Sentencia nº 17 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 21 de Enero de 2003

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: I.R.U.

Mediante escrito presentado, el 29 de mayo de 2001, ante la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, continente de la demanda de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, interpuesta por el ciudadano M.A.R.A., titular de la cédula de identidad Nro. 3.917.466, actuando con el carácter de “Legislador Principal ante el C.L. delE.B.” mediante la asistencia del abogado O.E.A. inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 37.076, contra el “Acto Administrativo DECRETO Nº 181” del 7 de mayo de 2001 emanado del Gobernador del Estado Barinas. La parte demandante denunció la infracción de normas constitucionales, con basamento en las disposiciones contenidas en los artículos 25, 44 numeral 1, 49 numerales 4 y 6, 53, 57, 58, 68, 97, 138, 139, 156 numeral 32, 159 y 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículos 71, 91 ordinales 1, 14 y 16 de la Constitución del Estado Barinas. Igualmente, denunció la infracción del ordinal 5 del artículo 36 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y ordinal 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

El 29 de mayo de 2001, se dio cuenta ante la Sala Constitucional del referido expediente y se acordó remitirlo al Juzgado de Sustanciación.

El 13 de junio de 2001, la Sala admitió el presente recurso de nulidad y ordenó notificar por oficio a los ciudadanos Gobernador del Estado Barinas y Fiscal General de la República. Igualmente, se ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel “para que concurran a darse por citados, hasta la oportunidad que tenga lugar el acto de informes en el presente juicio”.

El 22 de octubre de 2001, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión de las presentes actuaciones a esta Sala Constitucional, para la emisión del pronunciamiento acerca de la perención de la instancia, por cuanto se constató la absoluta inactividad del proceso, desde el 13 de junio de 2001.

El 23 de octubre de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente, para decidir acerca de la perención de la instancia, al Magistrado I.R.U., quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.

ÚNICO

En el presente caso, ha sido ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad en contra del “Acto Administrativo Decreto Nº 181” del 7 de mayo de 2001 emanado del Gobernador del Estado Barinas. Narró la parte demandante que “...el 10 de mayo del presente año y tal y como consta en ejemplares anexos marcadas(sic) ‘B’, ‘C’ y ‘D’, fue publicado en los diarios ‘La Prensa’, ‘De Frente’ y ‘El Diario’, todos de circulación en la jurisdicción del Estado Barinas, el Acto Administrativo DECRETO Nº 181, emitido por el ciudadano Gobernador del Estado Barinas” y refrendado por los ciudadanos Secretario General de Gobierno, Director de Seguridad y Orden Público y el Comandante General de la Policía del Estado Barinas.

El Decreto Nº 181 del 7 de mayo de 2001 indica textualmente lo siguiente:

...ARTICULO PRIMERO: Se estiman contrarios a los fines del Estado toda acción indebida que afecte bienes de entidades públicas o privadas de personas.

ARTICULO SEGUNDO: Se prohibe terminantemente en toda la jurisdicción del Estado, el cierre de las vías públicas, por motivos de manifestaciones con cualquier propósito, incluyendo las huelgas de hambre en plazas públicas, iglesias, centros culturales, monumentos históricos o edificios considerados patrimonio del estado o en sus alrededores, sin que hayan sido agotados los requisitos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley de Partidos Políticos, Reuniones Públicas y Manifestaciones.

ARTICULO TERCERO: El rayado de paredes, el estampamiento de grafittis y otros desmejoramientos con pinturas y especies afines en edificaciones propiedad del Estado se estimaran como actos afectatorios al patrimonio de éste, Independientemente de cualquier otra calificación delictual que pueda existir en la Legislación Penal Patria. Se prohibe igualmente el estampamiento de iguales signos escriturales en paredes de propiedad privada sin consentimiento del propietario.

ARTICULO CUARTO: Se exhorta a los ciudadanos de la comunidad Barinesa a prestar toda la colaboración a los funcionarios competentes en materias de orden público y seguridad ciudadana para evitar que se actualicen hechos y actos contrarios al espíritu de este Decreto.

ARTICULO QUINTO: Quienes resulten infractores del presente decreto, serán sancionados con arresto de hasta cuarenta y ocho (48) horas, según la gravedad del hecho. Si se determinare que el infractor es adolescente y se le detuviese en flagrancia, será conducido ante el Fiscal del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en los Artículos 257 y 374 del Código Orgánico Procesal Penal, en concordancia con el Artículo 557 de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente y se le notificará a sus padres o representante legal, apercibiéndolos de la responsabilidad originada por el hecho ilícito de su representado a los fines dispuestos en el Artículo 1190 del Código Civil.

ARTICULO SEXTO: El ciudadano Secretario General de Gobierno, la Dirección de Seguridad y Orden Público y la Comandancia General de la Policía del Estado y los Prefectos, quedan encargados del estricto cumplimiento del presente decreto.

