Decisión nº 37-2012 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 12 de Diciembre de 2012

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 7887

Mediante escrito de fecha 11 de abril de 2007, la ciudadana M.D.L.Á.A., venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 14.456.689, asistida por el abogado M.D.J.D., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 41.605, interpuso por ante el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar en contra del acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 30 de marzo de 2007, suscrito por el Director de Recursos Humanos de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO T.L.D.E.B.D.M..

Asignado por distribución el recurso a este Juzgado Superior, por decisión de fecha 3 de julio de 2007, se admitió el presente recurso y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones de ley. Asimismo, se declaró IMPROCEDENTE la solicitud de amparo cautelar.

Cumplidos los trámites de sustanciación del recurso, el 5 de marzo de 2008, se celebró la audiencia definitiva dejándose constancia de la incomparecencia de ambas partes.

Por auto se dejó constancia que en fecha 3 de mayo de 2010, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia juramentó al ciudadano H.L.S.L., abogado designado por la Comisión Judicial como Juez Temporal del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dejándose constancia de su incorporación a este Juzgado mediante Acta Nº 56 de fecha 7 de mayo de 2010, en virtud de lo cual se abocó al conocimiento del presente juicio, ordenando practicar las notificaciones correspondientes.

En fecha 27 de junio de 2012, se dictó el dispositivo del fallo declarándose con lugar la presente causa.

Efectuado el estudio de las actas que conforman el presente expediente procede este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Mediante escrito de fecha 11 de abril de 2007, la parte actora sustentó su pretensión en las razones de hecho y de derecho siguientes:

Señala que comenzó a prestar servicios en la Alcaldía del municipio T.L.d.e.B.d.M., en fecha 20 de abril de 2006, en el cargo de Analista el cual se encuentra adscrito a la Dirección de Planificación y Presupuesto.

Que en fecha 30 de marzo de 2007, el Director de Recursos Humanos procedió a notificarle a través de una “misiva o carta”, la “decisión de rescindir de [sus] servicios”.

Alega que el acto administrativo fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, al no ser notificada de algún acto administrativo de inicio de un procedimiento ni de los motivos de hecho y de derecho en los cuales se fundamentó la Administración municipal, motivo por el cual, a su juicio, el órgano querellado viola el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que la notificación del acto administrativo fue defectuosa por cuanto no le indicó cuales eran los recursos que podía ejercer en contra del mismo, lo cual contraviene los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Arguye que la actuación de la Administración debe ser calificada “(…) como una vía de hecho al no existir un acto administrativo definitivo válidamente formado y dictado que legitime la extinción del vinculo funcionarial (...)” con la Alcaldía del municipio T.L.d.e.B.d.M..

Que en caso de no ser procedente ninguno de los alegatos anteriormente expuestos, solicita de manera subsidiaria, la reposición de la causa en sede administrativa al estado de que se le permita el acceso a su expediente y se le notifique del inicio de dicho procedimiento junto con las causas que lo justifican.

Finalmente solicita sea declarada la nulidad del acto administrativo de fecha 30 de marzo de 2007, suscrito por el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del municipio T.L., y en consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía con el consiguiente pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

Debe advertir este Órgano Jurisdiccional que no consta en actas del expediente que dentro del lapso previsto para dar contestación a la querella, la parte accionada hubiese comparecido ante este Tribunal, por intermedio de sus representantes legales o apoderados judiciales, a dar contestación a la misma.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Efectuado el estudio pormenorizado de las actas que conforman el presente expediente, debe advertirse que no consta en autos que dentro del lapso previsto para dar contestación a la querella, la parte accionada hubiese comparecido ante este Tribunal, por intermedio de sus representantes legales o apoderados judiciales, a dar contestación a la misma, razón por la cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 154 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, debe tenerse por contradicha en todas y cada una de sus partes la pretensión del actor. Así se decide.

Decidido lo anterior, corresponde a este Sentenciador emitir su pronunciamiento con respecto al asunto sometido a su consideración, y en ese sentido observa que la presente querella se contrae a la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 30 de marzo de 2007, mediante el cual la Alcaldía del municipio T.L.d.e.B.d.M. “prescindió” de los servicios de la hoy querellante.

Al efecto, se observa que el acto recurrido se encuentra suscrito por el ciudadano J.C.C., en su carácter de Director de Recursos Humanos de la Alcaldía querellada, y siendo que la competencia del funcionario que dictó el acto administrativo recurrido es materia que interesa al orden público, considera necesario quien decide, indicar lo siguiente:

El artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que los actos administrativos serán absolutamente nulos cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes. En virtud de ello, el vicio de incompetencia es uno de los vicios más graves que afecta la validez del acto administrativo, pues implica que ha sido dictado por funcionarios u órganos que no estaban debida y legalmente autorizados para emitirlos, bien porque se extralimitaron en el ejercicio de las competencias que tenían atribuidas o simplemente actuaron en usurpación de autoridad o funciones.

