Decisión nº KP02-N-2009-000840 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 23 de Julio de 2010
| Fecha de Resolución | 23 de Julio de 2010 |
| Emisor | Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo |
| Ponente | Marilyn Quiñonez Bastidas |
| Procedimiento | Amparo |
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL
Exp. Nº KP02-N-2009-000840
En fecha 23 de julio de 2009, se recibió de la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, proveniente del Juzgado Primero del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, bajo oficio Nº 291, el presente asunto, contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana B.C.M.B., titular de la cédula de identidad Nº 5.636.856, debidamente asistida por el ciudadano J.F.Z., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.728, contra la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO PORTUGUESA.
En fecha 23 de Julio de 2009, se recibió en este Juzgado el mencionado escrito y en fecha 28 de julio de 2009 se admitió a sustanciación, dejando salvo su apreciación en la definitiva y se ordenó la citación del Procurador General del Estado Portuguesa, que fue librada en fecha 29 de octubre de 2009.
En fecha 22 de abril de 2010, el ciudadano G.A.P.S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 123.607, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Procuraduría General del Estado Portuguesa, presentó escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial.
En fecha 23 de abril de 2010, la Jueza M.Q.B. se abocó al conocimiento de la presente causa y se acordó dejar transcurrir tres (03) días de despacho para que las partes ejerzan su derecho a la recusación.
En fecha 10 de mayo de 2010, siendo la oportunidad fijada para ello, se realizó la audiencia preliminar del presente asunto con la presencia de la parte querellante y se dejó constancia de la incomparecencia de la parte querellada.
En la misma audiencia preliminar las partes solicitaron la apertura del lapso probatorio.
Presentadas las pruebas por las partes, este Tribunal las providenció en fecha 26 de mayo de 2010.
Llevado a cabo el trámite procedimental, en fecha 29 de abril de 2010, siendo la oportunidad fijada para ello, se realizó la audiencia definitiva del presente asunto.
En fecha 07 de julio de 2010, se dictó el dispositivo del fallo, declarándose parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y se fijó un lapso de diez (10) días de despacho para dictar el fallo in extenso.
Revisadas las actas procesales y llegada la oportunidad de dictar sentencia definitiva, este Órgano Jurisdiccional pasa a decidir previa las consideraciones siguientes:
I
DE LA COMPETENCIA
Cabe resaltar que el régimen jurídico de la función pública en Venezuela se encuentra contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37 482, de fecha 11 de julio del 2002. Esta Ley, además de regular el régimen de administración de personal y determinar los derechos y deberes de los funcionarios públicos, consagra en su título VIII todo un proceso dirigido a controlar en vía jurídica el acto, actuación, hecho u omisión de la Administración Pública en ejercicio de la función pública y otorgó la competencia a los órganos que integran la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de las acciones a través de las cuales los funcionarios pueden hacer valer sus derechos frente a la Administración Pública.
En efecto, la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra que:
Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funciones el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.
Ahora bien, mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio del 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a qué Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.
Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 6-, determinó entre sus competencias “…demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública…”.
No obstante lo anterior, no se puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 –ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales” ; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.
En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “…son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley…”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 6.
Por lo tanto, se entiende lato sensu que las controversias a que se refiere el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las siguen conociendo en primera instancia los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, por ser el grado de jurisdicción lo que se encontraba regulado de manera transitoria, máxime que el conocimiento de aquellas acciones distintas a la prevista en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no fue atribuida a otro Órgano Jurisdiccional, por lo que en el presente caso debe atenderse a la especial regulación e intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto es, la competencia de los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos del lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, todo lo cual en modo alguno no contraviene las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo tanto, al constatarse de autos que la ciudadana B.C.M.B. mantuvo una relación de empleo público para la Procuraduría General del Estado Portuguesa, cuya culminación a través de la remoción dio origen a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial por cobro de prestaciones sociales, tal y como fuera apreciado precedentemente, se estima que se encuentran configurados los supuestos para que este Tribunal entre a conocer y decidir la presente causa.
