Sentencia nº 1845 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 15 de Octubre de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

El 6 de diciembre de 2005, comparecieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, los abogados J.A.M.A., M.B.A.S., M.M.R., M.B.Y., E.V.A.S. y D.L.G., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 79.172, 49.057, 66.632, 59.418, 72.044 y 74.800, respectivamente, actuando el primero como Síndico Procurador Municipal de Chacao, y los últimos como apoderados judiciales del MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA e interpusieron acción de amparo constitucional contra la decisión dictada el 14 de junio de 2005, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 8 del mismo mes y año, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor F.A. CARRASQUERO LÓPEZ, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 17 de febrero de 2006, la Sala admitió la acción de amparo constitucional incoada y ordenó practicar las notificaciones de ley.

El 20 de abril de 2006, los apoderados judiciales de la parte accionante consignaron escrito y anexos.

El 28 de junio de 2006, los apoderados judiciales del Municipio accionante solicitaron se acordara medida cautelar de suspensión de efectos de la decisión accionada, así como la sustanciación y tramitación de la causa principal. Asimismo consignaron anexos.

Los días 26 de septiembre y 20 de diciembre del citado año, así como el 21 de marzo de 2007, la abogada M.B.A.S., solicitó mediante diligencia se fijara la audiencia constitucional.

Efectuado el examen de los alegatos y denuncias planteadas, la Sala pasa a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO

Los accionantes en amparo fundamentaron su pretensión conforme a los siguientes hechos y argumentos:

Que el 26 de enero de 2005, los apoderados judiciales de la empresa Publi Parking, C.A. interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra el acto administrativo contenido en la Resolución n° 4001.01/2005 del 11 de enero de 2005, emanado de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda.

Exponen, que el 3 de febrero de 2005, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo, admitió el recurso de nulidad incoado y ordenó abrir cuaderno separado a los fines de decidir la solicitud de medida cautelar de suspensión de los efectos del acto recurrido.

Indican, que el 17 del mismo mes y año, el a quo declaró improcedente la tutela cautelar solicitada e inadmisible el recurso contencioso de nulidad interpuesto. Decisión contra la cual la parte recurrente interpuso recurso de apelación el 28 de febrero de 2005, siendo oído dicho recurso en ambos efectos y remitido, en consecuencia, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Señalan, que el 3 de mayo de 2005, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, emitió auto mediante el cual se designó ponente al Juez Rafael Ortíz-Ortíz y se fijó el lapso de quince días (15) de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de formalización de la apelación.

Que, de acuerdo al calendario judicial de esa Corte, el 22 de junio de 2005, vencía el lapso para que los apoderados judiciales de Publi Parking, C.A. consignaran el escrito de formalización de la apelación, y posteriormente, los apoderados del Municipio Chacao del Estado Miranda procedieran a contestar la formalización de la mencionada apelación en los cinco (5) días siguientes al vencimiento del lapso indicado.

Que no obstante, a pesar de haberse dado apertura al lapso para la formalización de la apelación, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “omitiendo el procedimiento de sustanciación procedió en fecha 14 de junio de 2005 a dictar sentencia, mediante la cual se declaró: (i) COMPETENTE para conocer de la apelación de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo; (ii) NULO el fallo dictado por el mencionado Juzgado en fecha 17 de febrero de 2005; (iii) PROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar y, en consecuencia, declaró la suspensión de los efectos del acto administrativo Nº 4001.01/2005 de fecha 11 de enero de 2005, emanado de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda; y, (iv) ORDENÓ al Tribunal Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo darle el trámite correspondiente al recurso de nulidad antes mencionado” [Negrillas y Subrayado del escrito].

Al respecto, alegan, que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo nunca debió proceder a dictar sentencia antes de que concluyera el lapso de quince (15) días de despacho fijado por ella misma el 3 de mayo de 2005, a los fines de que el recurrente fundamentara su apelación, pues, en primer lugar, dicho lapso debió dejarse transcurrir íntegramente a los fines de que se presentara la mencionada fundamentación y, posteriormente, su representado contestara la misma; en segundo lugar, porque aun en el supuesto de que el lapso de quince (15) días establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se hubiese tenido efectivamente como concluido al momento de dictar el fallo, lo cierto es que no había sido presentada por el apelante la correspondiente fundamentación, por lo que en todo caso la misma debía declararse desistida.

Por todo lo expuesto, denunciaron que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al dictar su decisión prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, incurrió en abuso de poder, extralimitación de funciones y actuó fuera del ámbito de su competencia, violando de manera flagrante la tutela judicial efectiva, el derecho a la defensa y el debido proceso del Municipio Chacao del Estado Miranda.

En consideración a ello, solicitan se admita la presente acción de amparo constitucional, se declare procedente la tutela invocada y se revoque la decisión dictada el 14 de junio de 2005, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

II DE LA DECISIÓN ACCIONADA

La decisión dictada el 14 de junio de 2005, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, fue del siguiente tenor:

[...]

La Corte precisa que, en materia de amparo cautelar, el juez constitucional no sólo está habilitado para ‘suspender’ los efectos del acto, sino que puede ir más allá para lograr el restablecimiento provisional de la situación jurídica infringida o amenazada a tenor del artículo 27 constitucional.

