Decisión nº 78-2011 de Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 23 de Noviembre de 2011

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

En su nombre:

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CAPITAL

EXPEDIENTE Nº 8869

Mediante escrito de fecha 27 de abril de 2011, los abogados R.M.E. y M.C.N., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 43.651 y 78.143, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana M.M.M.A., venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 5.137.141, interpusieron ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor de causas, recurso contencioso administrativo funcionarial contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR.

Asignado por distribución el libelo a este Juzgado Superior, por auto de fecha 9 de mayo de 2011, se admitió el recurso y se ordenó practicar las citaciones y notificaciones de Ley.

Cumplidos los trámites de sustanciación del recurso, el 28 de octubre de 2011, se celebró la audiencia definitiva, dejándose constancia de la comparecencia de ambas partes. En fecha 4 de noviembre de 2011, se dictó el dispositivo del fallo, declarándose sin lugar el recurso.

Procede en virtud de lo expuesto este Juzgado Superior a publicar el fallo definitivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los siguientes términos:

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Mediante escrito de fecha 27 de abril de 2011, la parte actora sustentó su pretensión en las razones de hecho y de derecho siguientes:

Que el 7 de agosto de 2005, su representada fue electa como miembro principal de la Junta Parroquial de la Parroquia 23 de Enero del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, por un periodo de cuatro (4) años el cual se prolongó, por un (1) año, cuatro (4) meses y nueve (9) días, en virtud de que el C.N.E. no convocó un nuevo proceso electoral.

Aducen que de conformidad con las actividades realizadas por su mandante como miembro principal de la Junta Parroquial de la Parroquia 23 de Enero, en concordancia con lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley Orgánica de Emolumentos para los Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, ostentaba la condición de funcionaria pública de elección popular.

Alegan que por concepto de prestaciones de antigüedad le adeudan a su poderdante la cantidad de NOVENTA Y UN MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y DOS BOLÍVARES CON CUARENTA Y TRES CÉNTIMOS (Bs. 91.982,43), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que el órgano querellado debe cancelarle por los intereses acumulados de las prestaciones de antigüedad, la cantidad de VEINTINUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y NUEVE BOLÍVARES CON CUARENTA Y CINCO CÉNTIMOS (Bs. 29.449,45).

Arguyen que desde el mes de octubre de 2005 a al mes de enero de 2011, le deben cancelar la cantidad de CUARENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y SIETE BOLÍVARES CON SESENTA CÉNTIMOS (Bs. 43.357,60), por concepto de bono vacacional.

Que le adeudan a su representada la cantidad de CIENTO DIECIOCHO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO BOLÍVARES CON TREINTA Y OCHO CÉNTIMOS (Bs. 118.758,38), por concepto de bonificación de fin de año desde el año 2005 al año 2011.

Señalan que las deudas denunciadas se encuentran liquidas y exigibles, razón por la cual consideran que es procedente el pago de los intereses moratorios generados por el retardo en el pago de las prestaciones de antigüedad, de conformidad con lo establecido con el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por todo lo antes expuesto, solicitan que se declare con lugar el presente recurso y en consecuencia, se ordene el pago de las prestaciones de antigüedad que le adeudan a su mandante, con los intereses correspondientes, el bono vacacional y de fin de año desde el año 2005 al año 2011 y los intereses moratorios generados por el retardo en la cancelación de las mismas.

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLADA

En la oportunidad de dar contestación al recurso interpuesto la abogada JOSMARÍ M.C., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 133.693, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, luego de negar, rechazar y contradecir los alegatos de la parte actora, fundamentó su pretensión opositora en los términos siguientes:

Que los miembros principales de las Juntas Parroquiales perciben una dieta como remuneración, las cuales son fijadas de conformidad con la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

Alega que en virtud de la naturaleza electiva y del carácter no permanente de los miembros principales de las Juntas Parroquiales, no les corresponden a dichos miembros de las Juntas Parroquiales del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital el pago de prestaciones de antigüedad.