En consecuencia, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental se declara competente para conocer del presente asunto, y así se decide.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito recibido en fecha 14 de julio de 2009 por el Juzgado Segundo del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, la parte querellante, ya identificada, presentó recurso contencioso administrativo funcionarial con fundamentos en las siguientes razones:
Que en fecha 06 de abril de 2005 comenzó a prestar sus servicios como Asesor Jurídico en la Procuraduría General del Estado Portuguesa y ascendida posteriormente por Resolución de fecha 02 de abril de 2008 al cargo de Coordinadora de Departamento de Deudas y Jubilaciones de la Procuraduría del Estado Portuguesa, de dicho órgano administrativo, tal como se evidencia de la copia fotostática Resolución que acompaña marcada “A” realizando sus funciones inherentes al cargo de manera ininterrumpida hasta el día 19 de febrero de 2009, fecha en que fue removida por el ciudadano Procurador del Estado Portuguesa J.A.P. conforme a la Resolución marcada “B”.
Que en fecha 17 de abril de 2009 se le canceló la cantidad de Bs. 22.669,93 por concepto de prestaciones sociales, intereses (fideicomiso), bono vacacional, vacaciones fraccionadas (de conformidad a orden de pago de fecha 17-4-2009) que acompaña marcada con la letra “C” y solicitud de ejecución presupuestaria de la misma fecha que anexa con la letra “D”.
Arguyó que los montos cancelados no constituyen la totalidad de lo que por ley y derechos le corresponden en virtud de que no se le canceló conforme a lo previsto en el Acta Convenio vigente que rige los beneficios de los funcionarios de la Procuraduría General de la República, así como bonificación de fin de año fraccionada.
Que a pesar de las innumerables visitas y requerimientos verbales no le han cancelado las diferencias que se le adeudan; por lo que acude a este Tribunal a solicitar los conceptos de diferencia de antigüedad, bonificación de fin de año fraccionada, intereses de mora, indexación y los costos y costas que se originen como consecuencia de la presente demanda.
III
DE LA CONTESTACIÓN
En fecha 22 de abril de 2010, el ciudadano G.A.P.S., antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Procuraduría General del Estado Portuguesa, presentó escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial alegando lo siguiente:
Rechazó, negó y contradijo que a la ciudadana B.C.M., antes identificada, se le adeude diferencia alguna por motivo al pago de prestaciones sociales y otros conceptos laborales, en virtud de que las mismas fueron pagadas en su totalidad, en tiempo útil por haber prestado sus servicios como Coordinadora del Departamento de Jubilaciones y Deudas en la Procuraduría del Estado Portuguesa desde la fecha 06 de julio de 2005 hasta el 19 de febrero de 2009.
Rechazó y contradijo que se le adeude a la querellante los conceptos de diferencia de antigüedad, bonificación de fin de año fraccionada, fideicomiso y bono vacacional.
Que el pago doble solicitado no es procedente por el virtud de la naturaleza del cargo que desempeñaba la querellante por ser un cargo de libre nombramiento y remoción y por la otra dichos pagos se encuentran temporalmente suspendidos por constituir los mismos una flagrante violación al principio de racionalidad del gasto público.
Solicitó que la presente querella sea declarada sin lugar.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Considera esta Juzgadora que uno de lo derechos comunes que son relativos a todos los funcionarios públicos sometidos al régimen de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cualquiera sea su condición, es el pago de sus prestaciones sociales al momento de retirarse o ser destituidos de sus cargos, en razón de ello, la Ley que rige la materia funcionarial ha establecido un puente normativo de acceso equiparativo hacia la legislación laboral que permite esa “laboralización del derecho funcionarial”, pues se han traído protecciones típicas de ese régimen laboral ordinario aplicables ahora por extensión a la labor pública.
Tal sería el caso de las aplicaciones extensivas contempladas en los artículos 28, 29 y 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los cuales expresamente consagran que los funcionarios públicos gozarán de los mismos beneficios contemplados en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica del Trabajo y en su reglamento, en los aspectos atinentes a la prestación de antigüedad, la protección integral a la maternidad, el derecho a sindicalizarse, a la convención colectiva y a la huelga.