De tal manera que la finalidad primaria del amparo constitucional interpuesto en forma instrumental de la pretensión nulificatoria es la ‘suspensión’ provisional de los ‘efectos’ del acto administrativo impugnado y ‘como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio’, sino que está habilitado para acordar todas las medidas pertinentes y adecuadas para la cabal garantía de la posición jurídica del solicitante, y ello es así porque la tutela judicial efectiva es un verdadero mandato constitucional configurado como un ‘derecho’ de los justiciables y un ‘deber’ de los órganos jurisdiccionales. Además de ello, la profundidad del artículo 27 constitucional permite al juez ‘restablecer inmediatamente’ la situación jurídica infringida y, con mucha más razón, la prevención de las eventuales amenazas de lesión a bienes jurídicos constitucionales.

[...]

Realizadas estas precisiones de teoría general de la potestad cautelar, pasa esta Sala a analizar si en el caso de autos se cumplen las condiciones de admisibilidad y de procedencia antes señaladas.

La tutela constitucional cautelar solicitada por los recurrentes es la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado en nulidad emanado de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda identificado n° 4001.01/2005 del 11 de enero de 2005, por medio del cual se le impone a la recurrente una multa prevista en el artículo 95 de la Ordenanza sobre Publicidad Comercial, y se ordena retirar o eliminar el medio publicitario de manera voluntaria dentro de las 72 horas siguientes a partir de su notificación.

El alegato central de la recurrente para fundamentar su solicitud de protección constitucional está en que posee una autorización por parte del Servicio Autónomo de Transporte y T.T. (SETRA) adscrito al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy, Instituto nacional de Transporte y T.T. (INTTT), adscrito al Ministerio de Infraestructura. Efectivamente, constata esta Corte que riela a los folios 64 al 67, una ‘autorización’ signada por el Presidente de la Comisión de Derecho de Vía del SETRA, por medio de la cual se le permite a la recurrente la colocación de una valla publicitaria con las especificaciones que allí se indican.

Este refleja una posición jurídica ya poseía por la recurrente que la hace estar en un marco de relación jurídica de sujeción particular con respecto de la Administración, y cuya legalidad o no, la competencia o ausencia de ella, la eventualidad de usurpación de funciones, no son cuestiones que correspondan decidirla al juez de la cautelar, bastando para ello una presunción de verosimilitud de que quien ejerce el recurso tiene una posición jurídica que merece tutela provisional hasta tanto se dilucide la legalidad o no de los actos cuestionados, cuestión que procede hacerlo en la sentencia de mérito.

En efecto, el juez de la tutela constitucional cautelar debe evidenciar, al menos una ‘presunción’ de una posición jurídica tutelable con carácter provisional y que no adelante opinión sobre el mérito del asunto, pues, se reitera las cuestiones atinentes a la legalidad deben ser objeto de tratamiento en la sentencia de mérito que resuelva la nulidad invocada. Esta presunción de fumus boni iuris constitucional se evidencia de autos, por lo cual se ve satisfecho el primero de los requisitos de procedencia del amparo constitucional cautelar.

En cuanto al periculum in damni constitucional observa esta Corte que el mismo se deriva del propio texto del acto administrativo impugnado que resolvió la destrucción o eliminación del medio publicitario, lo cual implica que de resultar victoriosa en el recurso de nulidad, la sociedad de comercio habrá padecido una efectos adversos que difícilmente podría reparar la sentencia de mérito, con lo cual también se configura el segundo requisito para la procedencia de la tutela constitucional cautelar, y así efectivamente se declara.

Ahora bien, en la misma sentencia objeto de apelación, el Juzgado A quo se pronunció sobre la ‘inadmisibilidad’ del recurso de nulidad interpuesto sobre la base de la falta de agotamiento de los recursos administrativos previos previstos en la Ordenanza Municipal invocada. Como ya lo ha señalado esta Corte en anteriores oportunidades, el acceso a la justicia como un derecho humano fundamental o positivado puede sufrir las limitaciones que al efecto establezcan las leyes, pero, en todo caso, debe ser objeto de regulación por una ley nacional y además con rango de orgánica como corresponde con un derecho constitucional fundamental como es el derecho de accionar que postula el artículo 26 de la Constitución, y en consecuencia mal puede una Ordenanza Municipal, con todo el rango legal que tiene y que se dictan en ‘ejecución directa e inmediata de la Constitución’ establecer limitaciones de acceso al derecho de accionar invadiendo en consecuencia la reserva legal que impone la Constitución en materia de normas procesales y limitatorias de derechos constitucionales fundamentales.

De igual modo, debe señalarse que al ser procedente el amparo constitucional cautelar no podría el juez de la nulidad revisar ni cuestiones atinentes a la caducidad o agotamiento de los recursos administrativos, por expresa disposición en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, motivo por el cual la sentencia objeto de impugnación está inficionada de nulidad como efectivamente se declara.