Por todo lo antes expuesto, solicita que se declare sin lugar la presente querella.

DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento procede este Órgano Jurisdiccional a verificar su competencia para conocer de la presente querella funcionarial y, en tal sentido observa que el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, le atribuye la competencia, en primera instancia, para conocer y decidir de todas las controversias derivadas de relaciones de empleo público a los Juzgados Superiores Regionales con competencia en materia contencioso administrativa, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Asimismo, se verifica que el artículo 25.6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.447 de fecha 16 de junio de 2010, reimpresa en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, le atribuye la competencia en primera instancia a los Tribunales Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo -Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo- para conocer de los conflictos concernientes a la función pública en idéntica forma como lo consagra la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En consecuencia, siendo que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitada dentro de la circunscripción judicial de la Región Capital, entre la querellante y el Concejo Municipal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital, el cual tiene su sede y funciona en la ciudad de Caracas, este Órgano Jurisdiccional declara su competencia para conocer en primera instancia de la querella interpuesta. Así se decide.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada como ha sido por este Juzgado, la competencia para conocer de la presente causa, procede a emitir su pronunciamiento respecto al asunto sometido a su consideración, y en tal sentido aprecia que:

Solicitan los apoderados judiciales de la parte actora que se ordene el pago de las prestaciones de antigüedad de su mandante, asimismo pretenden se le cancele el bono vacacional y de fin de año durante el periodo para el cual fue electa; esto es, desde el año 2005 al año 2011, así como los intereses de mora generados por el retardo en la cancelación de los mismos, en virtud de que la hoy querellante se desempeñó como miembro principal de la Junta Parroquial de la Parroquia 23 de Enero del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.

Al efecto, este Sentenciador considera necesario, en primer lugar, analizar la naturaleza de la remuneración percibida por los miembros de las juntas parroquiales, en tal sentido se aprecia que la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, aplicable a los miembros de las Juntas Parroquiales, y vigente para la fecha que concluyó el periodo para el cual fue electa la querellante, en su artículo 2, prevé lo siguiente:

Artículo 2. Se entiende por emolumentos las remuneraciones, sueldos, bonos, dietas, primas y cualquier tipo de ingresos mensuales percibidos por el funcionario, en razón de las funciones públicas que desempeña.

Los límites establecidos en esta Ley regirán exclusivamente para los emolumentos que se devenguen de manera regular y permanente, con exclusión de las bonificaciones de fin de año y del bono vacacional, a los cuales tienen derecho todos los funcionarios públicos regulados por esta Ley

Por su parte, el artículo 35 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal establecía que los miembros de las Juntas Parroquiales que no presenten su memoria y cuenta dejaran de percibir la dieta que fuera asignada, de lo que se infiere que el emolumento por ellos recibidos es una dieta, previsión no contemplada en la legislación vigente, pues sus emolumentos se encuentran regulados en la Ley de Emolumentos dictada al efecto.

En este orden de ideas resulta imperativo traer a colación lo que las Cortes de lo Contencioso Administrativo han sostenido en cuanto a la diferenciación entre dieta y salario, en particular en la sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2007-1386 del 26 de julio de 2007, caso: P.J.P. vs. MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, mediante la cual señalaron:

(…) En tal sentido, esta Corte considera pertinente analizar lo que se debe entender por dieta y por salario, a los fines de su distinción; señalando al efecto que la dieta, es el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hará efectiva, siempre y cuando conste su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan y para la cual hayan sido electos; por el contrario el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que reciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral, y previa celebración de un contrato de trabajo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo.

(…omissis…)

Al respecto, este Órgano Jurisdiccional Colegiado considera oportuno determinar cuáles son las características que posee la dieta y en tal sentido observa: 1) Es por naturaleza una obligación pecuniaria condicionada, ya que sólo se genera en virtud de la asistencia personal del funcionario a la sesión; 2) No es un pago permanente sino que varia mensualmente, de acuerdo a la asistencia personal a la sesión; 3) No es objeto de deducciones; 4) Es susceptible de suspensión inmediata, en el caso particular previsto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; 5) No establece, crea, ni mantiene una relación de subordinación ni de jerarquía en relación al órgano que la pagó y el funcionario que la percibe; 6) No se genera en caso de inasistencia del funcionario a la sesión respectiva; 7) Es el pago típico que realizan los órganos colegiados, generalmente deliberantes (legisladores) pero no pueden ser catalogados como tal.