Ahora bien, resulta conveniente aclarar que el pago de las prestaciones sociales se debe hacer al querellante, porque la Constitución de 1.999 en su artículo 92, las asume como un derecho social para recompensar en este caso su antigüedad en el servicio y como un auxilio de cesantía de la relación de empleo público, garantías reconocidas por anticipado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, que remite a la Ley Orgánica del Trabajo en su artículo 26, por ser un derecho social; que además las preveía en cuanto a su fundamento, primero que el propio texto constitucional; pero como lo señaló el autor De Pedro, esa remisión era únicamente referencial, “...pues para su pago o cancelación se debían utilizar principios y técnicas derivados de la condición estatutaria que vincula al funcionario con la Administración Pública...” (De P.F., Antonio. 1.997. Régimen Funcionarial de la Ley de Carrera Administrativa. Valencia-Caracas: Vadell Hermanos Editores. Página 130).
En consecuencia, el pago de prestaciones sociales es un derecho irrenunciable del cual gozan los trabajadores por la prestación de sus servicios a un patrono, en este caso a la Administración Pública constituyendo dicho pago un conjunto de beneficios adquiridos por el trabajador o funcionario que no es de naturaleza indemnizatoria como los sueldos dejados de percibir, sino un derecho que le corresponde al empleado al cesar la prestación de servicio, por lo que es importante resaltar que las prestaciones sociales constituyen deudas de exigibilidad inmediata al culminar la relación de empleo, y que forma parte de un sistema integral de justicia social que se encuentra sujeto a la n.C. prevista en el artículo 92 de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, debiendo ser tal derecho garantizado por los operadores de justicia tal como lo ordena el artículo 19 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.
Así pues, una vez realizado el análisis exhaustivo de las actas procesales, no se constata que se le hayan pagado a la querellante la totalidad de los conceptos reclamados por medio de la presente acción, devenidos de sus servicios prestados para la querellada pues no se encuentra formando parte del expediente algún documento que lleve a la convicción de la totalidad de dicho pago, en consecuencia, este Tribunal observa que los mismos deben proceder en los términos que será determinado en la presente decisión. Así se decide.
Sin embargo, se observa que el querellante alega que recibió en fecha 17 de abril de 20009 un pago por concepto de prestaciones sociales, intereses (fideicomiso), bono vacacional y vacaciones fraccionadas que se constata de la documental anexa al folio 9, correspondiente a la solicitud de Ejecución Presupuestaria emanada de la Procuraduría General del Estado Portuguesa por un monto de Veintidós Mil Seiscientos Sesenta y Nueve Bolívares con Noventa y Tres Céntimos (Bs.22.669,93), lo cual debe ser considerado por este Tribunal como un adelanto de las prestaciones sociales.
Ahora bien, este Tribunal observa que el querellante reclama primeramente la diferencia de antigüedad que a su decir le corresponde sobre “el último salario integral devengado fue de Bs. 133,18 y desde el 01-08-2008 hasta el 19-02-2009 [le] corresponden 38 días de antigüedad, pero como puede evidenciarse del original de hoja de cálculo que acompaño marcado con la letra “F”, se me pagaron solo (sic) 30 días faltando por tanto la cantidad Bs.1065,44, (8 x 133,18 = 1065,44)…” además de ello, indicó que el pago debió realizarse de “forma doble” según lo establecido en la cláusula 12 del Acta Convenio que rige las relaciones entre la Procuraduría General del Estado Portuguesa y sus funcionarios.
Sobre el particular, este Tribunal observa la solicitud de la querellante de diferencia de ocho (8) días de antigüedad conforme a lo cual se debió calcular el salario integral (siendo que a su decir le corresponderían 38 días y no los 30 días pagados por la Procuraduría General del Estado Lara); sin embargo ello, se verifica que aún y cuando se hace referencia al anexo marcado con la letra “E”, de lo expresado en el libelo, así como del anexo mencionado marcado con la letra “E”, no se evidencian las razones por las cuales la Administración deba cancelar la diferencia de ocho (8) días solicitada para el cálculo del salario integral. Por ello, este Tribunal estima útil transcribir la norma que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, cual es el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo tenor expresa:
Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
(..omissis…)
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance
.
