Sentencia nº 00389 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Abril de 2004

SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA ACCIDENTAL PONENTE: O.S.R. Exp. Nº 1980-2857

En fecha 3 de julio de 2002, el ciudadano O.A.C., titular de la cédula de identidad número 2.100.707, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 8.014, actuando en ejercicio y defensa de sus propios derechos e intereses, se adhirió a los efectos de la sentencia de 14 de diciembre de 2001 de la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, la cual declaró procedente el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia 2.522 de 1° de noviembre de 2001, con fecha de publicación de 6 de noviembre de 2001, y en consecuencia, anuló dicho fallo por ser contraria a los principios constitucionales y a la doctrina de la Sala Constitucional, por considerar el accionante que se encuentra bajo los mismos supuestos a que se contrae la decisión de la Sala Constitucional nombrada, y por tanto, solicitó pronunciamiento al fondo de la cuestión planteada.

I Antecedentes del Caso

Mediante escrito de 10 de julio de 1980, recibido en la misma fecha en esta Sala, el abogado O.A.C., demandó la nulidad parcial de la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980, dictada por el extinto Consejo de la Judicatura, mediante la cual “se desconoce el derecho a (su) reelección como Juez Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda”, y solicitó, adicionalmente, su reincorporación al cargo señalado.

El 14 de julio de 1980 se dio cuenta en la Sala, y por auto de igual fecha, se ordenó oficiar al entonces Consejo de la Judicatura, a objeto de solicitar los antecedentes expediente administrativos, de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Adjunto al oficio número 09109, de 17 de noviembre de 1980, el extinto Consejo de la Judicatura, remitió a esta Sala, copia certificada del Acta de la Sesión Plenaria celebrada por el mencionado Consejo el día 7 de junio de 1980 en la cual fueron designados los Jueces y Defensores Públicos de Presos, y sus respectivos Suplentes, para el período 1979-1984, y, en segundo lugar, un ejemplar de la Gaceta Oficial número 2.619 Extraordinario de 12 de junio de 1980, en la cual aparecen publicadas las resoluciones correspondientes.

El 20 de noviembre de 1980, se dio cuenta en Sala de la anterior remisión y, por auto de igual fecha, la Sala estimó que por cuanto los recaudos remitidos por el Consejo de la Judicatura, no constituyen expediente administrativo, ordenó “la ratificación del Oficio Nº 509, de fecha 4 de agosto de 1980, de esta Sala...”. En virtud de lo anterior, mediante Oficio número 830 expedido el 25 de noviembre del mismo mes y año, la Sala solicitó al mencionado Organismo la remisión del expediente administrativo correspondiente.

Mediante oficio número 00213 de 20 de enero de 1981, el Consejo de la Judicatura, reiteró el criterio expresado en el Oficio número 9109, y remitió adjunto al primero de los nombrados, copias debidamente certificadas de documentos relacionados con el Tribunal del cual era titular el abogado O.A.C.. El 22 de enero de 1981 se dio cuenta en Sala de la anterior remisión y, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 5 de febrero de 1981 el Juzgado de Sustanciación admitió la presente demanda de nulidad y, de conformidad a lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Ordenada la notificación de Ley y efectuada ésta, se expidió el respectivo cartel.

Mediante diligencia de 10 de marzo de 1981, el recurrente, ciudadano O.A.C., consignó un ejemplar del diario “2001”, de 28 de febrero de 1981, donde aparece publicado el cartel mencionado, dando de tal modo cumplimiento a la carga que le impone el artículo 125 eiusdem. En fecha 30 de marzo de 1981, los representantes del Consejo de la Judicatura se hicieron parte en el presente juicio.

Por escrito del 31 de marzo de 1981, el recurrente solicitó, de conformidad a lo previsto en el artículo 126 eiusdem, que la presente causa fuese abierta a pruebas; asimismo, adjunto a dicho escrito, consignó un ejemplar del diario “El Nacional” de 25 de junio de 1980, a objeto que fuesen agregados a los autos. Visto el escrito anterior, en esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación declaró la presente causa abierta a pruebas.

Mediante diligencia del 20 de abril de 1981, el recurrente consignó escrito de promoción de pruebas y, en fecha 5 de mayo del mismo año, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por aquél y, adicionalmente, comisionó al Juzgado Séptimo de Departamento de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, para practicar las pruebas promovidas y mediante oficio n° 433 de 12 de abril de 1981 se remitió la Comisión.