En este orden de ideas, debe indicarse igualmente que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra en su artículo 136 que cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias. Asimismo el artículo 137 determina que la Constitución y la Ley definirán las atribuciones de los órganos que ejercen el poder público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realice el Estado. Debiendo destacar también que el artículo 141 eiusdem establece que la Administración Pública se encuentra sometida plenamente a la ley y al derecho, lo cual ha sido denominado como Principio de Legalidad.

De esta manera, los órganos integrantes del Poder Público, sea cual fuere su naturaleza, no pueden actuar sino dentro de los límites fijados por el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, toda actuación que trascienda el bloque de la legalidad, es contraria a derecho, y debe ser corregida por los mecanismos ideados por el propio ordenamiento jurídico.

Con base a lo expuesto, puede afirmarse que la competencia como medida de la potestad atribuida por la Ley a cada órgano, sólo se puede ejecutar si existe previamente su determinación por norma legal expresa. En este sentido, si hay inexistencia o falseamiento de los presupuestos fácticos, el órgano no podrá ejercitar el poder y la actuación que cumpla estará viciada de ilegalidad y de nulidad absoluta, acorde con la previsión contenida en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Así las cosas, resulta determinante traer a colación el artículo 5.4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual prevé:

Artículo 5. La gestión de la función pública corresponderá a:

(…omissis…)

4. Los alcaldes o alcaldesas. (…)

Asimismo, debe señalarse que en el caso que nos ocupa el órgano querellado tiene como máxima autoridad en materia de administración de personal al alcalde y, en tal carácter, podrá ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar a los funcionarios que prestan servicios para la Alcaldía, tal como lo prevé el artículo 88.7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, el cual es del tenor siguiente:

Artículo 88. El alcalde o alcaldesa tendrá las siguientes atribuciones y obligaciones:

(…omissis…)

7. Ejercerla máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, ingresar, nombrar, remover, destituir y egresar, conforme a os procedimientos administrativos establecidos (…)

.

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la competencia para remover y retirar al personal que presta servicio en el órgano querellado se encuentra atribuida de manera expresa en la persona de alcalde o alcaldesa, el cual tal como se indicó supra, representa la máxima autoridad en materia de personal, atribución ésta que pudiera ser delegada conforme lo prevé el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública:

Artículo 34: La Presidenta o Presidente de la República, la Vicepresidente Ejecutiva o el Vicepresidente Ejecutivo, las ministras o ministros, las viceministras o viceministros, las gobernadoras o gobernadores, las alcaldesas o alcaldes y los superiores jerárquicos de los órganos y entes de la Administración Pública, así como las demás funcionarias y funcionarios superiores de dirección podrán delegar las atribuciones que les estén otorgadas por ley, a los órganos o funcionarias y funcionarios bajo su dependencia, así como la firma de documentos en funcionarias o funcionarios adscritas a los mismos, de conformidad con las formalidades que determine el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y su Reglamento.

De la norma transcrita se colige que las máximas autoridades de la Administración Pública podrán delegar las atribuciones que le confiera la ley a órganos o funcionarios que estén bajo su dependencia, sin embargo, para que dicha delegación surta sus efectos, se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance en el espacio y en el tiempo, constituyendo de esta manera, una prueba a favor de la Administración dentro del proceso judicial.

Con relación a este punto ha sostenido la jurisprudencia que la delegación es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la Administración pública venezolana. (Sentencia del 6/2/01 de la Sala Constitucional del T.S.J., caso AEROPOSTAL ALAS DE VENEZUELA, C.A)

En atención a lo anterior, corresponde determinar si en el presente caso el funcionario que dictó el acto recurrido tenía competencia para ello, bien porque le estaba atribuida por ley o si le había sido delegada. En este sentido, observa este Sentenciador, que el acto administrativo recurrido fue suscrito por el ciudadano J.C.C., en su carácter de Director de Recursos Humanos del ente querellado, mediante el cual le notifica a la actora, lo siguiente:

(…) Por medio de la presente me dirijo a Usted, muy respetuosamente con la finalidad de notificarle que esta Alcaldía, ha decidido rescindir de los servicios que viene prestando en ésta Institución como Analista en la Dirección de Planificación y Presupuesto.

(…)

Lic. J.C.C.