Por consiguiente, en el caso de marras, mal podría el recurrente alegar que la dieta que percibía por concepto de la labor que el realizaba como Miembro de la Junta Parroquial ‘Rómulo Betancourt’, era un salario y mucho menos que el mismo generaba o da lugar al pago de prestaciones sociales

Así, en atención al criterio expuesto que establece de manera palmaria, la distinción entre dieta y salario, obliga a este Sentenciador a referirse igualmente a la definición de “prestación por antigüedad” que es aquella indemnización que debe cancelarse a un trabajador como compensación por sus años de servicio al término de la relación laboral, esta compensación es en realidad la acumulación a través del tiempo de ciertos beneficios económicos establecidos en la ley tales como la antigüedad, las vacaciones y los bonos, todos estos conceptos que se producen al percibir un salario y quedó claro de las apreciaciones efectuadas supra que lo percibido por los miembros de las Juntas Parroquiales no es un salario y su vinculo con el municipio no genera una relación de subordinación, pues no nace para ellos una relación laboral ni funcionarial. Así se declara

De igual manera considera necesario este Jurisdicente, señalar que en lo relativo a las remuneraciones de los miembros de las Juntas Parroquiales, el artículo 79 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, establece que :

Artículo 79. La ley orgánica que rige la materia prevé la modalidad y el límite de las remuneraciones que correspondan por el desempeño de la función pública de alcalde o alcaldesa, de los concejales o concejalas y, de los miembros de las juntas parroquiales. El sistema de remuneración de los demás funcionarios del respectivo Municipio deberá ser compatible con aquéllas y sostenible para las finanzas municipales

.

Consecuentemente, las remuneraciones a percibir por parte de los miembros de las Juntas Parroquiales, consisten en una dieta, cuyo monto encuentra sus límites en lo establecido para ello en la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

En ese sentido, es preciso señalar que los miembros de las Juntas Parroquiales detentan cargos de elección popular, lo que los excluye del régimen jurídico aplicable a los funcionarios de carrera, así como del régimen aplicable a los trabajadores que en razón de un contrato prestan sus servicios a la Administración; y que debido a su condición detentan una dieta, la cual -tal como ya se declaró-, no puede ser equiparada al concepto de “salario” y por ende no puede pretenderse que genere el pago de prestaciones sociales, bonos de fin de año y bonos vacacionales, conceptos éstos que derivan de aquel.

En este orden de ideas, quien aquí decide, considera necesario reiterar el criterio sostenido por la jurisdicción contencioso administrativa en cuanto a que la remuneración de los Concejales o Concejalas, por el desempeño de la función edilicia, y de los miembros de las Juntas Parroquiales, consistirá en la percepción de una dieta, la cual está sujeta entre otros, a la asistencia a las correspondientes sesiones del Concejo Municipal y/o Comisiones; y cuyos límites se fijan en atención de lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso alude a la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, cuyo objeto consiste en fijar los límites máximos y mínimos de los emolumentos que devenguen, entre otros, los altos funcionarios de las Entidades Distritales y Municipales, sean o no considerados salario.

En virtud de lo expuesto, se desprende pues, la existencia de una remuneración o retribución distinta del concepto sueldo, entendido éste como todo ingreso, provecho o ventaja que el funcionario público perciba en forma fija, regular y periódica, equiparable al concepto de salario previsto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo. Tal conclusión se reafirma con la naturaleza electiva y el carácter no permanente del cargo que ejercen los miembros de las Juntas Parroquiales, quienes no se encuentran sometidos a un determinado horario de trabajo, por lo que no están vinculados al Municipio laboralmente.

