Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 10 de Agosto de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA

Valencia, 10 de agosto 2007

Año 197° y 148º

Expediente Nro. 7292

Parte Actora: M.V.

Apoderado Judicial: M.G.C. y M.L.M., Inpreabogado, Nro. 48.657 y 30.864, respectivamente.

Parte Querellada: Municipio Sucre del Estado Yaracuy.

Apoderados de la Querellada: M.L.S.I., Nro. 27.495

Objeto del Procedimiento: Querella funcionarial.

En fecha 28 de Mayo 2001, el ciudadano M.R.V., cédula de identidad V-4.963.313, asistido por la abogado M.G.C., cédula de identidad V-8.846.491, inscrita en el Inpreabogado No. 48657, interpuso querella funcionarial en contra del MUNICIPIO SUCRE, ESTADO YARACUY.

En la misma fecha, se dio por recibido con las anotaciones en los libros correspondientes.

Mediante auto de fecha 05 de junio 2001, el Tribunal admite la querella, y ordena las notificaciones del Alcalde del Municipio Sucre, Estado Yaracuy, y del Síndico Procurador Municipal del mismo municipio, para que procedan a dar contestación a la querella, en el lapso establecido en el artículo 75 de la Ley de Carrera Administrativa.

En fecha 08 de octubre de 2001, la abogado M.L.S., cédula de identidad V-7.558.461, inscrita en el Inpreabogado No. 62.128, actuando con el carácter de Consultor Jurídico de la Alcaldía del Municipio Sucre, Estado Yaracuy, procedió a Consignar Expediente Administrativo del Caso y de seguidas pasa a exponer una serie de razones de hecho y de derecho en los que justifica las actuaciones de su representado, (folios 30 y 31 del expediente); el cual se toma como escrito de contestación a la querella interpuesta a los fines de salvaguardar su derecho a la defensa en el presente proceso.

El 31 de octubre 2001, la abogada M.G., apoderada judicial de la parte recurrente presentó escrito de promoción de pruebas.

El 15 de noviembre 2001, el Tribunal admitió las pruebas promovidas por la parte recurrente.

El 7 de diciembre 2001, vencido el lapso probatorio, se ordenó fijar el tercer día de despacho siguiente para que las partes presenten sus informes escritos, de conformidad a lo establecido en el artículo 79 de la Ley de Carrera Administrativa.

El 14 de septiembre 2001, la abogada M.G., apoderada judicial de la parte recurrente presentó escrito de Informes.

El 17 de diciembre 2001, vencido el lapso para la presentación de los informes, se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.

El 24 de enero 2002, se abocó al conocimiento de la causa la ciudadana D.G.F., con el carácter de Juez Temporal.

El 11 de noviembre 2002, se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.

El 7 de enero 2003, por cuanto el Tribunal se encontraba estudiando expedientes en materia de amparo constitucional, se ordenó diferir el acto de dictar sentencia para uno cualquiera de treinta (30) días siguiente.

El 07 de julio 2003, se abocó al conocimiento de la causa el ciudadano G.C.M., con el carácter de Juez Suplente.

El 20 de noviembre 2003, se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.

El 12 de enero 2004, por cuanto el Tribunal se encontraba estudiando expedientes en materia de amparo constitucional, se ordenó diferir el acto de dictar sentencia para uno cualquiera de treinta (30) días siguiente.

El 28 septiembre 2006 se abocó al conocimiento de la causa el ciudadano O.J. LEÓN UZCATEGUI, con el carácter de Juez Provisorio.

Estando en la oportunidad legal de dictar sentencia, pasa a realizarlo el Tribunal previas las siguientes consideraciones.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Afirma la parte querellante de autos, que ingresó a la administración pública estadal en el año de 1990, como Maestro de Obras en la Unidad Básica de Mantenimiento en la Gobernación del Estado Yaracuy, y que en fecha 18 de enero de 1994 mediante NOMBRAMIENTO fue designado al cargo de JEFE DE MANTENIMIENTO adscrito a la Oficina de Ingeniería Municipal; cargo que desempeñó ininterrumpida y responsablemente hasta la “presente fecha”.

Que en fecha 12 de septiembre de 2000 se le notificó que por supuesta “reorganización y reestructuración en lo administrativo y personal” se le pasó a situación de disponibilidad por 30 días, en cuyo lapso se hará lo concerniente para su reubicación “en un cargo”.

