Sentencia nº 00185 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 7 de Febrero de 2007

Mediante escrito presentado ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 10 de febrero de 2002, por el abogado R.R.R.G., actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano E.R.A., ambos identificados, interpuso recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la P.A. número PADS-017 de fecha 27 de agosto de 1997, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (CONATEL) que revocó la concesión para operar y explotar una Estación de Radiodifusión Sonora de Frecuencia Modulada, Frecuencia 107.3 Mhz, Canal 97, Clase B, para servir a la ciudad de Yaritagua del Estado Yaracuy.

Por auto de fecha 17 de febrero de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, acordó de conformidad con el artículo 123 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, solicitar los antecedentes administrativos del caso y en cuanto a la suspensión de efectos solicitada se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los efectos de su admisibilidad.

Mediante auto de fecha 1° de marzo de 2000, el Juzgado de Sustanciación de la mencionada Corte Primera, declaró que la competencia para conocer del referido recurso de nulidad incoado correspondía a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Posteriormente, en decisión de fecha 3 de mayo de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se declaró incompetente en los siguientes términos:

…Ahora bien, observa la Corte que aun cuando no cursa en el expediente el contrato de concesión otorgado al ciudadano E.R.A., según Oficio N° 00343 de fecha 26 de febrero de 1993, para operar y explotar una Estación de Radiodifusión Sonora de Frecuencia Modulada, Frecuencia 107.3 Mhz, Canal 97, Clase “B”, objeto de este recurso de nulidad, el cual fue revocado mediante la providencia administrativa N° PADS-017 de fecha 27 de agosto de 1997, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (CONATEL), es evidente para este Organo (sic) Jurisdiccional, que el mismo tiene naturaleza administrativa, en virtud del interés social involucrado en la contratación de un servicio público como lo es la radiocomunicación.

Según lo anterior, el conocimiento de la presente causa, corresponde en primera y única instancia a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo establecido en el ordinal 14°, del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 ibídem, razón por la cual debe declinarse el conocimiento del asunto en la referida Sala, a quien se ordena remitir el expediente. Así se declara…

.

Por auto de fecha 23 de mayo de 2000, se ordenó abrir la correspondiente pieza separada, en virtud de haberse recibido los antecedentes administrativos por parte de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), solicitados en fecha 3 de mayo de ese mismo año.

Mediante diligencia de fecha 8 de junio de 2000, la parte recurrente se dió por notificada de la mencionada decisión.

II

DE LA COMPETENCIA

Siendo la oportunidad de pronunciarse sobre la declinatoria de competencia efectuada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en fecha 3 de mayo de 2000, con fundamento a lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42, de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con la jurisprudencia que esta Sala había establecido, se observa:

A partir del 20 de mayo de 2004, entró en vigencia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la cual introduce cambios importantes en la distribución de las competencias cuyo conocimiento ha sido asignado a esta Sala.

Concretamente, el numeral 25 así como el primer aparte del artículo 5 de la mencionada Ley, establecen que es de la competencia de esta Sala:

Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los estados o los municipios, si su cuantía excede de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.)

.

Como puede apreciarse de la norma transcrita, ésta consagra un régimen especial de competencia, a favor de la Sala Político-Administrativa, para conocer de todas las acciones que cumplan con las siguientes condiciones: 1) Que sean con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de un contrato administrativo, 2) Que tales contratos hayan sido suscritos por la República, los Estados o los Municipios y 3) Que la cuantía de la acción ejercida exceda de setenta mil una unidades tributarias (70.001 U.T.).

Al comparar la citada disposición con la previsión contenida en el ordinal 14 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se evidencia que la nueva norma incorpora un requisito adicional, concretamente el relativo a la cuantía, la cual debe ser calculada en base a unidades tributarias, quedando por tanto circunscrita la competencia de esta Sala para conocer de aquellos asuntos relacionados con contratos administrativos, cuyas cuantías sean superiores a setenta mil una unidades tributarias (7.001 U.T.)

Sin embargo, en aplicación del principio de la “perpetuatio fori”, la norma aplicable de acuerdo a la fecha de imposición del recurso es la prevista en el ordinal 14 del artículo 42 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

De manera que de acuerdo a lo expuesto, se plantea en el presente caso un problema de aplicación de la ley en el tiempo, el cual debe ser resuelto atendiendo, entre otros aspectos, a lo previsto en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra derechos y principios que deben imperar en la sociedad, entre ellos, el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia y bajo ese marco principista, el artículo 26 eiusdem: a toda persona se le debe garantizar una tutela efectiva de sus derechos e intereses, para lo cual el Estado debe facilitar una justicia expedita y sin dilaciones.

En este mismo sentido, el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable al presente caso por remisión del primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, prevé: “La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tiene efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la Ley disponga otra cosa” (Negrillas de la Sala).