Concluyéndose de esta manera, que la dieta, supone el pago que por mandato de la Ley perciben ciertos funcionarios de la Administración Pública en el ejercicio de una función o cargo, la cual sólo se hace efectiva, en razón de su asistencia personal a las sesiones de la Cámara o Junta a la que pertenezcan, para la cual hayan sido electos; mientras que, el salario es la remuneración, provecho o contraprestación que perciben los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio regular y permanente, en virtud de una relación laboral que comporta su dependencia, subordinación y ajeneidad, previa celebración de un contrato de trabajo, ello, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, por lo que determinada como ha sido la distinción entre salario y dieta, y asumiendo que la remuneración que perciben los miembros de la Juntas Parroquiales se circunscribe a una dieta, es de significar que sus límites deberán fijarse en atención a lo previsto en la Ley Orgánica que rige la materia, que en el presente caso, es la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios.

Así las cosas, dado que los miembros de la Juntas parroquiales tienen la condición de ejercer un cargo electivo regulado en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, no cabe duda que al no prever ésta norma acerca del derecho al pago de los beneficios antes mencionados, ni contener disposición alguna que permita inferir tal posibilidad; no resulta posible, a falta de disposiciones expresas, aplicar, como normas supletorias, las previsiones que sobre la materia contiene la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto del análisis anteriormente expuesto se evidencia que no corresponden a los ediles o a los miembros de las Juntas Parroquiales, los derechos allí consagrados. Así se declara. (Vid. Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2008- 1230, de fecha 3 de julio de 2008, caso: O.A. ARTEAGA VS. MUNICIPIO J.J.M.D.E.C.).

Ahora bien, no puede dejar de lado quien decide, el criterio institucional expuesto por la Contraloría General de la República en distintas Circulares; entre ellas, Nº 01-00-000-492, 01-00-000637 y 01-00-000325, de fechas 21 de junio de 2005, 19 de septiembre de 2008 y 12 de mayo de 2010, respectivamente, a través de las cuales, con relación a la procedencia de los pagos por prestaciones de antigüedad para esta categoría de cargos de elección popular, coincide con el criterio esgrimido por este Juzgado, considerando en estos casos, que las prestaciones de antigüedad, bono vacacional y bono de fin de año son conceptos cuyo pago resulta improcedente, de conformidad con el contenido de los artículos 79; último aparte del artículo 35 y numeral 21 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, y en tal sentido, sostener que tales erogaciones por parte de los municipios resultaría contrario al ordenamiento jurídico, en relación al correcto uso y disposición de los fondos públicos, ello, en ejercicio de sus funciones de control, vigilancia y fiscalización sobre los organismos sujetos a las disposiciones de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Así, en virtud de las consideraciones explanadas en los párrafos anteriores, mal podría otorgársele a la querellante el pago por concepto de prestación de antigüedad, ni los beneficios previstos en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios y Funcionarias de los Estados y Municipios, relativos a la bonificación de fin de año y el bono vacacional, toda vez que: i) ésta no puede ser considerada como funcionario público de carrera; ii) la misma no devengó sueldo sino sólo dietas; y iii) tales conceptos van dirigidos a los empleados del respectivo estado o municipio y, tal como se concluyó supra, la querellante no detentó la condición de empleado ni percibió sueldo alguno durante el desempeño de sus funciones. Todo lo cual, obliga a este Sentenciador, a negar las pretensiones formuladas por la parte actora. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando Justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO

Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados R.M.E. y M.C.N., actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana M.M.M.A., todos plenamente identificados en el encabezado de la presente decisión, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO BOLIVARIANO LIBERTADOR.

SEGUNDO

SIN LUGAR el mencionado recurso contencioso administrativo funcionarial.

Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de noviembre de dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

EL JUEZ,

H.S.L.

LA SECRETARIA,

K.F.R.

En esta misma fecha, siendo las ( ), se publicó y registró la anterior decisión, bajo el Nº .

LA SECRETARIA,

K.F.R.

Exp. Nº 8869

HLSL/ycp/mgf