Que en fecha 17 de octubre de 2000 se le notificó “hemos decidido prescindir de sus servicios, …, como Jefe de Mantenimiento”. Acto éste que insiste, es una DESTITUCIÓN por cuanto el término en él utilizado, es una terminación unilateral y repentina de su relación de empleo público, utilizándose una supuesta causa de “deficiencia presupuestaria”, que no fue utilizada en el acto anterior.

Que el acto administrativo recurrido es una garantía de acceso a la jurisdicción del administrado ante el incumplimiento de la obligación de la administración municipal de dar respuesta oportuna, que se traduce en el denominado silencio administrativo negativo, cuya existencia material es ficticia, no así sus efectos, en su ataque quedan comprendidos todas aquellas ilegalidades de su predecesor expreso, y éste a su vez, sustituirá al acto primigenio.

Que el “acto” así recurrido padece del Vicio de Nulidad Absoluta de Prescindencia Total del Procedimiento Administrativo Previo, a tenor de los artículos 19, numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y de los artículos 119 y 119 de su Reglamento; explicando que la terminación de una relación de empleo público, debe seguir un iter procedimental determinado por la causa que le da origen, y así si se trata de una reducción de personal, será diferente tal procedimiento previo si se basa en un déficit presupuestario o en una reorganización administrativa, y describe cada uno; y denuncia que en este caso, fue incumplido totalmente en todas sus fases por la administración de personal municipal, violando además su estabilidad constitucional que implica su condición de funcionario de carrera. Denuncia que el acto carece de indicación de los recursos y lapsos pertinentes para ellos.

Que si se trataba de un procedimiento sancionatorio según lo previsto en el artículo 53, numeral 4º de la ley especial del funcionariato, el acto debió seguir el iter procedimental establecido en la ley, que describe, el cual incumplido total y absolutamente por la autoridad municipal, y cuyas causas se encuentran establecidas taxativamente en dicha legislación especial; el Municipio no cumplió con los pasos procedimentales de la ley, obviando en su totalidad los mismos, por lo que solicita así se declare.

Denuncia la parte querellante, el Vicio de Autoridad Incompetente de conformidad con el artículo 19, numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; afirmando que la administración de personal de la rama ejecutiva del Municipio se encuentra atribuida al ciudadano Alcalde, por cuanto éste es sólo la autoridad competente para emitir los actos administrativos que lo separan y terminan su relación de empleo público, y no el funcionario JEFE DE LA OFICINA DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA, por cuanto éste no tiene atribuida tal competencia, y al ejercerla, incurre en el vicio que denuncia, cuya consecuencia es la nulidad absoluta de la actuación y así debe ser declarado.

Afirma la existencia del Vicio de Causa Falsa, de conformidad con el artículo 20, en concordancia con el 18 y 9, todos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; por cuanto la administración municipal utiliza diversas causas en sus actuaciones, la de reorganización administrativa y de personal, deficiencia presupuestaria y la de despido; expresión ésta utilizada en el último acto expreso, 20-11-2000, en el que expresa: “...porque si bien él es un Funcionario de Carrera Administrativa; la Ley Orgánica del Trabajo Vigente es la única que estipula la causa legal en las que debe basarse un despido…”; con lo cual invoca el reconocimiento por parte del Municipio, de su condición de funcionario de carrera, pero le aplica un estatuto legal impropio.

Que en virtud de lo expuesto, solicita se declare Con Lugar la Querella de Nulidad propuesta, ordenándose su reincorporación inmediata al cargo de Jefe de Mantenimiento adscrito a la Oficina de Ingeniería Municipal del Municipio Sucre, así como el pago de los salarios dejados de percibir y otras remuneraciones desde la fecha de su ilegal terminación de empleo público.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

Que el actor se desempeño como Jefe de Mantenimiento adscrito a la Oficina de Ingeniería Municipal según Nombramiento otorgado por el Alcalde del Municipio, lo cual originó la relación de trabajo que mantuvo con esa institución.

Que el ciudadano Alcalde recibió la Alcaldía en condiciones económicas precarias e imposible seguir manteniendo el número de trabajadores, por lo que se reunió con la Cámara Municipal y con el consenso de su mayoría, se decreta la Reestructuración Administrativa y de Personal de la Alcaldía, decreto anexo “b”, folio .

