Sentencia nº 249 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Marzo de 2011
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2011 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Carmen Zuleta De Merchan |
| Procedimiento | Demanda de nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADA PONENTE: C.Z.D.M.
El 20 de enero de 2011, la ciudadana MYRIAM DO’NASCIMENTO GUEVARA, titular de la cédula de identidad 6.925.452, actuando en nombre propio y “…en defensa como electora de los intereses colectivos o difusos…”, asistida por los abogados J.E.B.I. y C.J.J.V., inscritos en el Instituto de Previsión Social de Abogado, bajos los núms. 98.597 y 87.151, respectivamente, interpuso demanda de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada contra el artículo 9 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario 6.015 del 28 de diciembre de 2010.
El 25 de enero de 2011, se dio cuenta en Sala del escrito presentado y se designó ponente a la Magistrada Doctora C.Z. deM., quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Efectuado el estudio de la presente demanda de nulidad, esta Sala procede a pronunciarse sobre su admisión, previas las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
Los fundamentos de la presente demanda son los siguientes:
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Que “[e]n fecha 28 de diciembre de 2010; fue Publicada [sic] en la Gaceta Oficial Extraordinaria Numero [sic] 6.015 de la Republica [sic] Bolivariana de Venezuela La [sic] Ley de Reforma Parcial de La [sic] Ley del Poder Publico [sic] Municipal, la misma, modifica en su artículo noveno el artículo 35 y adiciona la Disposición Transitoria Segunda”.
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Al respecto, señalaron que las mencionadas disposiciones son las siguientes:
Artículo 9°
Se modifica el artículo 35, en la forma siguiente:
Sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio, la Parroquia será coordinada por una Junta Parroquial comunal integrada por cinco miembros y sus respectivos suplentes cuando corresponde a un área urbana y tres miembros y sus respectivos suplentes cuando sea no urbana, elegidos o elegidas para un período [de] dos años, Todos [sic] electos por los voceros y voceras de las consejos comunales de la parroquia respectiva, la cual deberá ser validada por la Asamblea de ciudadanos y ciudadanas, quienes en dicha elección deberán ser fiel expresión del mandato de sus respectivas asambleas de ciudadanos y ciudadanas.
Disposición Transitoria Segunda
Pasados los Treinta [sic] días continuos de la entrada de la presente ley, cesan en sus funciones los miembros de las actuales Juntas Parroquiales, quedando las alcaldías responsables del manejo y destino del personal, así como de los bienes correspondientes; garantizándose la estabilidad laboral del personal administrativo, empleando [sic] y obrero, de acuerdo con la normativa en la materia.
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Que “[d]icha reforma en los referidos artículo viola, derechos y garantías de rango Constitucional, [sic] contenidos en los Artículo [sic] 5, 62, 63, 64, 70 y 169 de la Constitución de la Republica [sic] Bolivariana de Venezuela, referentes a la Soberanía Popular, Participación Política del Pueblo, los Derechos Políticos y la Organización Municipal”.
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Que “[e]n el texto del articulo [sic] 9° de la ley de reforma objeto del presente recurso, se puede verificar un cambio sustancial en el sistema de elección de los miembros de las Juntas Parroquiales contenidas en el Derogado Articulo [sic] 35, toda vez que de ser elegidos democráticamente por vecinos, pasan a una elección a manos de los voceros y voceras de los consejos comunales de las parroquias respectivas, que mas que una elección es un Nombramiento Preferente o Designación, ya que se limita para escogencia de los mismos a un reducido grupo de ciudadanos de dicha parroquia, violando en primer lugar la soberanía popular contenida en el artículo 5 de nuestra Carta Magna”.
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Que “[l]a Soberanía al residir en el pueblo y al ser ejercida indirectamente por medio del sufragio, nosotros como electores debidamente inscritos por ante el Órgano Comicial, tenemos el derecho irrefutable de elegir a nuestras autoridades, tanto Parroquiales, Municipales, Estadales, Nacionales, toda vez que la elección de dicho órgano local como lo es la parroquia, se encuentra enmarcada constitucionalmente en el Capitulo [sic] IV de los Derechos Políticos en nuestro Texto Fundamentales; específicamente en el artículo 64 en su primer aparte (…)”.