DIRECTOR DE RECURSOS HUMANOS (…)

De la trascripción anterior se evidencia claramente que el Director de Recursos Humanos está notificando a la querellante de una decisión tomada por la Alcaldía del municipio T.L.d.e.B.d.M., la cual entiende este Juzgador emana de la máxima autoridad de la Alcaldía -Alcalde-, no obstante, luego de examinar las actas que conforman el expediente administrativo y el judicial, no se evidencia documento alguno mediante el cual el Alcalde del municipio querellado haya decidido separar del cargo a la ciudadana M.A., lo que conduce a este Juzgador a afirmar que la decisión que afectó a la actora fue asumida por el Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del municipio T.L.d.e.B.d.M., sin que mediara para ello alguna delegación por parte de la máxima autoridad de dicho órgano, resultando forzoso para este Juzgador afirmar que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de nulidad, conforme a lo previsto en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado por un funcionario manifiestamente incompetente. Así se decide.

Por otra parte y a pesar de que la declaratoria anterior resulta suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo, este Sentenciador pasa resolver los alegatos esgrimidos por la parte actora, y en ese sentido observa:

Denuncia la parte actora que la notificación del acto administrativo impugnado fue defectuosa, por cuanto no le indicó cuáles eran los recursos que podía ejercer en contra del mismo, contraviniendo los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En atención a ello, debe señalarse que efectivamente, la notificación de los actos administrativos constituye un requisito esencial para la eficacia de los mismos, tanto más importante para aquellos que afecten los derechos de los particulares o interesados, de modo que hasta que la aludida notificación no se verifique, tales actos carecerán de ejecutoriedad. Aunado a que las notificaciones de los actos administrativos presuponen una condición para que transcurran los lapsos de impugnación, razón por la que resulta exigible la indicación de las vías de defensa procedentes contra el acto en cuestión, con expresión de los órganos y lapsos para su ejercicio.

No obstante, es factible que un acto que no ha sido debidamente notificado llegue a ser eficaz por haber cumplido con el objeto que se persigue con la aludida exigencia, siendo entonces aplicable el principio del “logro del fin”; es decir, una defectuosa notificación podrá quedar convalidada si el interesado, conociendo de la existencia del acto que le afecta, recurre del mismo oportunamente por ante el órgano competente.(Vid. Sentencia de la Sala Política Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 13-07-2000 Caso: A.D.).

Dicho esto, se observa que si bien es cierto, el acto administrativo impugnado no cumple con las exigencias relativas a la notificación previstas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal como lo afirma la hoy querellante, no es menos cierto, que la parte actora ejerció su acción dentro del término legal correspondiente, expresando las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su pretensión de nulidad y demás solicitudes accesorias. Por tal motivo, siendo que la notificación del acto en referencia, aunque defectuosa, ha satisfecho el fin para el cual ha sido prevista, debe este Órgano Jurisdiccional desestimar la denuncia in commento. Así se decide.

Por otro lado, se desprende del escrito libelar que la parte actora pretende que este Tribunal califique la actuación de la Administración como una vía de hecho, en virtud de “(…) no existir un acto administrativo definitivo válidamente formado (…) que legitime la extinción del vinculo funcionarial (...)”, pues el acto administrativo impugnado fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo legalmente establecido.

Para resolver la solicitud efectuada por la actora, resulta indispensable para este Juzgador establecer, en primer lugar, si para separar a la ciudadana M.D.L.Á.A.d. cargo de analista que venía desempeñando en el órgano querellado, ameritaba la apertura de un procedimiento administrativo previo. Para ello, debe establecerse la diferencia entre los dos tipos de cargos existentes en la Administración Pública, a saber, los cargos de carrera y los de libre nombramiento y remoción, los primeros, gozan de ciertos beneficios, entre los cuales se encuentra la estabilidad en el cargo, ello por cuanto resulta indispensable la sustanciación de un procedimiento administrativo que cumpla con ciertas causales y características fundamentales para poder retirar al funcionario de la Administración; por su parte, los segundos, cargos de libre nombramiento y remoción, pueden ser removidos del cargo que ocupen sin que deba realizarse ningún procedimiento administrativo, determinándose su condición a través de un catálogo de cargos establecidos en atención a la jerarquía o a las funciones que pudiera desempeñar el funcionario.

En el mismo sentido, debe afirmarse también que la carrera administrativa constituye la regla general en los cargos de la Administración Pública, mientras que la excepción a dicha regla, lo comportan los funcionarios de libre nombramiento y remoción, de conformidad con lo establecido en el artículo 146 Constitucional.

En el caso de autos se verifica del acto administrativo recurrido que el municipio querellado sólo se limitó a “rescindir” de los servicios de la ciudadana M.D.L.Á.A., hoy querellante, omitiendo indicar si el cargo desempeñado por ésta fue excluido de la carrera, esto es, si es uno de los cargos considerados como de libre nombramiento y remoción. Asimismo, se evidencia al folio 6 del expediente administrativo, oficio denominado como “NOMBRAMIENTO”, suscrito por el entonces Alcalde ciudadano J.A., el cual de manera expresa le indica a la recurrente que de no superar el periodo de prueba establecido en el artículo 43 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no obtendría el cargo para el cual había sido nombrada.

