se desprende de la demanda que las reclamaciones planteadas por los actores se limitan a obtener el pago de una serie de conceptos laborales. De esta forma, se tiene que la presente causa se limita a una demanda de carácter laboral, ejercida por un grupo de obreros, contra un ente de carácter público que según los demandantes ha fungido como patrono de dicho grupo de trabajadores, y subsidiariamente contra un ente público político- territorial.

A la luz de la materia debatida en este caso, debe señalarse que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 146, establece excepciones expresas respecto de los cargos de carrera de los órganos de Administración Pública, entre las cuales se observa el caso de los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública, a tal efecto, dispone el mencionado precepto constitucional:

(…)Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (…)(Destacado añadido).

En el mismo sentido, la Ley del Estatuto de la Función Pública de forma expresa excluye a los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública de su ámbito subjetivo de aplicación, de forma que en el numeral 6 del parágrafo único del artículo 1 que establece:

(…) La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que comprende:

(…)

Parágrafo Único: Quedarán excluidos de la aplicación de esta Ley:

(…)

6. Los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública. (Destacado añadido).

De igual forma, el último aparte del artículo 8 de la Ley Orgánica de Trabajo dispone que: “… los obreros al servicio de los entes públicos estarán amparados con las disposiciones de esta Ley”.

Conforme a lo anterior, de un simple examen de los preceptos citados resulta necesario concluir que los obreros al servicio de la Administración Pública se encuentran excluidos del régimen que regula las relaciones entre la Administración Pública y sus funcionarios. De esto resulta que las relaciones laborales entre la Administración Pública y obreros a su servicio y las controversias suscitadas con motivo de éstas, se encuentran reguladas por las disposiciones comunes del Derecho del Trabajo, por lo cual corresponde a los tribunales con competencia en materia laboral la resolución de dichas controversias, y en ningún caso a los tribunales contencioso-administrativos. Ello sobre la base de que, en casos como el presente, la especialidad de la Jurisdicción Laboral determina la competencia de estos Tribunales en razón de la materia, por sobre la competencia general de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa para conocer las demandas patrimoniales contra la Administración.

En este sentido, se ha pronunciado la Sala Plena en sentencia N° 143 del 9 de mayo de 2007, publicada el 7 de junio de 2007, en un caso sustancialmente idéntico al presente, y a tal efecto señaló lo siguiente:

(...)Del examen conjunto de las normas citadas se concluye que los obreros al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen estatutario que rige para los funcionarios públicos, siéndoles aplicables las disposiciones comunes del derecho del trabajo, lo cual supone que las controversias de naturaleza laboral que se susciten entre los obreros y los entes de la Administración Pública deben ser resueltas por los tribunales pertenecientes a la jurisdicción laboral, y no a los tribunales contencioso-administrativos (...).

De igual forma se ha pronunciado la Sala Plena en casos similares, en los cuales los demandantes son obreros al servicio de un ente público, señalando en las sentencias N° 65 y 66 del 27 de septiembre de 2006, publicadas el 5 de diciembre de 2006, lo siguiente:

(...) Del estudio de las actas se concluye, que la relación existente entre los demandantes y la Corporación de S. delE.N.E. es de carácter laboral, por tratarse de obreros al servicio de la Administración Pública, quedando éstos excluidos de la aplicación del estatuto de la Función Pública, es decir de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que es concluyente para esta Sala, que la presente causa debe ser decidida por el Tribunal de Juicio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Nueva Esparta, tal como se declarará en forma expresa, positiva y precisa en el dispositivo del presente fallo. Así se decide (...).

