Sentencia nº 256 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 16 de Marzo de 2005

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: L.V.A.

Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional el 14 de marzo de 2005, el abogado S.L.M.L., titular de la cédula de identidad Nº 8.641.173, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 57.236, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO CARABOBO, interpuso acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 7 y 8 del Decreto Nº 198, dictado por el Gobernador del Estado Carabobo, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, Extraordinaria Nº 1.771 del 28 de enero de 2005.

En esa misma oportunidad se designó ponente al Magistrado L.V.A., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

I

ESCRITO CONTENTIVO DEL RECURSO DE NULIDAD

Arguye el recurrente, que constituye un hecho notorio y comunicacional que, entre el 23 y 30 de enero de 2005, un grupo de personas invadieron terrenos de propiedad privada, ubicados en los sectores Las Parcelas de F.A., 3 de Mayo en la Isabelica, El Calvario en Valencia y la Vivienda Rural en Bárbula en Naguanagua, justificando su actuación en la carencia de vivienda y en el abandono de los terrenos.

Al respecto, el Gobernador del Estado Carabobo, L.F.A.C., declaró ante la prensa regional del 23 de enero de 2005, que no estaba de acuerdo con las invasiones a la propiedad privada, que “para eso existe un procedimiento legal, donde el juez que tiene que dar una sentencia acompañada de un interdicto restitutorio donde los propietarios de la tierra o los supuestos propietarios ejecuten la medida interdictal” y que “no le va a tirar la policía al pueblo”.

Que, en otras notas de prensa regional, particularmente la recogida el 17 de febrero de 2005, el Procurador General del Estado Carabobo anunció que estaba previsto realizar otras expropiaciones en los municipios San Diego, Los Guayos, Naguanagua y Libertador, para lo cual se iba a dictar el respecto Decreto de expropiación para llamar a los propietarios. Señaló además, que la expresión invasión no está tipificada como delito en el Código Penal, sino la usurpación de autoridad y en vía de jurisdicción civil, con la interposición del respectivo interdicto restitutorio.

Como fundamento de derecho, denunció en primer lugar, la usurpación de funciones propias del Poder Público Nacional, por parte del Gobernador del Estado Carabobo, cuando invade la reserva legal prevista en el artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las potestades atribuidas en el artículo 187, numeral 4 (referente al decreto de amnistía) y 236, numeral 19 (potestad de decretar indultos) del Texto Fundamental, al momento en que la Gobernación del Estado Carabobo se encontraba plenamente consciente de la ocupación de terrenos públicos o privados, por personas diferentes a sus propietarios y que tal actitud constituye un hecho punible, y sin embargo, “respecto a los ocupantes irregulares de terrenos propiedad pública o privada, cuya invasión se ha producido bajo su gestión gubernamental, establece una especie de amnistía o indulto, pues a pesar de haber presumiblemente cometido delito, no dispone que sean puestos a las órdenes del Ministerio Público, sino que se organicen para adquirir los terrenos, lo que evidentemente supone que están ocupando terrenos ajenos, que no son de su propiedad, en evidente violación al Código Penal”.

En tal sentido, señaló el recurrente, que no podría el Gobernador del Estado Carabobo establecer que quienes hayan invadido terrenos hasta el día de entrada en vigencia del Decreto Nº 198, objeto de la impugnación, no serán objeto de persecución penal y que sólo a partir de esa fecha prohíbe las invasiones y aquellos que incurran en tal actividad serán puestos a la orden del Ministerio Público, pues estaría otorgando una suerte de amnistía o indulto a quienes invadieron terrenos antes de la promulgación del Decreto, cuando tales competencias han sido constitucionalmente atribuidas, bien a la Asamblea Nacional o al Presidente de la República, por lo que al actuar de tal manera, el Gobernador del Estado Carabobo usurpó funciones propias de otras autoridades del Poder Público.

Continuó denunciando la violación del derecho de propiedad y a la garantía expropiatoria en materia de terrenos urbanos, consagrada en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, partiendo de la premisa de la existencia de la garantía de la protección a la propiedad, así como de la configuración de un régimen plural de este derecho, ello por la función social que cumple.