En fecha 22 de junio de 1981, el representante del Consejo de la Judicatura, abogado M.Á.L. asistido por el abogado O.L., consignó escrito contentivo de consideraciones relacionadas con la presente causa.

Anexo a oficio número 699 de 25 de junio de 1981, el Juzgado Séptimo de Departamento de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, remitió a esta Sala, constante de veintiún (21) folios útiles, la Comisión que le fuera ordenada.

El 14 de julio de 1981, el recurrente solicitó la remisión del expediente a la Sala, culminada como fue la sustanciación del mismo. En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Sala, donde se dio cuenta del mismo el 23 de julio de 1981.

Por auto del 3 de agosto de 1981 se dio inicio a la relación en el presente juicio, fijándose el acto de informes para el primer día hábil siguiente al vencimiento de quince (15) días continuos a partir de la fecha antes mencionada.

El 21 de septiembre de 1981, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, compareció el recurrente y consignó el respectivo escrito de informes.

Mediante diligencia del 28 de septiembre de 1981, el representante del Consejo de la Judicatura consignó escrito de informes y, opinión emitida por el Dr. G.P.L., relacionada con el caso.

Por auto de 12 de noviembre de 1981 esta Sala dijo “VISTOS” en la presente causa y entró en término para sentenciar.

Por diligencia del 13 de junio de 1983, el recurrente compareció ante la Secretaría de la Sala, y solicitó que, dado que la presente causa se encontraba en estado de sentencia, la misma fuera decidida; asimismo, el recurrente consignó escrito constante de dos folios útiles, donde aporta nuevas consideraciones a la presente causa. En fecha 14 del mismo mes y año se dio cuenta en Sala de la solicitud anterior.

El día 7 de junio de 1995, el recurrente compareció ante la Secretaría de la Sala a objeto de solicitar nuevamente decisión en la presente causa.

Reconstituida la Sala, en fecha 13 de junio de 1995, se reasignó la ponencia al Magistrado H.J.L.R..

Por auto del 14 de noviembre de 1995, la Sala declaró que por cuanto no se logró la mayoría para la aprobación de la ponencia presentada por el Magistrado ponente, se reasignó la ponencia a la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas.

Por escrito consignado el 19 de enero de 2000, el recurrente solicitó, una vez más, que fuese dictada sentencia en la presente causa. En fecha 20 del mismo mes y año, se dio cuenta en Sala de la anterior solicitud.

Por cuanto la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial en fecha 30 de diciembre de 1999, estableció una nueva estructura y denominación en el M.T. de la República, tomaron posesión de sus cargos como integrantes de la Sala Político-Administrativa, los Magistrados Carlos Escarrá Malavé, José Rafael Tinoco y Levis Ignacio Zerpa, se designó como nuevo ponente al Magistrado José Rafael Tinoco.

Por cuanto en fecha 27 de diciembre de 2000 se incorporaron al Tribunal Supremo de Justicia los nuevos Magistrados Y.J.G. y Hadel Mostafá Paolini y fue ratificado el Magistrado Levis Ignacio Zerpa, quienes previa juramentación tomaron posesión de sus cargos, se designó ponente en la presente causa al Magistrado Hadel Mostafá Paolini y se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

Mediante sentencia número 1527 de 17 de julio de 2001, con fecha de publicación de 18 de julio de 2001, esta Sala Político Administrativa declaró consumada la perención y en consecuencia, extinguida la instancia en la presenta causa.

En fecha 3 de julio 2002 el ciudadano O.A.C., introdujo escrito mediante el cual se adhiere a los efectos de la sentencia de 14 de diciembre de 2001 de la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia la cual declaró procedente el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia 2.522 de 1 de noviembre de 2001, con fecha de publicación de 6 de noviembre de 2001 de esta Sala Político Administrativa, y en consecuencia, anuló dicho fallo por ser contraria a los principios constitucionales y a la doctrina de esa Sala Constitucional, por considerar el accionante que se encuentra bajo los mismos supuestos a que se contrae la decisión de la Sala Constitucional nombrada, por tanto solicitó pronunciamiento al fondo de la cuestión planteada. De igual manera solicitó la inhibición de los Magistrados que suscribieron el fallo y la convocatoria de los respectivos suplentes.