Tal norma establece como carga del querellante la precisión y detalle de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal -e incluso inconstitucional- de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuáles son los montos adeudados y su fuente -legal o contractual- el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito de la querella todos aquellos beneficios legales y contractuales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación que se denuncia como lesionada. En consecuencia, al no haberse especificado con claridad y alcance las pretensiones pecuniarias que peticiona por la diferencia de ocho (08) días solicitados, este Tribunal desecha el referido pedimento. Así se decide.
En lo que atañe a que el pago debió realizarse de “forma doble” según lo establecido en la cláusula 12 del Acta Convenio que rige las relaciones entre la Procuraduría General del Estado Portuguesa y sus funcionarios, este Tribunal observa que sobre tal punto la parte querellante, en la audiencia definitiva arguyó: “(…) En segundo lugar, respecto al argumento, también de la contestación que señala que dicha acta convenio no debería aplicarse por ser onerosa, en contra de la Procuraduría y señalar además que existe una causa en este mismo Tribunal en la cual, como medida cautelar se suspendió algunas cláusulas del Contrato Colectivo de los Trabajadores del Estado Portuguesa, resulta impertinente tal alegato, dado que el contrato colectivo es objeto de litigio en otro expediente, nada tiene que ver con el acta convenio; quedando demostrado además de las pruebas presentadas que la Procuraduría ha venido cancelando tanto a los trabajadores activos como los que se han retirado, los beneficios contractuales allí establecidos; por ello solicito a este Tribunal que declare con lugar la presente querella (…)”
Sobre tal punto, la representación judicial de la Procuraduría General del Estado Portuguesa, expuso: “(…) Por otra parte, referente a la solicitud de pago doble de la parte querellante mi representada considera que el pago doble por la Administración Pública es una trasgresión al erario público y una flagrante violación al principio de racionalidad del gasto público, así como se dejó sentado en decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de fecha 30 de junio de 2009, razón por la cual solicito sea declarada sin lugar la presente querella (…)”
Para dilucidar la cuestión se debe hace mención a la sentencia interlocutoria dictada por este Tribunal de fecha 17 de diciembre de 2009, correspondiente al amparo cautelar relacionado al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la Procuraduría General del Estado Portuguesa contra el Sindicato Único de Trabajadores del Estado Portuguesa (Suterdep). En dicha sentencia interlocutoria de amparo se suspendieron “los efectos de las cláusulas Nº 06 (jubilación); 07 (pensión de sobreviviente); 12 (estabilidad absoluta) de la Primera Convención Colectiva y las cláusulas números 23 (pensión por incapacidad); 24 (jubilaciones); 39 (cancelación de prestaciones sociales); 51 (prima sustitutiva de Evaluación de Desempeño de la Segunda Convención Colectiva suscrita en fecha 01 de noviembre de 2005 entre la Gobernación del Estado Portuguesa y el Sindicato Único de Trabajadores del Ejecutivo Regional del Estado Portuguesa (SUTERDEP), hasta tanto haya sentencia definitiva del asunto principal.”
A tal decisión llegó este Tribunal al considerar que se cumplían con los requisitos exigidos por la doctrina jurisprudencial para la procedencia del amparo cautelar, visto que se consideró que la regulación realizada por los contratos colectivos mencionados presuntamente es violatoria del principio de la reserva legal.
De igual modo, es preciso mencionar la sentencia interlocutoria de fecha 07 de junio de 2010, dictada por este Tribunal (en el mismo asunto que se hizo referencia) que resolvió la oposición realizada por el Sindicato Único de Trabajadores del Ejecutivo Regional del Estado Portuguesa (Suterdep) al amparo cautelar decretado en fecha 17 de diciembre de 2009; en dicha sentencia este Tribunal: “CONFIRMA la decisión dictada por este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 17 de diciembre de 2009, mediante la cual se declaró con lugar el amparo cautelar solicitado y suspendieron “…los efectos de las cláusulas Nº 06 (jubilación); 07 (pensión de sobreviviente); 12 (estabilidad absoluta) de la Primera Convención Colectiva y las cláusulas números 23 (pensión por incapacidad); 24 (jubilaciones); 39 (cancelación de prestaciones sociales); 51 (prima sustitutiva de Evaluación de Desempeño de la Segunda Convención Colectiva suscrita en fecha 01 de noviembre de 2005 entre la Gobernación del Estado Portuguesa y el Sindicato Único de Trabajadores del Ejecutivo Regional del Estado Portuguesa (SUTERDEP), hasta tanto haya sentencia definitiva del asunto principal…”.