Afirmó que en los términos en que ha sido plasmado el derecho de propiedad en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se permite deducir la responsabilidad de los poderes públicos en la protección de los derechos humanos y, en particular, con respecto al derecho constitucional a la propiedad, citando como ejemplo el artículo 82 del Texto Fundamental, que impone un conjunto de obligaciones a distintos entes públicos para garantizar la adquisición de viviendas adecuadas, pero por otro lado en su artículo 115, garantiza el uso, goce y disfrute pacífico de tal vivienda o terrenos, si éstos han sido adquiridos legítimamente.

En apoyo a su argumento, señaló que la Defensoría del Pueblo emitió un dictámen el 31 de enero de 2005, contenido en el expediente Nº DD-016-02, que reafirma la obligación del Estado de garantizar el derecho de propiedad como derecho humano, obligación que resulta reforzada si, como se ha dicho, el derecho a la vivienda o al terreno urbano, como derecho de propiedad específico, resulta especialmente protegido.

Sostuvo que las invasiones de viviendas o propiedades urbanas constituye una práctica atentatoria del derecho de propiedad, pues constituye la antesala de fenómenos como la proliferación de viviendas marginales sin las condiciones mínimas de habitabilidad.

Que la inconstitucionalidad del artículo 5 del Decreto Nº 198, se produce cuando “establece que el ocupante de un terreno tiene derecho a organizarse para optar a una vivienda que será en el futuro construida por el Ejecutivo Estadal descono[ciendo] palmariamente la coexistencia frente al ocupante de la persona titular del derecho de propiedad que sobre los terrenos puedan ostentar legítimamente. Por ello, no puede ser compatible con el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela este artículo 5 del Decreto Nro. 198 que al no distinguir el tiempo de la ocupación del terreno, desmantela uno de los atributos esenciales del derecho de propiedad que es la tutela posesoria”.

Igualmente, sostiene que se produce violación al derecho de propiedad cuando el procedimiento para decretar las expropiaciones en los términos aludidos por el Decreto Nº 198, no se corresponde con las fases procedimentales a las que alude la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, la cual por demás es materia reservada al Poder Público Nacional por mandato del artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, utilizando como ejemplo el hecho de que para el Decreto de expropiación, en los términos aludidos en la norma impugnada, no refiere a la previa declaratoria de utilidad pública.

Seguidamente el recurrente denunció la violación del régimen de los ejidos, consagrado en el artículo 181 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto en el Texto Fundamental se consagra con meridiana claridad el carácter inalienable e imprescriptible de los ejidos. Que en el Decreto Nº 198, particularmente en su artículo 8, se insta a que los Alcaldes cedan “mediante cualquier título” los ejidos, bajo la amenaza de convocar una asamblea de ciudadanos que decidirá el destino de tales terrenos ejidales, desconociendo la naturaleza inalienable e imprescriptible de los mismos y que la participación de los ciudadanos debe hacerse en el marco de la propia Constitución.

II

DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier otra consideración debe esta Sala determinar su competencia para decidir el presente caso y, a tal efecto, observa que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 336 de la Constitución, corresponde a esta Sala “(d)eclarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución directa e inmediata de esta Constitución, dictados por cualquier otro órgano estatal en ejercicio del Poder Público, cuando colidan con ésta”, norma transcrita casi a la letra por el artículo 5, numeral 9 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En consecuencia, siendo que, en el presente caso, ha sido ejercido recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 7 y 8 del Decreto Nº 198, dictado por el Gobernador del Estado Carabobo, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, Extraordinaria Nº 1.771 del 28 de enero de 2005, el cual ha sido dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución, esta Sala resulta competente para conocer del caso de autos, y así se decide.

III

DEL ACTO IMPUGNADO

El Decreto Nº 198, dictado por el Gobernador del Estado Carabobo, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, Extraordinaria Nº 1.771 del 28 de enero de 2005, en su parte pertinente, dispone:

DECRETO Nº 198

L.F.A.C.

GOBERNADOR DEL ESTADO CARABOBO

En ejercicio de las atribuciones conferidas por los artículos 160 y 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los artículos 70 y 71 de la Constitución del Estado Carabobo, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 23, numerales 1 y 10 de la Ley de Organización de la Administración Pública del Estado Carabobo y los artículos 100, 101 y 102 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, y artículo 88, numeral 1 de la Ley de Licitaciones Nacional.

(....omissis....)