El Magistrado Hadel Mostafá Paolini, mediante auto de 17 de julio de 2002, se inhibió de decidir dicho proceso por estar incurso en la causal prevista en el artículo 82 numeral 15 del Código de Procedimiento Civil, y en el artículo 86 numeral 7 del Código Orgánico Procesal Penal.

En fecha 10 de octubre de 2002, la Magistrado Y.J.G. se inhibió de decidir dicho proceso por encontrarse incursa en causal de inhibición de conformidad con el artículo 82 numeral 15 del Código de Procedimiento Civil, y en el artículo 86 numeral 7 del Código Orgánico Procesal Penal.

Mediante escrito de 16 de octubre de 2002, el Magistrado Levis Ignacio Zerpa declara encontrarse impedido de pronunciarse de nuevo sobre la misma causa con la necesaria imparcialidad, por lo que se inhibió de seguir conociendo la presente causa.

Abierto el correspondiente Cuaderno Separado a objeto de tramitar las inhibiciones propuestas y realizadas las convocatorias de rigor, por medio de acta de 4 de noviembre de 2003, se constituyó la Sala Político-Administrativa Accidental, quedando conformada por O.S.R., Presidente; L.W.R., como Vicepresidente y H.B.L., Magistrado.

En ese mismo acto se designó ponente al Magistrado Conjuez ad-hoc O.S.R. quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

II

De la Competencia

El actor, ciudadano O.A.C. recurre en nulidad de la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980 dictada por el extinto Consejo de la Judicatura.

La Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece en el numeral 10 de su artículo 42 que es de la competencia de la Corte (rectius Tribunal Supremo de Justicia) el declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional.

En este mismo sentido, el artículo 43 eiusdem otorga dicha competencia a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Sin embargo, esta Sala ya había decidido el presente recurso contencioso administrativo de nulidad mediante sentencia 1.527 de 17 de noviembre de 2001, con fecha de publicación de 18 de noviembre de 2001.

Ahora bien, el recurrente se adhirió a los efectos de la sentencia de 14 de diciembre de 2001 de la Sala Constitucional que declaró procedente el recurso de revisión interpuesto contra la sentencia 2.522 de 1 de noviembre de 2001, con fecha de publicación de 6 de noviembre de 2001 de esta Sala Político Administrativa, y en consecuencia, anuló dicho fallo por ser contraria a los principios constitucionales y a la doctrina de esa Sala Constitucional, por considerar el accionante que se encuentra bajo los mismos supuestos a que se contrae la decisión de la Sala Constitucional nombrada, y por ende, solicitó pronunciamiento al fondo de la cuestión planteada.

En ese sentido, esta Sala Político Administrativa Accidental considera procedente el continuar conociendo de la causa, derivada del mandato legal que le atribuye competencia para conocer de las acciones de nulidad contencioso administrativas, y en vista de los efectos de la sentencia de 14 de diciembre de 2001 donde se ordenó la anulación de un fallo de las mismas características al emanado de esta Sala Político Administrativa ab initio, debe declararse competente para conocer de la presente causa. Así se declara.

III

Alegatos del Accionante

El accionante, ciudadano O.A.C., intentó recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980 emanada del extinto Consejo de la Judicatura, publicada en Gaceta Oficial número 2619 de 12 de junio de 1980 “por el cual dicho organismo no me reeligió para continuar desempeñándome en el cargo de juez Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito federal (sic) y Estado Miranda”.

En efecto, señala que el acto administrativo que le conculca el derecho a la reelección como Juez Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda es ilegal por ser contrario a la Constitución Nacional (la derogada de 1961), a la ley y, tener vicios de forma en la motivación del acto.

Así, señala que el acto administrativo es contrario a la Constitución Nacional “por violación del artículo 207 de la Carta Magna, el cual consagra el principio de la carrera judicial...”.