Dado, Firmado, Sellado y Refrendado en la Sede del PODER EJECUTIVO REGIONAL del Estado Barinas, a los siete (07) días del mes de mayo del año Dos Mil Uno(2001).

Visto lo anterior, pasa esta Sala a determinar su competencia para conocer de la demanda planteada en autos, y al respecto observa, que en sentencias del 4 de abril de 2000 (Caso: Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao) y 18 de junio de 2000 (Caso: Jeffre García) esta Sala señaló:

La Constitución vigente distingue claramente la jurisdicción constitucional de la contencioso-administrativa, delimitando el alcance de ambas competencias en atención al objeto de impugnación, es decir, al rango de los actos objetos de control y no a los motivos por los cuales se impugnan.

En efecto, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela:

‘Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley’.

Asimismo, en el artículo 336 eiusdem se establecen de forma particularizada las competencias de esta Sala. Igualmente, en el artículo 214 eiusdem se le otorga la competencia para realizar el control previo de la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación. Y por último, la determinación de la constitucionalidad del carácter orgánico otorgado por la Asamblea Nacional a las leyes así calificadas, de forma previa a su promulgación (artículo 203 eiusdem). En tal sentido, esta Sala Constitucional ha señalado que:

‘el criterio acogido por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional, atiende al rango de las actuaciones objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho contemporáneo. Así las cosas, la normativa constitucional aludida imposibilita una eventual interpretación que tienda a identificar las competencias de la Sala Constitucional con los vicios de inconstitucionalidad que se imputen a otros actos o con las actuaciones de determinados funcionarios u órganos del Poder Público’(Sentencia de fecha 27 de enero de 2000, caso: M.G. y otros).

De esta forma, la Sala Constitucional, en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, conoce de los recursos de nulidad interpuesto contra los actos realizados en ejecución directa de la Constitución o que tengan forma de ley. De allí que, en el caso de autos, al tratarse el reglamento impugnado de un acto de rango sublegal, esta Sala Constitucional carece de competencia para controlar su conformidad a Derecho, ya que tal competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Así se decide.

Señalado lo anterior, debe esta Sala determinar el tribunal competente para conocer de la acción de nulidad ejercida contra un Reglamento y una Resolución emanados de un ente estadal.

En tal sentido se observa que, conforme a lo estipulado en el artículo 259 de la Constitución vigente, la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley; siendo competentes los órganos de esta jurisdicción, para anular los actos administrativos generales o particulares contrarios a derecho, incluso por desviación de poder.

De acuerdo con lo anterior, el control legal y constitucional de la totalidad de los actos de rango sublegal (entendiendo por tales actos, normativos o no, los dictados en ejecución directa de una ley y en función administrativa), son del conocimiento del contencioso-administrativo. De esta forma, la Constitución de 1999, en el ordinal 5º del artículo 266, estableció:

‘Artículo 266. Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:

(...)

5.Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente’.

(...)

La atribución señalada en el numeral 1 será ejercida por la Sala Constitucional; las señaladas en los numerales 2 y 3, en Sala Plena; y las contenidas en los numerales 4 y 5 en Sala Político Administrativa. Las demás atribuciones serán ejercidas por las diversas salas conforme a lo previsto por esta Constitución y la ley’.

De manera que la nueva Constitución atribuye a la Sala Político Administrativa el conocimiento de las acciones de nulidad de reglamentos, con independencia de que los vicios lo sean por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad. Sin embargo, la Constitución de 1999, en concordancia con las competencias acordadas a la Sala Político Administrativa por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, limita esta competencia para controlar la actividad reglamentaria del Poder Ejecutivo Nacional, y nada dice sobre la actividad de este tipo emanada de las entidades estadales o municipales, supuesto sobre el cual versa el caso de autos. Ahora bien, observa esta Sala que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece:

‘Artículo 181. Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, sin son impugnados por razones de ilegalidad.

Cuando la acción o el recurso se funde en razones de inconstitucionalidad, el Tribunal declinará su competencia en la Corte Suprema de Justicia.

En la tramitación de dichos juicios los Tribunales Superiores aplicarán en sus casos, las normas establecidas en las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta del Capítulo II, Título V, de esta Ley.

Contra las decisiones dictadas con arreglo a este artículo, podrá interponerse apelación dentro del término de cinco días, para ante la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo a que se refiere el artículo 184 de esta Ley’ (Destacado de la Sala).

De acuerdo con la norma antes transcrita, los tribunales superiores con competencia en materia contencioso administrativo son los competentes para conocer de los actos generales o particulares de rango sublegal emanados de las autoridades estadales y municipales; sin embargo, limitan tal conocimiento a violaciones de Ley, y las violaciones constitucionales corresponderían a la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal.