Artículo 5º: En ejercicio del presente Decreto los ocupantes de terrenos públicos o privados podrán organizarse en Organizaciones Comunitarias de Viviendas (OCV) para adquirir a través de los organismos competentes la propiedad del terreno con la finalidad de que el Instituto de la Vivienda y Equipamiento de Barrios del Estado Carabobo (IVEC) proceda a construir los urbanismos y las viviendas dignas. El precio del terreno será atribuido al pago del urbanismo y la vivienda mediante negociación previa con su legítimo propietario.

(....omissis...)

Artículo 7º: En el ejercicio del presente Decreto para el caso en que los propietarios no concedan de manera concertada los terrenos ocupados por familias que tengan necesidades de viviendas dignas o que se nieguen a ceder mediante convenio estratégico de participación en la solución del problema social de vivienda, la Gobernación del Estado Carabobo procederá a dictar el decreto de Expropiación correspondiente con el pago de la justa indemnización.

Artículo 8º: Se exhorta a los Alcaldes y a los Concejos Municipales de la jurisdicción del Estado Carabobo en los cuales existan terrenos ocupados por familias necesitadas de viviendas dignas a cedérselos mediante cualquier título, a los fines que el Instituto de la Vivienda y Equipamiento de Barrios del Estado Carabobo (IVEC) proceda a la construcción de los urbanismos y a la realización de viviendas dignas. Para el caso en que los Alcaldes o la Cámara Municipal se nieguen al otorgamiento de los mencionados terrenos, el procurador del Estado Carabobo, procederá a convocar a una Asamblea de Ciudadanos presidida por el Ciudadano Gobernador del Estado Carabobo y procederá a ejecutarse la decisión que tome la Asamblea respectiva por considerarla vinculante en el ámbito urbano, en tal sentido el Instituto de la Vivienda y Equipamiento de Barrios del Estado Carabobo (IVEC) procederá a la construcción del Urbanismo y a las viviendas dignas.

Artículo 11º: Las personas naturales que estén auspiciando ocupaciones de terrenos públicos o privados serán puestos a la orden del Ministerio Público. En tal sentido la Policía del Estado Carabobo realizará patrullajes preventivos en la jurisdicción del Estado Carabobo con el objeto de evitar la ocupación de terrenos públicos o privados.

Artículo 12º: A partir de la presente fecha se prohíbe la ocupación de terrenos públicos y privados dentro de la jurisdicción del Estado Carabobo. Los ciudadanos y Ciudadanas que opten por las vías de hecho, la violencia o actos ilícitos en violación de la presente disposición quedarán excluidos del programa de adjudicación de Viviendas dignas”.

III

DE LA ADMISIÓN

Revisadas como han sido las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala, admite en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la Ley y la jurisprudencia.

De conformidad con lo establecido en el artículo 21 eiusdem, se dispone citar por oficio a los ciudadanos Gobernador del Estado Carabobo y Procurador General del Estado Carabobo, respectivamente, notificar al ciudadano Fiscal General de la República, para que comparezcan ante este Tribunal dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del Cartel o de la notificación del último de los interesados. A tales fines, remítase a los citados funcionarios copia certificada del escrito del recurso y del presente auto de admisión.

La citación de la ciudadana Procuradora General de la República, se practicará con arreglo a lo ordenado en el artículo 84 del Decreto con rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Emplácese a los interesados mediante Cartel, el cual será publicado por los recurrentes, en uno de los diarios de circulación nacional, para que se den por notificados en un lapso de diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir de la publicación del Cartel o de la notificación del último de los interesados. Los recurrentes deberán consignar un (1) ejemplar del periódico donde fue publicado el Cartel, dentro de los tres (3) días siguientes a su publicación; el incumplimiento de esta obligación se entenderá que desiste del recurso y se ordenará el archivo del expediente.

IV

DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.

La situación normal debe ser la opuesta: en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo.

En el caso de autos se ha solicitado la suspensión de tres artículos del Decreto Nº 198, dictado por el Gobernador del Estado Carabobo, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, Extraordinaria Nº 1.771 del 28 de enero de 2005. Al respecto la Sala observa:

En cuanto a los artículos 5, 6 y 7 del Decreto bajo análisis, encuentra la Sala pertinente suspender su ejecución, toda vez que si llegaran a ser aplicados durante el transcurso del proceso y posteriormente la Sala declarase su invalidez, serían irreparables los daños que se ocasionarían a los afectados por las medidas allí previstas.