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Que “[a]hora bien ciudadanos magistrados, si bien es cierto que el precitado articulo [sic] se refiere a las condiciones electorales que deben tener los extranjeros, no es menos cierto que dicho órgano local se encuentra contemplado dentro de los derechos políticos contenidos en nuestro texto fundamental, por lo que la elección de sus miembros debe realizarse en irrestricto apego a lo contenido en el articulo [sic] 63 y 62 de nuestra Constitución y no como pretende elegirse a través de la reforma, debido a que sus condiciones violarían los principios del derecho al sufragio, los cuales establecen que las votaciones deben ser libres, universales, directas y secretas”.
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Que “[n]osotros como electores al no poder elegir directamente a los miembros de la Junta Parroquial, se nos estarían cercenando nuestro derecho a la participación política y al protagonismo que en ejercicio de nuestra soberanía nos confiere el artículo 70 de nuestra Carta Magna, toda vez que la elección de cargos publico [sic] deberá hacerse con apego a los principios antes expuestos”.
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Que “[l]a prenombrada reforma acrecienta la violación Constitucional cuando ignora, la forma de organización de los Municipios y demás entidades locales en esta las Parroquiales, la cual nuestra Constitución en forma clara establece que debe ser democrática y que responderá a la naturaleza propia del gobierno local”.
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Invocaron la superioridad material de la Constitución para señalar:
Este principio significa que las disposiciones constitucionales; tienen mayor eficacia, o en términos de la doctrina española ‘Valen Más’ que el resto de todos los instrumentos normativos que integran el ordenamiento Jurídico, lo que torna inmune al texto constitucional frente a dichos instrumentos normativos y, correlativamente, la validez de éstos responde a la sintonía que guarden con la Constitución. Dicho en otros términos, el principio de superioridad material de la Constitución comporta la existencia de la obligatoriedad de todos y cada uno de los actos normativos deben resultar compatibles con la constitución; [sic] so pena de nulidad. Esa obligatoriedad o deber conduce a la consagración de determinados órganos facultados para realizar el test de compatibilidad de esos actos con el texto constitucional, los cuales en caso de ser incompatibles deberán proceder a anularlos. El principio bajo examen aparece recogido en el articulo [sic] 7 Constitucional, no sólo cuando expresa formalmente que la Constitución es la norma suprema, sino sobre todo cuando expresa formalmente que la Constitución es la norma suprema, [sic] sino sobre todo cuando establece que todas las personas y los órganos del poder publico [sic] están sujetos a ella.
La superioridad de la Constitución frente a las normas y demás actos jurídicos, requiera para dejar de ser una mera enunciación teórica, la consagración de órganos y procedimientos que la garanticen. Pues bien, orientados por esa premisa el Constituyente creo [sic] la Jurisdicción Constitucional cuyo ejercicio atribuyó formalmente al Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional. El ejercicio de dicha jurisdicción consiste en realizar el aludido Test [sic] de compatibilidad entre correspondiente acto jurídico y el texto constitucional, el cual se desagrega, de acuerdo con la doctrina alemana, la facultad de rechazo, en el caso de que dicha norma no supere el juicio, consiste en inaplicarla o anularla.
Ese diseño teórico conceptual aparece recogido en la Constitución en su Titulo [sic] denominado ‘De la Protección de Esta [sic] Constitución’, cuyo artículo 334 delinea el referido test de compatibilidad, estableciendo, en elc aso de que la correspondiente norma no supere dicho test, la procedencia de su rechazo mediante la inaplicación o anulación de la misma. En otros términos, el citado precepto configura los métodos de ‘control difuso’ y ‘control concentrado’ de la constitucionalidad, que como expresamos anteriormente se originan y predominan en el constitucionalismo norteamericano y europeo respectivamente.