Con anterioridad, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa, como cúspide de la jurisdicción contencioso-administrativa, al interpretar esta norma en relación con el artículo 206 de la Constitución de 1961 (que hoy corresponde al 259 de la Constitución de 1999), había considerado lo siguiente:

‘(..) por el hecho de que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa son competentes para anular los actos administrativos por contrariedad al Derecho, lo que supone no sólo el control de la ley sino, evidentemente, el de la Constitución, la disposición contenida en el último párrafo del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -donde se establece que cuando en los recursos de anulación que corresponda conocer originalmente a los tribunales superiores y a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se alegaren razones de inconstitucionalidad la competencia será de la Corte Suprema de Justicia- debe ser interpretada de la forma más restrictiva posible, es decir, que sólo y exclusivamente cuando el fundamento del recurso de anulación sean violaciones directas y exclusivas de la Constitución se debe remitir el expediente a la Sala (...)’ (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 22 de mayo de 1996, caso: R.J.H.).

Sobre la base del anterior precedente, debe esta Sala interpretar el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución, a los fines de fijar su alcance, partiendo del hecho que la nueva Constitución delimitó claramente –como fuera señalado- la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa atendiendo al rango de los actos administrativos y no al motivo de la impugnación.

En efecto, el artículo 259 de la Constitución otorga competencia a todos los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa para anular los actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho. Dentro de dichos órganos corresponde -según surge de la norma transcrita precedentemente- a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, el conocimiento de los actos emanados de las autoridades municipales y estadales, salvo que la acción o recurso se funden en razones de inconstitucionalidad caso en que el Tribunal declinará la competencia en el Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, considera esta Sala Constitucional que el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia al impedir a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso-administrativo el conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares), cuando se aleguen vicios de inconstitucionalidad, contradice lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución, por cuanto éste otorga facultades a los Tribunales en lo contencioso-administrativo para anular los actos administrativos generales o individuales por contrariedad a derecho, que comprende -sin lugar a dudas- tanto la inconstitucionalidad como la ilegalidad.

Por otro lado, la norma a que se contrae dicho aparte del citado artículo 181 se aparta de la verdadera intención del legislador al regular temporalmente la jurisdicción contencioso-administrativa que era, por una parte, desconcentrar las competencias que tenía la Sala Político Administrativa, como el único tribunal contencioso administrativo, y por la otra parte, acercar más la justicia al ciudadano, sobre todo cuando existen controversias entre éstos y los entes estadales y municipales.

De manera que, por tales circunstancias y en especial a que por mandato constitucional los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa son competentes para anular actos administrativos por contrariedad al derecho, esta Sala Constitucional estima que la disposición contenida en el primer aparte del referido artículo 181 es a todas luces contrario a la Constitución, motivo por el cual, en uso de la potestad prevista en el artículo 334 de la Constitución, inaplica a los fines de determinar la competencia en el caso de autos, el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia por ser inconstitucional al enfrentar de manera incontestable la disposición establecida en el segundo aparte del artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho

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Acogiendo el criterio antes expuesto y por cuanto en el presente caso se trata de un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad en contra del “Acto Administrativo DECRETO Nº 181” del 7 de mayo de 2001 emanado del Gobernador del Estado Barinas, se inaplica la norma contenida en el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se concluye que en este caso corresponde el conocimiento y decisión de la causa a un Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, conforme a la motivación que antecede, a quien deberá remitirse la presente causa. En consecuencia, se revoca el auto del Juzgado de Sustanciación del 13 de junio de 2001 donde se admitió el presente recurso de nulidad. Así se declara.

DECISIÓN Por lo razonamientos antes expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara:

1. Que NO TIENE COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercida contra el “Acto Administrativo Decreto Nº 181” del 7 de mayo de 2001 emanado del Gobernador del Estado Barinas.

2. Se INAPLICA, en el caso de autos la norma prevista en el primer aparte del artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por ser inconstitucional, al enfrentar de manera incontestable el artículo 259 de la Constitución, en cuanto sustrae a los tribunales contencioso-administrativos distintos a la Sala Político-Administrativa de Tribunal Supremo de Justicia la competencia que le fue otorgada por la propia Constitución para conocer de la nulidad de los actos administrativos (generales o particulares) contrarios a Derecho.

3. Se revoca el auto del 13 de junio de 2001, dictado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, donde se admitió el presente recurso de nulidad.

4. En consecuencia de lo anterior, es un Tribunal Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes el juzgado COMPETENTE para conocer del caso de autos.

5. Remítase el expediente al tribunal distribuidor competente.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 21 días del mes de enero de dos mil dos. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente-Ponente,

I.R.U.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

J.M.D. Ocando Magistrado

A.J.G.G.

Magistrado

Pedro Rafael Rondón Haaz Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 01-1101

IRU/