De igual manera, aduce el accionante que el acto es ilegal en razón de que viola los artículos 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y por abuso de poder al dar por demostrado hechos de deshonestidad e ineficacia, sin que en el caso en particular tales hechos hayan sido acreditados mediante las pruebas que deban servir de fundamento del acto administrativo. Asimismo establece que el acto es ilegal por desviación de poder, ya que existen “suposiciones, prejuicios políticos, razones personales o fines inconfesables”, que conllevaron a no reelegirlo en el cargo judicial que exige, por lo que la Administración actuó, según el accionante “alejándose (...) del verdadero propósito, sentido y razón de la ley, y produciéndose resultados no queridos por el Legislador”

En último lugar, el accionante argumenta ilegalidad del acto administrativo impugnado por estar este viciado de falta de motivación. Señala el ciudadano O.A.C. que “el acto administrativo referido Supra, adolece de falta de fundamentación al no existir ninguna vinculación entre la situación de hecho que lo origina y las consecuencias que se le asignan, dejándome así en una situación de virtual indefensión al no saber el motivo de la negación de mi derecho a la reelección”.

IV

Consideraciones para Decidir

1.- Del acto administrativo impugnado

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece en su artículo 18 los requisitos mínimos que debe contener todo acto administrativo para ser válido. Así, la Ley establece:

Artículo 18.- Todo acto administrativo deberá contener:

(omissis...)

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

En efecto, una de las condiciones de validez de los actos administrativos, es la motivación del acto. La motivación del acto administrativo es la exposición de las razones que han movido a la Administración a tomar el acuerdo en que el acto consiste. El motivo del acto administrativo está configurado por las situaciones de hecho que autorizan la actuación del órgano o del funcionario que dicta el acto, y que coincidan con las previstas en los supuestos de hecho que motivan legalmente la actuación.

Ha precisado esta Sala en diferentes oportunidades, que toda resolución administrativa resulta motivada cuando contiene los principales elementos de hecho y de derecho, esto es, cuando contemple el asunto debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la Administración y lo que la llevó a tomar la decisión.

Es doctrina pacifica y jurisprudencia reiterada por este Supremo Tribunal que la insuficiente inmotivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de la sucinta motivación, ciertamente, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por el funcionario.

La motivación que supone toda resolución administrativa no es necesariamente el hecho de contener dentro del texto que la concreta, una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda de manera discriminada; pues una resolución puede considerarse motivada cuando ha sido expedida con base en hechos, datos o cifras concretas y cuando estos consten efectivamente y de manera explícita en el expediente. La motivación del acto puede ser anterior o concomitante, y puede, estar en el contenido de la norma cuya aplicación se trata si su supuesto es unívoco o simple, es decir, si no llegare a prestarles dudas por parte del interesado. (Entre otras, véase sentencia de esta Sala Político Administrativa de 3 de agosto de 2000, número 01815. Ponente: Magistrado Y.J.G.).

Es fundamental la motivación del acto administrativo, ya que como lo señaló la doctrina francesa “motivar una decisión es expresar sus razones y por eso es obligar al que la toma a tenerlas. Es alejar todo arbitrio”. (T. Sauvel citado por C. Perelman. “Lógica Jurídica y Nueva Retórica”. Editorial Civitas. Madrid, 1988. Pág. 202).

Este particular ya ha sido establecido por este Alto Tribunal, al señalar:

"En general, todo acto administrativo para que pueda ser dictado, requiere: a) que el órgano tenga competencia; b) que una norma expresa autorice la actuación; c) que el funcionario interprete adecuadamente esa norma; d) que constate la existencia de una serie de hechos del caso concreto, y e) que esos supuestos de hecho concuerden con la norma y con los presupuestos de hecho. Todo ello es lo que puede conducir a la manifestación de voluntad que se materializa en el acto administrativo. En tal sentido, los presupuestos fácticos o los supuestos de hecho del acto administrativo son la causa o motivo de que, en cada caso, el acto se dicte. Este requisito de fondo de los actos administrativos es quizás el más importante que se prevén para el control de la legalidad de los actos administrativos a los efectos de que no se convierta en arbitraria la actuación de un funcionario. Por ello, la Administración está obligada a comprobar adecuadamente los hechos y a calificarlos para subsumirlos en el presupuesto de derecho que autoriza la actuación. No puede, por tanto, la Administración, dictar actos fundados en hechos que no ha comprobado. La necesidad de comprobar los hechos como base de la acción administrativa y del elemento causa está establecida expresamente en el artículo 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de 20 de julio de 2000. Sentencia n° 01705. Ponente. Carlos Escarrá Malavé).