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Solicitaron medida cautelar innominada fundamentada en los siguientes términos:
Ciudadanos magistrados, en atención a lo anterior, es que solicito de esa Sala se sirva dictar una medida cautelar innominada a los fines que se suspenda los efectos de la disposición transitoria segunda de la precitada reforma.
(…)
Con relación a los supuestos de procedencia de la presente solicitud de medida cautelar innominada, hay que señalar que la presunción de buen derecho (fumus boni iuris) la otorga precisamente, tal como fue referido supra el hecho de que las Juntas Parroquiales son electas de forma Libre, Universal; Directa; el cambio planteado en el Artículo [sic] Noveno donde se reforma el Articulo [sic] 35 cambia sustancialmente, al convertir dicha elección de Junta Parroquial en un[a] ‘Designación de Junta Parroquial’ hecho por un reducido grupo de vecinos de la parroquia; violando el derecho Constitucional de elegir a nuestras autoridades, tanto Parroquiales como Municipales; en cuanto a la Disposición Transitoria Segunda en la misma se ordena el cede en las funciones de los actuales miembros de las juntas parroquiales, de forma inconstitucional, en virtud que los ciudadanos eligieron en elecciones libres, universales, directas y secretas, sus miembros para un período de 4 años.
En este sentido se violentan las normas legales que establecen cuales son las condiciones para el cese de las funciones en cargos de elección popular son que se pueda violentar la misma a través de una norma que pretenda desconocer normas constitucionales como es el presente caso.
De forma pues que, de lo antes señalado, se evidencia de forma clara el fumus boni iuris, exigido por la normativa procesal para que sea procedente la solicitud aquí planteada.
Con relación al periculum in mora, es evidente que de no suspender los perjudiciales efectos de la reforma del articulo [sic] 35 de la precitada Ley, se vulneraría el derecho de los ciudadanos de elegir a sus autoridades locales, a ejercer la soberanía la cual como la establece la Constitución de la República la soberanía la ejercer de manera indirecta el pueblo mediante el sufragio.
Ahora bien, las medidas cautelares innominadas que el Código de Procedimiento Civil permite dictar y ejecutar en los casos en que no sean suficientes las medidas cautelares innominadas, requieren, además, de la verificación de un requisito distinto y adicional: el periculun in damni.
En efecto, se exige para el decreto de medidas cautelares innominadas que la situación jurídica haga presumir que una de las partes pueda causar lesiones graves o de difícil reparación a la otra; caso en el cual el Tribunal está facultado para prohibir la ejecución de determinados actos o adoptar providencias que hagan cesar la continuidad de la lesión.
Pues bien, ciudadanos magistrados, con la aplicación de [la] Disposición Transitoria Segunda cesaran [sic] en sus funciones los Miembros Constitucionalmente Electos [sic] de la Junta Parroquial lo cual causaría un daño irreparable, ya que de concretarse tal cese no seria [sic] posible revertir la situación que ocasiona el daño.
Tal situación, de concretarse, durante el proceso, y de ser la sentencia del presente recurso favorable al recurrente, lo cual es presumido en virtud del fumus boni iuris, en todo caso sería de difícil reparación el daño causado por la violación Constitucional.
Por último señalamos que, en virtud del inminente daño que se le causa a los electores, solicito formalmente de esa Sala se sirva decretar medida cautelar innominada que suspenda la aplicación de la disposición transitoria segunda de la Ley de Reforma de la Ley del Poder Público Municipal”.
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Finalmente, en el petitorio de la demanda, solicitaron:
Con base a [sic] a los fundamentos de hecho y de derecho antes expuestos y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26 y 36 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con los artículos 25 y 146 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, solicitamos formalmente a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
Se admita el presente Recurso de Nulidad por Inconstitucionalidad.
Se declara con lugar el presente Recurso y en consecuencia:
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Se declare la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 9 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Número 6.015 de Fecha [sic] 28 de Diciembre de 2010; de la República Bolivariana de Venezuela.
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Acordada la nulidad de los artículos aquí señalados, se declare la plena vigencia del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
II
DE LA COMPETENCIA
En primer lugar, esta Sala debe determinar su competencia para conocer de la presente demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad.