Así, siendo que el artículo 43 se erige como una normativa que sólo es aplicable a los funcionarios que ocupan cargos de carrera, aunado a que la carrera administrativa constituye la regla general en los cargos de la Administración Pública -se insiste-, ello conforme a lo previsto en la norma constitucional aludida supra, este Juzgador debe considerar que la hoy recurrente ocupaba un cargo de carrera, según el cual la Administración debió respetar la estabilidad que le asiste y en consecuencia, aperturar el procedimiento administrativo correspondiente, previo a la separación del cargo. Así se declara.

Ante tal afirmación, este Sentenciador atendiendo a la denuncia formulada por la parte querellante, considera necesario establecer que las vías de hecho son aquellas manifestaciones antijurídicas materializas por la Administración en ejercicio de un derecho que ésta no tiene, o que teniéndolo lo ejerce arbitrariamente, lo que deviene en un obrar lesivo al ordenamiento jurídico, por cuanto lo contraviene de forma tal que la actuación administrativa no se ajusta a derecho, bien sea porque, i) carece de un acto administrativo o de una norma de carácter general que garantice su proceder; o ii) porque se fundamenta en un acto irregular por no haber observado el procedimiento administrativo correspondiente.

Siendo ello así, se observa del expediente administrativo traído a los autos en fecha 2 de agosto de 2007, así como del expediente judicial, que la Administración municipal en ningún momento aperturó procedimiento administrativo alguno en contra de la hoy querellante, lo cual evidentemente, convierte al acto administrativo impugnado, en un acto irregular por no haber observado el aludido procedimiento, lo que trae como consecuencia que este Juzgador deba afirmar, de conformidad con el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la configuración de las vías de hecho denunciadas por la actora, por cuanto las mismas no sólo se refieren a la violación de un trámite, requisito o formalidad sino que constituye un vicio que únicamente se justifica en los casos en los que efectivamente no ha habido procedimiento alguno o han sido violadas algunas de sus fases, lo cual, a todas luces, comporta una lesión al debido proceso, el cual resulta aplicable a todas las actuaciones judiciales o administrativas, ya que las partes deben tener igualdad de oportunidades para la defensa de sus respectivos derechos y la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

Por tal motivo, debe afirmarse entonces que la Administración al momento de dictar un acto administrativo, debe iniciar un procedimiento que garantice todos los derechos constitucionales y legales del administrado, pues está en la obligación de comprobar tales hechos y realizar una correcta calificación de los mismos a los fines de subsumirlos dentro de la norma aplicable.

En consecuencia, habiéndose demostrado que la Administración claramente violó el debido proceso de la hoy recurrente, ya que, corroborado como fue el alegato de la parte actora, no existió un procedimiento administrativo previo cuyas etapas fuesen cumplidas y llevadas a cabo dentro de los lapsos establecidos legalmente, haciendo imposible y nugatorio que la ciudadana M.D.L.Á.A. -hoy recurrente- pudiera ejercer en momento alguno, las defensas que considerara pertinentes para desvirtuar las razones que condujeron a la Administración municipal a “rescindir” de sus servicios, este Juzgador debe estimar la denuncia realizada por la parte querellante. Así se decide.

Finalmente, este Órgano Jurisdiccional, de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, anula el acto administrativo impugnado, y en consecuencia ordena la reincorporación de la ciudadana M.D.L.Á.A., al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o de superior jerarquía y remuneración con el consiguiente pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, considerando para ello las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo del cargo desempeñado, y todos aquellos beneficios socioeconómicos que le correspondan que no impliquen la prestación efectiva del servicio. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar interpuesto por la ciudadana M.D.L.Á.A., asistida por el abogado M.D.J.D., ambos plenamente identificados en el encabezado del presente fallo, en contra del acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 30 de marzo de 2007, dictado por el Director de Recursos Humanos de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO T.L..

SEGUNDO

Se ORDENA la reincorporación de la hoy querellante al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía y remuneración con el consiguiente pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la fecha de su efectiva reincorporación, considerando para ello las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo del cargo desempeñado, y todos aquellos beneficios socioeconómicos que le correspondan que no impliquen la prestación efectiva del servicio.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los doce (12) días del mes de diciembre de dos mil doce (2012). Años 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

EL JUEZ,

H.S.L.

LA SECRETARIA,

K.F.R.

En esta misma fecha, siendo las ( ), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº .

LA SECRETARIA,

K.F.R.

Exp. Nº 7887

HLSL/rsj