Si bien es cierto que la exigencia del requisito de motivación de los actos administrativos no implica la obligación de expresar todas y cada una de las razones de hecho y de derecho que fundamentaron la emisión del mismo, sí requiere la mención de los elementos principales del asunto debatido y del derecho aplicable, pues de lo contrario se constituiría el vicio formal de inmotivación y se impediría a la autoridad competente el control de la legalidad de los motivos del acto con posterioridad a su emisión. La Administración está entonces obligada a declarar los motivos cuando toma una decisión.

Por consiguiente, el acto administrativo impugnado en el presente caso, requiere como uno de sus elementos constitutivos la motivación donde aparezcan los fundamentos de hecho que tuvo en consideración el extinto Consejo de la Judicatura para tomar la decisión de no reelegir a un determinado juez. Así lo imponía no sólo la naturaleza del acto sino la garantía constitucional de la defensa de que debe gozar todo ciudadano frente a los actos de los poderes públicos.

En este sentido este Despacho verifica que la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980, únicamente señala en su encabezado el siguiente argumento:

Resuelto: El Consejo de la Judicatura en ejercicio de la atribución que le confieren las letras a) y b) del artículo 121 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, hace las siguientes designaciones para la Circunscripción del Distrito Federal y Estado Miranda:...

Y a continuación se verifica la lista de nuevos jueces designados, entre los que está la designación de la jueza Rosa Rosales de Rodríguez, con sus respectivos suplentes en el Juzgado Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda.

Así, el acto impugnado efectivamente no contiene elementos de hecho ni de derecho que permitan conocer al interesado las razones por las cuales no fue ratificado en su cargo. Simplemente se colige que en el Juzgado Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda fue designada una persona distinta a quien para esa fecha era su titular, el ciudadano O.A.C..

Tal afirmación incluso ha sido aceptada por ambas partes, en razón que en ningún momento, el extinto Consejo de la Judicatura negó que el recurrente fuese el titular del cargo de Juez Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda.

Efectivamente, el acto no señala ningún elemento, ninguna razón objetiva que permita una información acerca del por qué no fue ratificado el mencionado ciudadano. Por ende, es necesario señalar que la actividad administrativa necesariamente requiere de algún motivo para que la misma tenga efectos. La Administración mal podría actuar deliberadamente, incluso, en los casos de actividades discrecionales, sin tener un motivo que lo mueva a conseguir el fin específico.

Todo acto administrativo necesariamente debe estar motivado., tal como lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que la Administración no puede actuar caprichosamente –máxime si el acto desmejora la condición de un sujeto-, sino que tiene que hacerlo, necesariamente, tomando en consideración las circunstancias de hecho que se correspondan con base legal que autoricen su actuación. En esta línea argumental esta Sala ha dejado señalado:

La jurisprudencia ha dejado sentando que éste se produce cuando no es posible conocer cuáles fueron los motivos del acto y sus fundamentos legales, o cuando los motivos del acto se destruyen entre sí, por ser contrarios o contradictorios La insuficiente motivación de los actos administrativos, sólo da lugar a su nulidad cuando no permite a los interesados conocer los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos en que se apoyó el órgano administrativo para dictar la decisión, pero no cuando, a pesar de su sucinta motivación, permite conocer la fuente legal, las razones y los hechos apreciados por la Administración

. (Sentencia de la Sala Político Administrativa, del 19 de septiembre de 2002. número 01117. Ponente: Levis Ignacio Zerpa).

Tales hechos y expresiones por su contenido general e impreciso, no pueden asimilarse a la forzosamente necesaria motivación para que la no reelección de un juez se produzca. Motivación que, como ya señalara esta Sala Político Administrativa, en decisión de 2 de diciembre de 1982 (Caso Depositaria Judicial en ponencia del Magistrado Luis Henrique Farías Mata), es particularmente exigible en los actos predominantemente discrecionales, discrecionalidad esta consagrada en el artículo 11 de la Ley del Poder Judicial de 1948, vigente para la fecha en que se produjo la remoción del recurrente.