Al respecto, se advierte que esta Sala es competente para declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales, de conformidad con el último aparte del artículo 336.1 de la Constitución, según el cual corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, “Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución”, lo que reitera el artículo 25.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En consecuencia, por cuanto el acto impugnado es una ley nacional dictada por la Asamblea Nacional, se declara competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.
III
DE LA ADMISIBILIDAD
De los artículos 129, 134 y 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se desprende que los pronunciamientos de admisión de todas las demandas de nulidad por inconstitucionalidad corresponde directamente a esta Sala, ello, con el fin de dar celeridad a la causa que de ser admitida, debe remitirse al Juzgado de Sustanciación, con el objeto de que se tramite el procedimiento.
En tal sentido, el artículo 133 eiusdem, dispone lo siguiente:
Artículo 133.- Se declarará la inadmisión de la demanda:
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- Cuando se acumulen demandas o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles.
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- Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la demanda es admisible.
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- Cuando sea manifiesta la falta de legitimidad o representación que se atribuya el o la demandante, o de quien actúen en su nombre, respectivamente.
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- Cuando haya cosa juzgada o litispendencia.
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- Cuando contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.
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- Cuando haya falta de legitimación pasiva.
Revisadas las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita, no se advierte que la demanda de autos se subsuma en alguna de ellas. En consecuencia, esta Sala admite la presente acción en cuanto ha lugar en derecho, sin perjuicio de su potestad de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.
Como consecuencia de dicha admisión y de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena citar mediante oficio al Presidente de la Asamblea Nacional, así como notificar a la Procuradora General de la República y a la Fiscal General de la República. Remítase a los citados funcionarios copia certificada del libelo, de los recaudos aportados por el actor y del presente fallo de admisión. Asimismo, se ordena notificar de la presente admisión a la parte demandante.
Por último, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo, acuerde el emplazamiento de los terceros interesados, conforme con lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y continúe el procedimiento de Ley.
IV
DE LA MEDIDA CAUTELAR
La potestad cautelar de esta Sala se encuentra recogida en el artículo 130 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que establece:
Artículo 130. En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto.
La norma transcrita, viene a positivizar la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (ver sentencia N° 269/2000, caso: “ICAP”), según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto es, que no constituyen un fin en sí mismas, sino que se encuentran preordenadas a una decisión ulterior de carácter definitivo, por lo que en relación al derecho sustancial, fungen de tutela mediata y, por tanto, de salvaguarda al eficaz funcionamiento de la función jurisdiccional.
El citado carácter instrumental determina, por una parte, su naturaleza provisional y al mismo tiempo, por su idoneidad o suficiencia para salvaguardar la efectividad de la tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la medida en que no será útil para la realización de ésta.
El fundamento de la medida cautelar no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un conocimiento periférico o superficial encaminado a obtener un pronunciamiento de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido, en el cual, deben ponderarse las circunstancias concomitantes del caso así como los intereses públicos en conflicto, ello en virtud de la presunción de legitimidad de los actos del Poder Público.
En el supuesto de las demandas de nulidad de normas, con solicitud cautelar de suspensión de efectos, la Sala ha sido constante en afirmar que la tutela preventiva “sólo puede acordarse cuando el solicitante, como es normal respecto de toda solicitud de medida cautelar, alega y demuestra que se satisfacen determinados requisitos, en concreto los llamados fumus boni iuris y periculum in mora, a los que se suma la ponderación judicial de los intereses en conflicto, a fin de evitar que la decisión del juez, con ánimo de proteger al solicitante, se convierta en un perjuicio para la colectividad, derivado del carácter erga omnes de las normas” (ver, entre otras, sentencia N° 318/2008).
La jurisprudencia de la Sala ha sido reiterada al exigir el cumplimiento concurrente de varios extremos para la procedencia de medidas cautelares, de manera tal que, faltando evidencia de cualquiera de esos elementos, el juez no podría decretar la medida preventiva.