Por notoriedad judicial, se debe observa claramente que los efectos de las mencionadas cláusulas de la Primera Convención Colectiva y Segunda Convención Colectiva suscrita entre la Gobernación del Estado Portuguesa y el Sindicato Único de Trabajadores del Ejecutivo Regional del Estado Portuguesa (Suterdep) se encuentran suspendidas según la decisión dictada por este Juzgado en fecha 17 de diciembre de 2010 y confirmada en fecha 07 de junio de 2010; todo lo cual se contrae al presente caso, en el que la querellante pretende ampararse en la aplicación de una de las cláusulas mencionadas, a saber, la cláusula 12 de la Primera Convención Colectiva, cuyos “efectos” fueron suspendidos por este Tribunal a partir del 17 de diciembre de 2009.
No obstante lo anterior, se observa que la suspensión de los efectos realizada por este Tribunal no resulta aplicable al presente asunto por tratarse de una relación de empleo público que desarrolló, finalizó (19 de febrero de 2009) y más aún se origina de la cantidad dineraria recibida por la querellante en fecha 17 de abril de 2009, es decir, con anterioridad a la suspensión decretada, no debiéndose aplicar la suspensión de los efectos decretada a la cláusula 12 de la Primera Convención Colectiva para el presente caso.
Ahora bien, considera este Tribunal mención a la Sentencia Nº 1478-30, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 30 de junio de 2009, (caso: Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora) que precisó:
“Ahora bien, siendo el caso que la traspolación de la figura de la negociación colectiva viene directamente como influencia del derecho laboral a la función pública, derecho éste que normalmente regula la empresa privada, es de suyo considerar, con base en lo anteriormente expuesto, que esa autoregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de la libertad contractual de la cual gozan en el ámbito privado, en la esfera de la Administración Pública no deviene tal autonomía de forma absoluta.
Dentro de este contexto, al ser obvias las diferencias entre la Administración Pública y la empresa privada, y al estar regida ésta por el mencionado principio de legalidad presupuestaria y por el de la racionalidad del gasto público, no habría por qué considerarse que los órganos del Estado deban extender, a través de convenciones colectivas, derechos económicos de sus funcionarios, que excedan los niveles normales de endeudamiento del Estado.
En ese sentido, el autor español M.S.M. sostiene lo siguiente:
[…] es también claro que la negociación colectiva no puede tener el mismo alcance en el marco del empleo público –y, más específicamente, en el de la función pública- que en el sector privado. Ante todo, en virtud del principio de legalidad presupuestaria, conforme al que corresponde al Parlamento aprobar la totalidad de los gastos del sector público, incluidos naturalmente los gastos de personal […]
. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel: Derecho de la Función Pública. Editorial Tecnos, tercera edición, Madrid-España, 2001. Pp. 243) (Subrayado de esta Corte).
Para el mencionado autor, la Administración Pública no es libre para negociar modificaciones de las condiciones de empleo que tengan directa o indirectamente efectos presupuestarios, sino que está limitada a priori y a posteriori por lo que el órgano representativo de la voluntad popular pueda decidir. Este tipo de límites, se impone a la negociación colectiva, no sólo de los funcionarios públicos, sino también a los trabajadores con vínculos laborales dentro de la Administración “que deben contar por ello con el informe previo favorable del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Administraciones Públicas, sin el que son nulos de pleno derecho, según vienen reiterando las últimas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, con el aval del Tribunal Constitucional” (Ob. cit., pp. 243).