La ausencia de motivación vicia esos actos administrativos de falsedad en la causa y los hace anulables, sin que quepa alegar una pretendida discrecionalidad técnica, como lo alega la representación del Consejo de la Judicatura (folio 72 al 74 y 106). En efecto, la discrecionalidad técnica es aplicable cuando la Administración tenga atribuida la competencia para dictar actos que requieran la aplicación de conocimientos especializados de distintas disciplinas, por lo que, la decisión que adopte la Administración, va a depender del criterio técnico que los especialistas en esa área científica determinen; la autoridad administrativa competente tiene atribuido un poder discrecional con un contenido técnico, y según la doctrina creadora de esta tesis –Cammeo, Presutti, Moratti y la vieja Escuela del Derecho administrativo italiano- debido a que los indicados criterios técnicos forman parte del margen de libertad de elección de la Administración este tipo de discrecionalidad estará exenta de control judicial (José Peña Solis. “El Principio de Legalidad y la Discrecionalidad Administrativa en Venezuela”. Contraloría General de la República. Fondo Editorial 60 años. Caracas, 1998. Pág. 71 y 72).

Vale decir que la teoría de la discrecionalidad técnica no ha tenido acogida jurisprudencial en Venezuela, ya que carece de fundamentación en el Derecho positivo. Algunos doctrinarios patrios (Brewer Carías, P.L.) han defendido la posición, mientras que otros más bien la rechazan (Rondón de Sansó, Peña Solis), pero lo cierto es que la misma no ha tenido receptividad en la jurisprudencia contencioso administrativa venezolana, puesto que como se ha señalado, esta figura no constituye forma alguna de apreciación valorativa por parte del órgano administrativo, por cuanto con la misma no le es dado determinar la oportunidad y conveniencia del acto, y no escapa del control del contencioso administrativo, en razón que el juez podrá verificar si el juicio técnico se realizó o no y si fue correcto o no (Hildegard Rondón de Sansó. “Teoría General de la Actividad Administrativa”. Ediciones Liber. Caracas, 2000. Pág. 74).

En todo caso, el hecho que la discrecionalidad sea técnica o administrativa no exime a la Administración de motivar sus actos. En efecto, como ya se señaló supra, la Administración tiene la obligación de motivar todos sus actos administrativos, salvo que sean de mero trámite, y ello no excluye a los actos dictados con base a la discutida y cuestionada teoría de la discrecionalidad técnica. El hecho que la Administración utilice criterios técnicos para dictar ciertas resoluciones, no le permite dictarlos sin motivar aquellos.

Más aún, en el caso en concreto, donde el acto impugnado no reeligió a un funcionario judicial, sin señalar las razones ni los parámetros utilizados para esa decisión, mal puede argumentarse una aparente discrecionalidad técnica, puesto que no se requiere de una especialidad técnica para designar a un juez o no reelegir a otro, sino mas bien la decisión deberá atender a los parámetros establecidos en las leyes.

En definitiva, hay inmotivación ante un incumplimiento total de la Administración de señalar las razones que tuvo en cuenta para resolver; en cambio, no hay inmotivación cuando el interesado, los órganos administrativos o jurisdiccionales al revisar la decisión pueden inferir cuáles son las normas y hechos que sirvieron de fundamente de la decisión. En fin, no se trata de una exposición rigurosamente analítica o de expresar cada uno de los datos o de los argumentos que se funda de una manera extensa y discriminada, puesto que se ha llegado a considerar suficientemente motivado un acto cuando ha sido expedido con base a hechos, datos o cifras ciertas que consten de manera expresa en el expediente, o incluso, cuando la motivación se desprenda del mismo expediente administrativo, siempre que el destinatario del acto administrativo haya tenido el necesario acceso a tales elementos.

Por tanto, considera esta Sala Político-Administrativa Accidental que la motivación constituye un elemento sustancial para la validez del acto ya que la ausencia de causa o fundamentos abre campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás podrán los administrados saber el por qué se les privó de sus derechos o se le sanciona. Corolario de lo precedentemente expuesto, es que la motivación del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los administrados, por lo que todo acto administrativo viciado de inmotivación, conlleva a su vez la lógica consecuencia de su nulidad absoluta.