Por otra parte, el artículo 9 del mencionado cuerpo normativo, consagra la aplicación inmediata de la ley procesal desde su entrada en vigencia, al disponer: “La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la ley anterior”.

De lo antes expuesto se colige, que a pesar de que las leyes procesales son de aplicación inmediata, conforme al citado artículo 9 del Código de Procedimiento Civil, no pueden tener efecto retroactivo respecto de los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, lo cual se traduce en un reconocimiento de normas y principios constitucionales como el atinente a la irretroactividad de la ley, consagrado en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Aunado a ello, cabe destacar que de aceptarse la aplicación inmediata de esta nueva norma de competencia, las partes en cada uno de los procesos en curso se encontrarían expuestas a sufrir las consecuencias de los cambios sobrevenidos, situación que conllevaría a la violación, entre otros derechos constitucionales, el relativo a un proceso sin dilaciones indebidas.

De manera que, a los fines de evitar tales daños, debe atenderse a un principio general, cuyo origen proviene del derecho romano, denominado perpetuatio jurisdictionis, dentro del cual tradicionalmente la doctrina ha abarcado a la jurisdicción y la competencia.

Sin embargo, como quiera que en el presente caso no se trata de una afectación de la jurisdicción, sino de la competencia, el principio más apropiado es el de la llamada perpetuatio fori, consagrado en nuestro ordenamiento en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil.

Dicho principio, igualmente se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código Procesal Civil Modelo para Iberoamérica (publicación de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Serie Estudios, Nº 47, Caracas 1994, pág. 93), el cual dispone:

Las normas procesales son de aplicación inmediata y alcanzan a los procesos en trámites.

No obstante, no regirán para los recursos interpuestos ni en los casos en que se supriman instancias, ni para los trámites, diligencias o plazos que hubieren empezado a correr o tenido principio de ejecución antes de su entrada en vigor, los cuales se regirán por la norma precedente.

Asimismo, el Tribunal que esté conociendo de un asunto, continuará en el mismo hasta su terminación, aunque la nueva norma modifique las reglas de competencia

.

Por tales razones, se desprende que respecto a la potestad de juzgamiento y, en este caso, la competencia del órgano jurisdiccional, cuando la ley no disponga expresamente lo contrario, la misma se determina por la situación fáctica y normativa existente para el momento de la presentación de la demanda, sin que pueda modificarse la competencia, al no tener efectos los cambios posteriores de la ley procesal.

En consecuencia, en resguardo del derecho a la defensa, la celeridad procesal y a la tutela judicial efectiva que deben imperar en el proceso judicial venezolano, dando así cumplimiento a lo dispuesto en los mencionados artículos 2, 26 y 335 de la Carta Magna, en concordancia con el segundo aparte del artículo 1º de la Ley Orgánica que rige este Alto Tribunal, que establece: “El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales”, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, concluye en aplicación de las anteriores premisas y conforme al principio de la perpetuatio fori, que la norma aplicable a la presente controversia es la vigente para la fecha de interposición de la demanda, esto es, el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dado que la mencionada demanda fue introducida ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 10 de febrero de 2000. Así se decide.

Resuelto lo anterior, pasa la Sala a analizar lo dispuesto en el aludido ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual establecía textualmente que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: “Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades”.

Ahora bien, durante la vigencia de la citada norma, la misma fue objeto de diversas interpretaciones por parte de la jurisprudencia. Así para quienes postulaban un criterio restrictivo, el ordinal 14 del artículo 42 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, sólo atribuía a esta Sala el conocimiento de aquellas acciones relacionadas con contratos administrativos en los cuales fueran parte única y exclusivamente los entes políticos territoriales expresamente mencionados en dicha disposición, mientras que de acuerdo a una segunda teoría, conocida como tesis amplia o extensiva, también quedaban comprendidos los entes que integran la administración descentralizada de los mencionados entes políticos territoriales, es decir, básicamente se incluía el conocimiento de aquellas reclamaciones relacionadas con contratos administrativos celebrados por las empresas del estado, universidades, institutos autónomos y cualquier otro de igual o similar naturaleza.

Sin embargo, la interpretación que había prevalecido en las decisiones más recientes de esta Sala fue aquella que postulaba la tesis restrictiva, habida cuenta de que un estudio de los antecedentes legislativos de la norma en referencia, denotaba que la intención del Legislador del año 1976, había sido la de reservar al conocimiento del Alto Tribunal aquellos asuntos relacionados con contratos administrativos de mayor trascendencia y proyección hacia la colectividad por involucrar intereses públicos nacionales, estadales y municipales.