Además, cabe agregar que la reserva legal adquiere una mayor relevancia y un campo de acción más amplio en materia de función pública, comparándolo con la materia laboral en el ámbito privado, de donde se entiende que exista un espacio más estrecho para la negociación colectiva de los funcionarios públicos, destacándose que no podrían quedar supeditadas las obligaciones propias del Estado, como consecuencia de una negociación colectiva que exceda los límites de endeudamiento de un determinado organismo público, y por ende, del Estado.
Continúa el mencionado autor indicando que “estas responsabilidades justifican que el Gobierno pueda dictar la normativa aplicable ante el fracaso de una negociación y justificarían incluso que, a semejanza de lo que tiene lugar en el derecho a la contratación administrativa, se reconociera a la Administración un cierto ius variandi, cuando lo exija la tutela de intereses” (Ob. cit., pp. 243).
Todo lo anterior quiere indicar, que el punto de la negociación colectiva cuando del sector público se trata, es un tanto más limitada en su autonomía, contenido, alcance y extensión que el reconocido a los trabajadores que laboran en el sector privado, dadas las particularidades anotadas, las cuales se contraen en definitiva, a poner de manifiesto que la Administración Pública, a diferencia de los entes privados y particulares, no administra los recursos públicos en clave de autonomía y libre disposición, sino como agente cuya actuación sobre el patrimonio ha de estar predeterminado esencialmente en la Ley.
Cabe además hacer referencia a que el principio de reserva legal, pregona que determinadas materias sólo pueden ser abordadas por una norma de rango legal y jamás por preceptos de inferior jerarquía normativa, deduciéndose que no resulta procedente una discrecionalidad en donde se encuentra vigente dicho principio, al no poder disponer las partes de ciertas materias que son únicamente regulables a través de la función legislativa reservada a la Asamblea Nacional.
Dentro de esos límites en la negociación colectiva en el sector público, encontramos, se reitera, principios como el de legalidad y el principio de cobertura presupuestaria, los cuales se refieren, el primero de ellos, a que la negociación colectiva no puede vulnerar ni desconocer lo dispuesto por las leyes y la Constitución, refiriéndose el segundo de los principios mencionados, a que las previsiones presupuestarias constituyen un límite infranqueable para la negociación colectiva.
Por lo tanto, toda Ley de Presupuestos, al ser verdaderas leyes, quedarían sujetos a éstas los pactos y acuerdos en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la primacía de la norma de origen legal respecto de la norma de origen convencional principalmente en materia de derecho público. Ergo, existe una clara justificación al limitar la autonomía negociadora, por el papel que juegan los presupuestos como instrumento básico de protección del interés general del Estado y como principio directo de la política general que justifica las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en el empleo público, de tal forma que viene condicionada por los principios de legalidad, de competencia, jerarquía normativa, de reserva de ley y de reserva presupuestaria (Vid. C.B., F.A.: “Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma en el empleo público español”. En: Presupuesto y Gasto Público [41/2005: 93-125], Secretaría General de Presupuestos y Gastos, 2005, Instituto de Estudios Fiscales, España [artículo digital tomado de página web: “http://www.ief.es/publicaciones/revistas/PGP/41-05_FedericoACastilloBlanco.pdf”]).
….omissis…
Así, este Órgano Jurisdiccional debe señalar que la cancelación del beneficio estipulado en la mencionada Convención Colectiva pudiera estar generando un daño patrimonial a la República lo que a su vez pudiera estar en el supuesto de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 91 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”
Ello así, la negociación colectiva cuando del sector público se trata es un tanto más limitada en su autonomía, contenido, alcance y extensión que el reconocido a los trabajadores que laboran en el sector privado, dadas las particularidades anotadas, las cuales se contraen en definitiva, a poner de manifiesto que la Administración Pública, a diferencia de los entes privados y particulares, no administra los recursos públicos en clave de autonomía y libre disposición, sino como agente cuya actuación sobre el patrimonio ha de estar predeterminado esencialmente en la Ley; debiendo este Juzgado concluir que no resulta procedente ordenar el pago de las prestaciones de forma doble, aún y cuando así se haya previsto en la cláusula 12 de la convención colectiva citada.