Por otra parte, si un acto administrativo no contiene en su cuerpo la inmotivación, el juez contencioso-administrativo está en la obligación de revisar los autos a fin de verificar si de los mismos se desprenden los motivos que dieron vida al acto administrativo. En ese sentido, esta Sala dictaminó en su oportunidad:

En efecto, no es necesario que la motivación constara en el texto del propio acto impugnado –aunque ello sea lo más adecuado-, sino que igualmente podría reemplazarse con actas u otros instrumentos que se desprendan del expediente administrativo y de los autos en general. En esta forma se dejaba abierta para el extinto Consejo de la Judicatura la posibilidad de otorgar los elementos probatorios pertinentes de la motivación omitida, aún durante la secuela del proceso de impugnación del correspondiente acto administrativo. Más no consta de los autos ninguna actuación ni deliberación específica del Cuerpo de Judicatura relacionada con la no reelección del juez O.A.C..

No puede soslayar esta Sala Político-Administrativa Accidental el hecho de que, en anteriores oportunidades ya la propia Sala ha declarado la nulidad parcial de la referida decisión número 9 de 7 de junio de 1980, por cuanto es el mismo supuesto jurídico del presente caso. Esto quiere decir, que la cuestionada Resolución está viciada de nulidad por falta de motivación. En ese sentido, las sentencias de 7 de junio de 1982, caso H.Z.I., con ponencia del Magistrado R.D.S. y 16 de mayo de 1983, caso H.M.L., con ponencia del Magistrado Luís Henrique Farías Mata, señalaron que la motivación es “particularmente exigible en los actos predominantemente discrecionales” (Caso H.M.L.). Criterio al cual se acoge este Despacho.

En efecto, la sentencia de 7 de junio de 1982 expresa textualmente:

Ahora bien, consideró la Corte entonces –y hoy lo ratifica- que no era necesario, sin embargo, que la motivación apareciera en el texto del propio acto impugnado, sino que igualmente podría suplirse por actas u otros instrumentos idóneos. En esta forma se dejaba abierta para el Consejo de la Judicatura la posibilidad de hacer las pruebas pertinentes de la motivación omitida, aún durante la secuela del proceso de impugnación del correspondiente acto administrativo.

(...) Ya antes quedó dicho que al pedido del expediente administrativo, el Consejo de la Judicatura respondió con el simple envío del acta de la sesión plenaria durante la cual fueron designados los jueces y Defensores Públicos de Pesos para el período 1979-1984, y, ante la reiteración de esta Sala, remitió posteriormente copias certificadas de “documentos relacionados con el Tribunal del cual era titular el Dr. H.Z.I..

Fuera de los instrumentos en referencia, ningún otro aporte probatorio hizo el Consejo de la Judicatura.

Examinados los reiterados por esta Sala, se observa que ninguna motivación aparecer allí cerca de la no reelección del Dr. H.Z.I. para el desempeño del cargo del cual era titular.

(...) El análisis objetivo del material probatorio que corre a los autos lleva a esta Sala a la clara conclusión de la existencia de las bases legales requeridas para la decisión tomada por el Consejo de la Judicatura de no reelegir al recurrente Dr. H.Z.I., quien –según quedó demostrado- ha observado conducta intachable y demostrado eficiencia en el desempeño del cargo, circunstancias éstas que le confieren el derecho preferente a continuar en el mismo cargo o a pasar a otro de igual o superior jerarquía

.

Efectivamente, comparativamente aconteció en las situaciones anotadas que en el presente caso se verifica a este tenor, puesto que el acto cuestionado adolecía de una ausencia absoluta de motivación; no se remitieron a esta Sala Político Administrativa Accidental elementos probatorios que permitieran dar un indicio acerca del motivo que dio lugar al acto; y meramente se remitió copia del acta de nombramiento de nuevos jueces.

No existiendo, entonces, constancia en autos de las motivaciones que justificaron el proceder del órgano designante, es forzoso para esta Sala Político Administrativa Accidental, declarar como en efecto se hace, la nulidad absoluta de la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980 emanado del extinto Consejo de la Judicatura, en cuanto a todo aquello que afecte al recurrente, por estar el acto administrativo cuestionado viciado de ilegalidad por inmotivación, en consideración a los elementos legales señalados, y a la propia jurisprudencia de esta Sala Político Administrativa. Así se declara.

2.- De los efectos de la sentencia

Habiendo esta Sala determinado la procedencia del recurso de nulidad denunciado por el ciudadano O.A.C. contra la Resolución nº 9 de 7 de junio de 1980 del Consejo de la Judicatura, organismo suprimido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, y cuyas competencias, como consecuencia de la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento de la estructura institucional del Estado, fueron asumidas por el Tribunal Supremo de Justicia, por intermedio de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, esta Sala estima conveniente hacer ciertas consideraciones en cuanto a los efectos del presente fallo.