Ha expuesto la parte actora con claridad una denuncia contra esa disposición, que se resume en lo siguiente: se puede disponer de unos bienes propiedad de un grupo de personas, en ausencia del procedimiento pautado legalmente para la expropiación o mediante una decisión de una asamblea de ciudadanos. La denuncia formulada por la demandante es para la Sala, sin que ello implique prejuzgamiento, de suficiente gravedad como para decretar la no aplicación de la norma, mientras se resuelve el fondo de la demanda.

En este contexto pareciera existir un riesgo que podría ser evitado, cuando una disposición legal autoriza a adoptar medidas que implican el poder de disposición sobre bienes ajenos y ese poder es precisamente objeto de un juicio para determinar su validez.

En razón de lo anterior, la Sala ordena, como medida provisional, la no aplicación de los artículos 5, 7 y 8 del Decreto Nº 198, dictado por el Gobernador del Estado Carabobo, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, Extraordinaria Nº 1.771 del 28 de enero de 2005. Así se decide. Esta inaplicación no implica, se advierte, que las autoridades administrativas o judiciales estén impedidas de ejercer sus respectivas competencias, previstas en otras normas legales.

Ahora bien, considera esta Sala que, no obstante que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 21, ordena la publicación en Gaceta Oficial sólo de los fallos definitivos; se observa que la decisión dictada en el presente caso, si bien no posee tal carácter, sino que consiste en una decisión interlocutoria que acuerda una providencia cautelar, es evidente entonces, que por tratarse dicha decisión de la no aplicación de un acto legislativo, es decir, de efectos generales, que ordena la desaplicación temporal de la ley (mientras se decide el recurso) y que podría incidir sobre un número indeterminado de situaciones y relaciones jurídicas, considera la Sala que su publicación en dicho instrumento resulta necesario.

Asimismo, se acuerda la notificación, mediante edicto, de todos los interesados en la presente causa y la notificación de los ciudadanos Gobernador del Estado Carabobo, Procurador General del Estado Carabobo, Fiscal General de la República y Procuradora General de la República, para que, si lo estiman pertinente, formulen oposición contra la medida acordada, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, supuesto en el cual se abrirá de pleno derecho una articulación de ocho días, con el objeto de que los interesados expongan sus alegatos y presenten las pruebas que consideren pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por reenvío del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad incoado por el ciudadano S.L.M.L., actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL ESTADO CARABOBO, contra los artículos 5, 7 y 8 del Decreto Nº 198, dictado por el Gobernador del Estado Carabobo, publicado en la Gaceta Oficial de ese Estado, Extraordinaria Nº 1.771 del 28 de enero de 2005.

2.- ADMITE el recurso de nulidad incoado.

3. - CON LUGAR la solicitud de medida cautelar formulada en el presente recurso y en consecuencia se ORDENA LA INAPLICACIÓN de los artículos 5, 7 y 8 de dicho texto normativo.

4. - Se ORDENA la publicación inmediata del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y del Estado Carabobo.

5. - Se ORDENA notificar a todos los interesados en la presente causa y a los ciudadanos Gobernador del Estado Carabobo y Procurador General del Estado Carabobo, mediante edicto que deberá ser publicado, a expensas de la recurrente, en uno de los periódicos de mayor circulación a nivel nacional, para que, si lo estiman pertinente, formulen oposición contra la medida acordada, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, supuesto en el cual se abrirá de pleno derecho una articulación de ocho días, con el objeto de que los interesados expongan sus alegatos y presenten las pruebas que consideren pertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por reenvío del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

6. - Se ORDENA citar por oficio a los ciudadanos Gobernador del Estado Carabobo, Procurador General del Estado Carabobo, Fiscal General de la República y Procurador General de la República.

7. - REMITASE al Juzgado de Sustanciación, a los fines de continuar el curso normal del procedimiento.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los 16 días del mes de marzo de dos mil cinco. Años: 194º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

J.E.C.R.

P.R.R.H.

Magistrado

L.V.A.

Magistrado-Ponente

Francisco Antonio Carrasquero López

Magistrado

M.T.D.P.

Magistrado

A.D.R.

Magistrado

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. 05-491

LVA