Por consiguiente, resulta forzoso para este Tribunal negar la solicitud realizada por la querellante de diferencia sobre la antigüedad conforme a los razonamientos antes indicados. Así se declara.
Por otra parte, debe este Tribunal pronunciarse con relación a la procedencia del concepto de bonificación de fin de año fraccionada por los meses de enero y febrero de 2009, observándose que la misma resulta procedente de conformidad con el artículo 25 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el período señalado. Así se decide.
Con relación a los intereses de mora este Tribunal los acuerda de conformidad con la norma prevista en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que como se indicó debe ser garantizado por los operadores de justicia, tal como lo ordena el artículo 19 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela debido que los mismos forman parte de un derecho constitucional no disponible e irrenunciable, que el Órgano Jurisdiccional está llamado a tutelar, siendo que con el pago de tales intereses se pretende paliar, la demora en que incurre la Administración, al hacer efectivo el pago a las prestaciones sociales a los sujetos que de la misma egresan, en virtud de lo cual se estima procedente el pago de intereses moratorios sobre las prestaciones sociales adeudadas, hasta tanto se hagan efectivas las mismas, los cuales se calcularán atendiendo a las tasas fijadas por el Banco Central de Venezuela de acuerdo con el artículo 108 literal “c” de la Ley Orgánica del Trabajo, con la advertencia que en el cálculo de los enunciados intereses de mora no operará el sistema de capitalización (de los propios intereses), según lo indicado en la sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2007-381, expediente N° AP42-N-2006-000465, de fecha 19 de marzo de 2007 (Caso: G.S.V.. Instituto De Cultura Del Estado Portuguesa).
En lo que atañe a la indexación solicitada, la misma no es procedente, siguiendo el criterio sentado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de octubre de 2001, ratificada el 27 de marzo y 27 de junio de 2006, entre otras, en las cuales la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo determinó que las obligaciones originadas por la relación de empleo público no son susceptibles de ser indexadas, especialmente cuando están referidas a funcionarios públicos, quienes mantienen un régimen estatutario; criterio éste que quien aquí decide aplica al caso que nos ocupa y así se declara.
En mérito de las consideraciones explanadas, resulta forzoso para este Tribunal declarar parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por la ciudadana B.C.M.B., debiéndose ordenar la realización de una experticia complementaria del fallo, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil a los efectos de determinar el monto a ser cancelado al querellante por los conceptos que fueron acordados en la presente decisión.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentes, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, actuando en Sede Contenciosa Administrativa, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
COMPETENTE para conocer y decidir el presente recurso contencioso administrativo funcionarial.
PARCIALMENTE CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana B.C.M.B., asistida por el ciudadano J.F.Z., contra la PROCURADURIA GENERAL DEL ESTADO PORTUGUESA. En consecuencia:
1.1 Se ORDENA el pago de los conceptos de bonificación de fin de año fraccionada y los intereses de mora, conforme a lo acordado en el presente fallo.
1.2 Se NIEGAN los conceptos solicitados por la querellante relativos a diferencia sobre la antigüedad e indexación monetaria.
Se ordena la realización de una experticia complementaria del fallo, de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, a los efectos de determinar el monto a ser cancelado a la querellante por los conceptos que fueron acordados en la presente decisión.
No se condena en costas debido a la naturaleza del fallo.
Notifíquese al Procurador General del Estado Portuguesa de conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por reenvío expreso del artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
En caso de no ser ejercido oportunamente el recurso de apelación contra la presente decisión se ordena la consulta prevista en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República por ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.
Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los veintitrés (23) días del mes de julio del año dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Jueza,
M.Q.B.
La Secretaria,
S.F.C.
Publicada en su fecha a las 03:00 p.m.
Aodh.- La Secretaria,
L.S. La Jueza Titular (fdo) M.Q.B.. La Secretaria (fdo) S.F.C.. Publicada en su fecha a las 03:00 p.m. La Secretaria (fdo). La suscrita Secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los veintitrés (23) días del mes de julio del año dos mil diez (2010) Años 200° y 151°.
La Secretaria
S.F.C..