VII –

DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley se declara:

1. COMPETENTE para conocer de la apelación de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 17 de febrero de 2005, en el recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con pretensión de amparo constitucional que interpusiera la sociedad de comercio PUBLI PARKING, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Quinto de la Circunscripción judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 28 de mayo de 1999, bajo el n° 62, tomo 314-A-Qto, contra el acto administrativo nº 4001.01/2005 de fecha 11 de enero de 2005, emanado de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda.

2. SE DECLARA LA NULIDAD del fallo dictado por el mencionado Juzgado en fecha 17 de febrero de 2005, que declaró improcedente la pretensión de amparo e inadmisible el recurso de nulidad;

3. Conociendo el fondo del asunto declara PROCEDENTE la pretensión de amparo y, en consecuencia, se declara la suspensión de los efectos del acto administrativo nº 4001.01/2005 de fecha 11 de enero de 2005, emanado de la Dirección de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda.

4. Se ORDENA al mencionado Juzgado darle el trámite correspondiente al recurso de nulidad antes mencionado [...]

.

III MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Para decidir la Sala observa lo que sigue:

En el caso de autos, la representación judicial del Municipio Chacao del Estado Miranda, diligenció por última vez en la causa impulsando la misma el 21 de marzo de 2007, esa conducta pasiva de la parte actora, fue calificada por esta Sala como abandono del trámite, en sentencia n° 982 del 6 de junio de 2001, caso: J.V.A.C., en los siguientes términos:

[...] En criterio de la Sala, el abandono del trámite a que se refiere el artículo 25 de la Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constituciones puede asumirse -entre otros supuestos-, como la falta de comparecencia a la audiencia constitucional- una vez transcurrido un lapso de seis meses posteriores a la paralización de la causa por falta de interés procesal de la parte actora.

[...]

Si el legislador ha estimado que, como consecuencia de ese carácter de urgencia que distingue al amparo, la tolerancia de una situación que se entiende lesiva de derechos fundamentales, por más de seis meses, entraña el consentimiento de la misma y, por tanto, la pérdida del derecho a obtener protección acelerada y preferente por esa vía, resulta lógico deducir que soportar, una vez iniciado el proceso, una paralización de la causa sin impulsarla por un espacio de tiempo semejante, equivales al abandono del trámite que había sido iniciado con el fin de hacer cesar aquélla situación lesiva o amenazadora de derechos fundamentales.

[...]

La Sala considera que la inactividad por seis (6) meses de la parte actora en el proceso de amparo, en la etapa de admisión o, una vez acordada ésta, en la práctica de las notificaciones a que hubiere lugar o en la de la fijación de la oportunidad para la celebración de la audiencia oral, por falta de impulso del accionante, ocasiona el abandono del trámite de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y, con ello, la extinción de la instancia. Así se declara

.

En el caso de autos ha transcurrido íntegramente el término de caducidad establecido en dicha sentencia, a saber, los seis [6] meses sin que la parte actora haya realizado acto alguno que desvirtúe la presunción de abandono que revela su inactividad.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, esta Sala visto que en el caso de autos lo denunciado no afecta al orden público ni las buenas costumbres, pues los derechos o garantías denunciados no afectan a una parte de la colectividad diferente al accionante o al interés general ni estima la Sala que el precedente denunciado devendría en una incitación al caos social, declara terminado el procedimiento por abandono del trámite en la acción de amparo interpuesta por los abogados J.A.M.A., M.B.A.S., M.M.R., M.B.Y., E.V.A.S. y D.L.G., actuando el primero como Síndico Procurador Municipal de Chacao, y los últimos como apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda contra la decisión dictada el 14 de junio de 2005, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

De conformidad con lo establecido en el único aparte del artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se impone a la parte actora una multa por la cantidad de CINCO MIL BOLÍVARES (Bs. 5.000,oo), pagaderos a favor de la Tesorería Nacional en cualquier institución financiera receptora de fondos nacionales. El sancionado deberá acreditar el pago mediante la consignación en autos del comprobante correspondiente, dentro de los cinco días siguientes a su notificación. Se aplica la multa en su límite máximo por cuanto la Sala juzga de suma gravedad el entorpecimiento de sus labores con la presentación de demandas posteriormente abandonadas, lo cual obliga a desviar su atención de asuntos que sí requieren de urgente tutela constitucional. Así se declara.

IV DECISIÓN

Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, terminado el procedimiento por abandono del trámite en la acción de amparo interpuesta por los abogados J.A.M.A., M.B.A.S., M.M.R., M.B.Y., E.V.A.S. y D.L.G., actuando el primero como Síndico Procurador Municipal de Chacao, y los últimos como apoderados judiciales del Municipio Chacao del Estado Miranda contra la decisión dictada el 14 de junio de 2005, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Se IMPONE a la parte actora una multa por la cantidad de CINCO MIL BOLÍVARES (Bs. 5.000,oo), pagaderos a favor de la Tesorería Nacional en cualquier institución financiera receptora de fondos nacionales. El sancionado deberá acreditar el pago mediante la consignación en autos del comprobante correspondiente, dentro de los cinco días siguientes a su notificación.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de OCTUBRE de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

Ponente

M.T. DUGARTE PADRÓN

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

A.D.J. DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

FACL/

EXP. n° 05-2386