Que en consecuencia se procedió a prescindir de sus servicios del actor, siguiendo el procedimiento del artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa; y una vez cumplido el proceso de disponibilidad fue imposible su reubicación, por lo que se procedió al despido; ya que la nueva estructura interna no permite su permanencia, al encontrar una Nómina de Personal sobregirada, anexo “c”, folios .

Que la administración saliente no manejó ningún criterio administrativo para el personal administrativo.

Que al analizar el caso, vamos a encontrarnos con una contrariedad, el trabajador se le designa como Jefe de Mantenimiento, pero el carácter de la labor que presta está de acuerdo con la Ley del Trabajo, por lo que hay que desconocer la jurisdicción a la cual acude para el reclamo del acto dejado de emitir.

Que la Ley de Carrera Administrativa en su artículo 4 es explícita en quienes son Funcionarios de Libre Nombramiento y Remoción, y en ninguno de sus ordinales encuadra al trabajador. Al contrario, el artículo 5, menciona quienes quedan exceptuados de la aplicación de esa ley, y el ordinal sexto hace mención a los obreros al servicio de la administración pública nacional, y que en todo caso, de acuerdo a la función de mantenimiento, lo que sería es un obrero calificado, tal y como se evidencia en copia de egreso de fecha 15 de junio de 2001 por cheque, anexo “E”, folio . de cancelación de prestaciones sociales, quedando pendiente solamente el pago de los Salarios Caídos, para lo cual hace propuesta.

Que la nueva Estructura Interna se manejaría con un registro de asignación de cargo (RAC) y el cargo que desempeñaba el actor no estaba contemplado en la nueva estructura y no fue posible su reubicación durante el periodo de disponibilidad que se le dio.

Que el trato legal que se le dio desde el principio obedece a que la institución municipal como ente se rige por la Ley de Carrera Administrativa, en el caso que se adapte a lo previsto en ella, de lo contrario se opera con la Ley del Trabajo.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el asunto sometido a su conocimiento, respecto de lo cual observa.

Antes de entrar a.e.c.d.a. conviene precisar cual es el acto administrativo impugnado, por cuanto la redacción del libelo de demanda, no se extrae con facilidad el mismo. Al momento de introducirse la demanda estaban vigente la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, las cuales exigían el agotamiento de la vía administrativa antes de interponerse los recursos contencioso administrativos en sede judicial. En este sentido, al querellante se le notificó el 12 de septiembre 2002, que “...a partir de esta fecha pasa a situación de disponibilidad por 30 días continuos de acuerdo a lo establecido en el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa”.

Luego el 17 de octubre 2000, le notifican que las gestiones reubicatorios fueron infructuosas por lo “...la Alcaldía de nuestro Municipio, hemos decidido prescindir de los servicios que venia usted, prestando como de nuestra institución en la Oficina de Ingeniería Municipal, como Jefe de Mantenimiento”.

Ambos actos administrativos, fueron dictados por el Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Sucre, Estado Yaracuy. Contra este ultimo acto, el recurrente interpone el recurso de reconsideración el 06 de noviembre 2000, obteniendo el acto de fecha 20 de noviembre 2000, quien confirma el acto por medio del cual se prescinde de los servicios del querellante en el Municipio Sucre, Estado Yaracuy. Contra este acto, ejerció recurso jerárquico, operando el silenció administrativo. Siendo así, es contra el acto que resuelve el recurso de reconsideración por ser la ultima manifestación expresa de la administración pública, confirmada por el silencio administrativo que opero en el recurso jerárquico interpuesto. Así se decide.

Alega el querellante que el acto administrativo impugnado esta viciado de nulidad absoluta, por estar inmerso en los dos supuestos contenido en el artículo 19 ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, es decir, el vicio de incompetencia y la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

En cuento a la vicio de incompetencia alega que la autoridad que dicto el acto de retiro de la administración fue el Jefe de Personal del Municipio Sucre, y no el Alcalde como Máxima autoridad de la rama ejecutiva y ha quien legalmente le corresponde esta atribución.

El vicio de incompetencia ha sido objeto de estudio por la jurisprudencia patria. En este sentido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, recientemente en la sentencia Nro. 2059 del 10 de agosto 2006, ha resumido las definiciones que jurisprudencialmente se han dado sobre este vicio, señalando:

Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:

La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: R.C.R.V., que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...

.

Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Una vez establecidas las diversas manifestaciones del vicio de incompetencia, puede apreciarse que en la presente causa, el acto administrativo impugnado fue dictado por el Director de Personal de la Alcaldía del Municipio Sucre, Estado Yaracuy. Ahora bien, en los Municipio la competencia para nombrar, remover y destituir a los funcionarios le corresponde al Alcalde, como máxima autoridad del Municipio. Establecía el artículo 74 ordinal 5 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable racio temporis, al caso de autos:

Artículo 74.- Corresponden al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones siguientes:

...Omissis...

5. Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos, con excepción del personal asignado a la Cámara, Secretaría y Sindicato Municipal, cuya administración corresponde al Concejo o Cabildo, a proposición de los respectivos titulares;

Aplicando lo anterior, puede apreciarse que el Jefe de Personal del Municipio Sucre, Estado Yaracuy, carecía de competencia para dictar el acto impugnado, al atribuirse una competencia que legalmente le correspondía a su superior, en este caso, al Alcalde, inficionando de esta forma el acto impugnado de una incompetencia manifiesta, que acarrea su nulidad absoluta de conformidad a lo establecido en el artículo anterior y así se declara.

A pesar del pronunciamiento de nulidad total anterior, este juzgador con el propósito de darle cumplimiento al Principio de Exhaustividad y de Congruencia Procesal previsto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, pasa a pronunciarse sobre el resto de las denuncias realizadas.

Sobre la denuncia de incumplimiento total del procedimiento previo al acto del 17 de octubre 2000, cuya intención concluye este juzgador fue la de dar por concluido lo que la administración municipal denominó en su actuación del 12 de septiembre de 2000, como “pase a disponibilidad” del actor; es necesario resaltar, que todas las formas de terminación de las relaciones de empleo público se encuentran tipificadas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, (aplicable racio temporis al caso de autos); asimismo los artículos 118 y 119 de su reglamento, establecían los procedimientos correspondientes a cada forma y a cada causa; siendo de total orden público por afectar directamente el derecho fundamental a la defensa y a su garantía del debido proceso.

La administración municipal en este caso, confunde, contraria y distorsiona la normativa tanto material como procedimental referidas, creando una especie de “collage”, que no puede conducir sino a la declaratoria de nulidad de las actuaciones cuestionadas en tal sentido por el actor; evidenciándose del expediente administrativo por ella aportado a la causa, el incumplimiento total de cualquier procedimiento previsto en la normativa estatutaria. A igual conclusión llega este Juzgador, con respecto al vicio en la causa denunciado por el actor, quien afirma la falsedad de la misma con base a las contradicciones y diversidad de causas utilizadas por la administración municipal en sus tres actuaciones, ya señaladas; lo que conlleva a la determinación de su naturaleza falsa. Así se decide.

-III-

DECISIÓN

En virtud de lo antes expuesto, este Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1- CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano M.R.V., cédula de identidad V-4.963.313, asistido por la abogado M.G.C., cédula de identidad V-8.846.491, inscrita en el Inpreabogado No. 48657, interpuso querella funcionarial en contra del MUNICIPIO SUCRE, ESTADO YARACUY.

2- En consecuencia SE ORDENA la reincorporación inmediata del ciudadano M.R.V., al cargo de JEFE DE MANTENIMIENTO adscrito a la Oficina de Ingeniería del Municipio Sucre del Estado Yaracuy, o a cualquier otro cargo de igual o semejante jerarquía, rango y remuneración en cualquiera de los órganos municipales; así como el pago de los salarios dejados de percibir en razón de las ilegales actuaciones declaradas nulas supra, y cualquier otra remuneración de origen legal que no implique el servicio activo de la función pública; desde el 17 de octubre de 2000 hasta el cumplimiento de la orden de reincorporación contenida en esta sentencia; cuya determinación será mediante la realización de una experticia complementaria del fallo, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, déjese copia certificada y notifíquese a las partes.

Dada, firmada y sellada en la sede del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, en Valencia a los diez (10) días del mes de agosto del año 2007. Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

El Juez Temporal

O.L.U..

El Secretario

GREGORY BOLÍVAR

En la misma fecha se dictó y publicó sentencia siendo las 2:35 p.m. Se libraron los Oficios ordenados.

El Secretario

GREGORY BOLÍVAR

Expediente Nro. 7292

OLU/afu

Diarizado Nro. _______