Ahora bien, se observa que el artículo antes mencionado consagra la competencia de esta Sala para conocer de cualquier acción que se interponga, referente a los contratos administrativos en los que sean parte los entes mencionados en la norma, para lo cual resulta indispensable, determinar la naturaleza del contrato que dio origen a la presente demanda y en tal sentido se observa:

Ha sido establecido en múltiples oportunidades por esta Sala y por la doctrina patria, las características esenciales de los contratos administrativos, a saber: a) que por lo menos una de las partes contratantes sea un ente público; b) que el contrato tenga una finalidad de utilidad pública o la prestación de un servicio público y c) como consecuencia de lo anterior, debe entenderse la presencia de ciertas prerrogativas de la Administración en dichos contratos consideradas como exorbitantes, aún cuando no se encuentren expresamente plasmadas tales características en el texto del mismo.

Ahora bien, en el presente caso el recurrente interpuso un recurso de nulidad contra la P.A. número PADS-017 de fecha 27 de agosto de 1997, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (CONATEL), servicio autónomo -para la época- sin personalidad jurídica por lo tanto comparte la personalidad de la República, con lo cual satisface el primer elemento.

Con respecto al segundo requisito, se observa que el contrato de concesión tiene por objeto operar y explotar una Estación de Radiodifusión Sonora de Frecuencia Modulada, Frecuencia 107.3 Mhz, Canal 97, Clase B, para servir a la ciudad de Yaritagua del Estado Yaracuy, lo cual tiene una evidente utilidad pública, ya que para la fecha la radiodifusión estaba consagrada como un servicio público, en virtud de la actividad desarrollada por lo tanto se satisface el segundo requisito.

En conclusión, considera esta Sala que efectivamente resulta aplicable al presente caso, la norma atributiva de competencia contenida en el ordinal 14 del artículo 42 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte suprema de Justicia, toda vez que la resolución cuya impugnación se solicita repercute sobre un contrato de concesión.

Sin embargo, esta Sala actuando como cúspide de la jurisdicción contenciosa administrativa y de acuerdo con los derechos del recurrente a la tutela judicial efectiva y a obtener con prontitud una decisión al asunto planteado, dispuestos en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, acepta la competencia para conocer del presente asunto. Así se decide.

III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR La perención de la instancia constituye un mecanismo anómalo para la culminación del procedimiento, en el sentido de que la declaratoria que a bien tenga proferir el operador de justicia, no produce cosa juzgada material en las causas sometidas a su conocimiento, pudiendo el accionante interponer nuevamente la demanda en los mismos términos en que fue propuesta anteriormente, siempre que se encuentre dentro del lapso legal establecido a tales fines.

Se constituye entonces, el instituto procesal en referencia, como un mecanismo de ley diseñado con el propósito de evitar que los procesos se perpetúen y los órganos de administración de justicia deban procurar la composición de causas en las cuales no existe interés de los sujetos procesales.

Ahora bien, del estudio de las actas, constata la Sala que los actos de procedimiento en ellas contenidos, así como el lapso de paralización descrito en la ley, a los efectos de declarar perimida la instancia, se produjeron bajo el rigor de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, todo lo cual, hace del mencionado cuerpo normativo, el marco jurídico aplicable al caso de autos ratione temporis, no obstante la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 del Código de Procedimiento Civil, según el cual:

Artículo 9. La ley procesal se aplicará desde que entre en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en este caso, los actos y hechos ya cumplidos y sus efectos procesales no verificados todavía, se regularán por la anterior.

(Resaltado de la Sala).

En tal virtud, a los efectos de emitir un pronunciamiento respecto a la señalada paralización de la causa y las eventuales consecuencias procesales derivadas de ello, como quiera que la perención de la instancia opera de pleno derecho, es preciso destacar que el artículo 86 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, disponía que la instancia se extinguía en las causas que hubieran estado paralizadas por más de un año, a partir del último acto de procedimiento, por lo que, en tal caso, este Tribunal Supremo sin más trámites debía declarar la perención, de oficio o a instancia de parte.

Al respecto, del análisis del expediente, se constata que la causa ha estado paralizada desde el 8 de junio de 2000, fecha en la que la parte recurrente se dio por notificada de la decisión emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, sin que hasta el momento las partes hayan realizado ningún acto del procedimiento.

En tal sentido, debe precisarse que este Alto Tribunal ha señalado que cuando se trate de cualquier otro pronunciamiento que no sea la sentencia de mérito, no existe impedimento para decretar la perención. Así, la Sala Constitucional en decisión N° 853 del 5 de mayo de 2006, estableció:

El decreto de la perención, por el transcurso de más de un año sin actividad de las partes, ha sido considerado por esta Sala Constitucional como una sanción del legislador frente a la inactividad de las partes. Así en la sentencia Nº 956/01 del 1 de junio, se dejó sentado lo siguiente:

‘...También quiere asentar la Sala, que la perención es fatal y corre sin importar quiénes son las partes en el proceso, siendo su efecto que se extingue el procedimiento, y según el artículo 271 del Código de Procedimiento Civil, en ningún caso el demandante podrá volver a proponer la demanda, antes que transcurran noventa (90) días continuos (calendarios) después de verificada (declarada) la perención.’.