Finalmente, en igual sentido la Sala Plena en sentencia N° 3, de fecha 28 de noviembre de 2007, publicada el 15 de enero de 2008, estableció:

(…) se concluye que los obreros al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen estatutario que rige para los funcionarios públicos, siéndoles aplicables las disposiciones comunes del derecho del trabajo, lo cual supone que las controversias de naturaleza laboral que se susciten entre los obreros y los entes de la Administración Pública deben ser resueltas por los tribunales pertenecientes a la jurisdicción laboral, y no por los tribunales contencioso-administrativos. (…)

Por último, resulta necesario señalar que del escrito presentado por la parte demandante se observa que el objeto de sus pretensiones no está centrado en la impugnación de acto administrativo alguno, tal como parece haberse apreciado en el fallo del Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta. Tampoco advierte la Sala que en la presente causa, se haya recurrido contra alguna actuación material u omisión de los órganos de la administración del trabajo, pues, aunque el mencionado Juzgado de Primera Instancia ha hecho alusión a un supuesto procedimiento administrativo pendiente de decisión, es lo cierto que la pretensión deducida no guarda relación con el deber de la Administración de decidir los asuntos sometidos a su consideración, sino que la misma tiene por objeto la condena al pago de una cantidad de dinero derivada de obligaciones laborales. En consecuencia, estima esta Sala Plena Accidental que la presente causa no guarda relación con los asuntos que son de la competencia de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y que, por el contrario, en este caso, se está en presencia de un asunto que materialmente es de naturaleza laboral. De allí que, conforme a lo establecido en el artículo 29 numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, corresponde a los Tribunales del Trabajo la resolución de la presente causa.

Por todo lo antes expuesto estima la Sala que la competencia para conocer y decidir la demanda interpuesta por los abogados R.J.G.M. y J.M.S.V., actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos SIBIGNE H.M., JUANA VÁSQUEZ ALCALÁ, J.R.G., A.M. MARCANO, A.J.B., YOLAXY VELÁSQUEZ, MARISELA GRABADO, CRISÁLIDA GUILARTE JIMÉNEZ, YSOLINA QUIJADA BERMÚDEZ, L.G., M.M.M., Y.S., J.S., M.G., M.J.A., contra el INSTITUTO DE ATENCIÓN AL MENOR DEL ESTADO NUEVA ESPARTA (IAMENE) y, solidariamente, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, (esto es, el Estado Nueva Esparta por órgano de la rama Ejecutiva Estadal) corresponde al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, al cual se ordena remitir el expediente. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas esta Sala Plena Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1.- Que es COMPETENTE para conocer y decidir la regulación de competencia solicitada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental.

2.- Que el COMPETENTE para conocer y decidir la demanda interpuesta por los abogados R.G. y J.S., actuando con el carácter de apoderados judiciales de los ciudadanos SIBIGNE H.M., JUANA VÁSQUEZ ALCALÁ, J.R.G., A.M. MARCANO, A.J.B., YOLAXY VELÁSQUEZ, MARISELA GRABADO, CRISÁLIDA GUILARTE JIMÉNEZ, YSOLINA QUIJADA BERMÚDEZ, L.G., M.M.M., Y.S., J.S., M.G., M.J.A., contra el INSTITUTO DE ATENCIÓN AL MENOR DEL ESTADO NUEVA ESPARTA (IAMENE) y, solidariamente, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO NUEVA ESPARTA, es el Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta.

3.- ORDENA remitir el expediente al Juzgado Segundo de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Nueva Esparta, a los fines de la continuación del proceso. Remítase copia certificada de la presente decisión al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental.

Publíquese, regístrese y comuníquese.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Plena Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de mayo del año dos mil ocho (2008). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

EVELYN MARRERO ORTIZ

Y.A. PEÑA ESPINOZA

J.E. CABRERA ROMERO

Y.J.G.

ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ

E.R. APONTE APONTE

J.R. PERDOMO

P.R. RONDÓN HAAZ

L.I. ZERPA

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

A.R.J.

C.A.O. VÉLEZ

B.R. MÁRMOL DE LEÓN

ALFONSO VALBUENA CORDERO

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

E.G.R.

R.A. RENGIFO CAMACARO

F.R. VEGAS TORREALBA

J.J. NÚÑEZ CALDERÓN

L.A.O.H.

H.M.C.F.

L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ

CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

MIRIAM DEL VALLE MORANDY MIJARES

A.D.J. DELGADO ROSALES

B.J.T.D.

LMH/

Exp. N° AA10-L-2006-000013

En veintiséis (26) de junio de dos mil ocho (2008), siendo las once de la mañana (11:00 a.m.), fue publicada la decisión que antecede.