Respecto de la procedencia de medidas cautelares en los juicios de nulidad, esta Sala, mediante decisión N° 2306/2007, declaró:
Es jurisprudencia reiterada de esta Sala que la suspensión de los efectos de las normas constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas. Al efecto ha declarado que, por el contrario, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas en principio deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez… (omissis).
Por ello, estima la Sala, igual que ha declarado en demandas similares al presente y sobre el mismo asunto (ver, al respecto, fallo N° 1417/2006), que no es posible acordar la medida de suspensión solicitada. No debe perderse de vista en ningún momento que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de ser en extremo prudente.
En el caso de las normas tiene especial preponderancia el equilibrio de los intereses, lo que exige al juez no hacer pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar… (omissis).
Por lo expuesto, esta Sala niega la medida solicitada, por cuanto la Sala, estima que la demanda requiere un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo…
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En el mismo sentido, esta Sala en su decisión N° 287/2008 (caso: “Morris Sierralta Peraza y M.R.P.”), estableció lo siguiente:
Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.
La situación normal debe ser la opuesta, en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo… (omissis).
En este caso, la complejidad del asunto en debate amerita un análisis profundo de constitucionalidad acerca de la posibilidad de que mediante decretos leyes se dicten normas de carácter penal, por lo que la opinión de la Sala sobre la no aplicación de las normas cuya nulidad se solicita, mientras se resuelve el fondo de la demanda, conllevaría a un prejuzgamiento sobre la cuestión de fondo. En consecuencia, estima esta Sala que no debe concederse la medida solicitada respecto de los artículos cuya nulidad por inconstitucionalidad se demanda
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Por las consideraciones expuestas, y vistos los términos en que se ha solicitado la medida cautelar solicitada en el presente caso, relativa a que “…con la aplicación de [la] Disposición Transitoria Segunda cesarán en sus funciones los Miembros Constitucionalmente Electos de la Junta Parroquial lo cual causaría un daño irreparable, ya que de concretarse tal cese no seria [sic] posible revertir la situación que ocasiona el daño…”; esta Sala observa que los fundamentos de que exista un riesgo de la ejecución ilusoria del fallo han sido expuestos en sentido genérico sin concreción alguna, del riesgo mesurable que pueda escapar a los efectos del fallo de fondo que debe dictar esta Sala en el presente juicio de nulidad. Adicionalmente, además de la vaguedad de los argumentos por los cuales se pretende solicitar la protección cautelar, dichos alegatos no se encuentran fundamentados en elementos probatorios que permitan inferir, que la aplicación de las disposiciones denunciadas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal puedan general un daño directo y real en su persona, en su condición de ciudadana electora.
En virtud de lo expuesto, esta Sala observa que los argumentos expuestos por el recurrente, relativos a los hechos y al derecho que se invocan no son suficientes para lograr la convicción respecto de la procedencia de la medida cautelar solicitada, además, esta Sala estima que las pretensiones cautelares de la parte demandante requieren un análisis detenido que sólo podrá hacerse en la sentencia de fondo, razón por la cual esta Sala niega la misma. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley:
DECLARA SU COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad interpuesta por la ciudadana MYRIAM DO’NASCIMENTO contra el artículo 9 y la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Reforma Parcial de la Ley del Poder Público Municipal, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinario 6.015 del 28 de diciembre de 2010.
ADMITE la presente demanda de nulidad.
NIEGA la medida cautelar solicitada.
ORDENA la citación del Presidente de la Asamblea Nacional y la notificación del actor, de la Procuradora General de la República y de la Fiscal General de la República, así como la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación para que libre el cartel de emplazamiento a los terceros interesados y se dé continuación al procedimiento de Ley.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 09 días del mes de marzo de dos mil once (2011). Años: 200º de la Independencia y 152º de la Federación.
La Presidenta,
L.E.M.L.
Vicepresidente,
F.A.C.L.
Los Magistrados,
M.T.D.P.
C.Z.D.M.
Ponente
A.D.J. DELGADO ROSALES
J.J.M. JOVER
G.M.G.A.
El Secretario,
J.L.R.C.
Exp.- 11-0120
CZdM/