Así las cosas, aprecia esta Sala Constitucional que la declaratoria de perención opera de pleno derecho, y puede ser dictada de oficio o a petición de parte, sin que se entienda en esta frase que existe en cabeza del juzgador un margen de discrecionalidad para el decreto de la misma, ya que la sanción debe ser dictada tan pronto se constate la condición objetiva caracterizada por el transcurso de más de un año sin actuación alguna de parte en el proceso, salvo que la causa se encuentre en estado de sentencia.

Es necesario destacar, que el mencionado estado de sentencia es el referido a la sentencia de fondo, y que nace luego de que se ha dicho vistos, de conformidad con lo dispuesto en el Capítulo I, del Título III, del Libro Segundo del Código de Procedimiento Civil, por lo que no impide el decreto de la perención la espera de cualquier otro pronunciamiento del juzgador, distinto al de mérito.

En ese sentido se pronunció esta Sala Constitucional en sentencia N° 909 del 17 de mayo de 2004, en la que señaló:

De lo anteriormente expuesto, se colige que la perención ha de transcurrir, mientras las partes estén legalmente facultadas para impulsar el curso del juicio, para realizar actos de procedimiento, aun en aquellos casos que el proceso se encuentre paralizado en espera de una actuación que corresponde únicamente al juez, salvo en los casos en que el tribunal haya dicho ‘vistos’ y el juicio entre en etapa de sentencia’. (…). En el caso en el que se dictó la sentencia citada, se encontraba la causa al igual que en el presente, a la espera de un pronunciamiento del órgano jurisdiccional, en particular de la Sala Político Administrativa, pero en ambos se trataba de una decisión interlocutoria.

En ese orden de ideas se indicó en la sentencia citada:

‘…que el acto judicial objeto del presente recurso de revisión, es la decisión del 30 de enero de 2003, dictada por la Sala Político-Administrativa, en el proceso correspondiente al recurso de nulidad interpuesto por el hoy solicitante, contra la resolución número DGAC-002 dictada por la Contraloría General de la República, en el cual la parte recurrente apeló, el 18 de abril de 1996, del auto que declaró inadmisible la prueba de testimonial promovida, se ordenó pasar el expediente al ponente a los fines de decidir la incidencia, posteriormente, el 2 de julio de 1997, la parte actora solicitó pronunciamiento sobre la referida apelación. En ese estado la causa principal se paralizó por un período superior a un año, por lo que, la representación de la Contraloría General de la República solicitó se decretara la perención, el 21 de julio de 1998.

De lo anterior se desprende que en la referida causa no se había dicho ‘vistos’ y estaba pendiente una decisión interlocutoria con relación a la mencionada apelación, razón por la cual no puede pretenderse la aplicación del criterio vinculante establecido por esta Sala con relación a la institución de la perención, que según lo expuesto, conduce a la anulación de las sentencias posteriores al 1 de junio de 2001 que declaren la perención en causas paralizadas por más de un año después de ‘vistos’.

Siendo así, estima la Sala que, en el caso planteado, la parte actora debió impulsar el procedimiento y ante su falta de actividad operó la perención de la instancia prevista en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, tal como lo declaró la Sala Político- Administrativa a través de su decisión del 30 de enero de 2003, objeto del presente recurso de revisión

. (Subrayado del texto y resaltado de esta Sala).

En consecuencia, en aplicación de los principios precedentemente expuestos concluye esta Sala que desde el 8 de junio de 2000, no ha ocurrido actividad procesal alguna en el presente caso dirigida a movilizar y mantener el curso del proceso, por lo que es evidente que ha transcurrido con creces el lapso previsto en el indicado artículo 86 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, entonces vigente, por lo que debe esta Sala declarar que ha operado de pleno derecho la perención de la instancia. Así se declara.

IV

DECISIÓN

Conforme a los razonamientos previamente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - ACEPTA LA COMPETENCIA que le fuera declinada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

2. - Que se ha consumado la PERENCIÓN y en consecuencia, EXTINGUIDA LA INSTANCIA en la presente causa.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los seis (06) días del mes de febrero del año dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta - Ponente

Y.J.G.

El Vicepresidente

L.I. ZERPA

Los Magistrados,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

E.G.R.

M.L. ACUÑA

Conjueza

La Secretaria,

S.Y.G.

En siete (07) de febrero del año dos mil siete, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00185.

La Secretaria,

S.Y.G.