La Resolución anulada desincorporó al recurrente de su cargo de Juez Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda. En efecto, el referido ciudadano desempeñaba un cargo en el cual no fue reelegido y el acto administrativo de nombramiento de un nuevo juez no señaló los motivos para ello.

El efecto natural de la nulidad de la Resolución sería ordenar la reincorporación del recurrente al cargo que ejercía para el 7 de junio de 1980, o designarlo para otro de la misma o superior jerarquía en la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, o en otra Circunscripción Judicial, en este último caso previo consentimiento del interesado, tal como lo señaló esta Sala en su oportunidad mediante sentencia de 7 de junio de 1982. (Caso H.Z.I., con ponencia del Magistrado Dr. R.D.S.), circunstancia que resulta similar al presente, por cuanto también declaró la nulidad de la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980.

Adempero, verifica este Despacho que el ciudadano O.A.C. ingresó a la judicatura en el año de 1969 (folio 27). Posteriormente, fue designado como Juez titular del Juzgado Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 19 de mayo de 1975 hasta el 17 de junio de 1980 (folio 6), fecha de su desincorporación como consecuencia de la no reelección en el mismo cargo.

Así, el ciudadano O.A.C. contaba con cuarenta (40) años de edad para el momento de dictarse la Resolución número 9 del Consejo de la Judicatura y sin embargo, sobreviene en la oportunidad de dictar esta sentencia, que actualmente el mismo posee sesenta y dos (62) años de edad, como puede colegirse de su fecha de nacimiento (folio 28). De igual manera, para el momento actual, el ciudadano en cuestión habría acumulado treinta y cuatro (34) años de ejercicio judicial.

Ahora bien, el artículo del artículo 41 de la Ley de Carrera Judicial de 1998 establece expresamente:

Artículo 41.- El derecho a la jubilación, con disfrute del noventa por ciento del salario, se adquiere cuando el juez haya alcanzado la edad de sesenta años, si es hombre, o de cincuenta y cinco años si es mujer, siempre que hubiere cumplido por lo menos veinticinco años de servicio público, quince de los cuales en la Carrera Judicial como mínimo. Los que hubieren cumplido treinta años, quince de los cuales en la Carrera Judicial como mínimo, podrán jubilarse con disfrute del ciento por ciento del salario. Los jueces jubilados podrán ser nuevamente designados en los términos establecidos en la Ley, sin necesidad de concurso de oposición, en cuyo caso se suspenderá su jubilación mientras ejerce su función como juez. No tendrán derecho a la jubilación los jueces que hayan sido destituidos de acuerdo con la ley, o que hubieren renunciado para eludir un procedimiento disciplinario en su contra

. (Énfasis añadido).

Los hechos descritos y las normas aplicables al presente caso configuran a juicio de esta Sala Político-Administrativa Accidental la presunción mediante la cual de no haberse dictado la írrita Resolución impugnada por este fallo, el ciudadano O.A.C. hubiera disfrutado el derecho a permanecer en el servicio público judicial. No obstante, como fundamento de la Resolución contradicha, se tiene una causa no imputable a su persona, razón por la cual a juicio del extinto Consejo de la Judicatura, el recurrente no podía continuar en el ejercicio activo de sus funciones como juez, lo cual hace inaplicable las resultas de la decisión n° 9 de 7 de junio de 1980.

En este orden de ideas y teniendo en cuenta que el juez contencioso administrativo tiene los más amplios poderes para solventar las situaciones jurídicas infringidas por la acción del Poder Público, la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra gobernada fundamentalmente por el principio inquisitivo, el cual le permite, entre otras cosas, la corrección de irregularidades que no hayan sido alegadas por las partes con base en el principio del control de la legalidad y la protección de los intereses colectivos (María A.G.. “Los Poderes del Juez Contencioso Administrativo”, en “Estudios de Derecho Público. Libro Homenaje a H.J.L.R.”. Tribunal Supremo de Justicia. Colección Libros Homenaje Nº 3. Caracas, 2001. Pág. 365).

Adicionalmente, con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el juez contencioso administrativo se ha visto fortalecido por el conjunto de principios que consagra la nueva Carta Magna, entre los cuales destaca el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Este principio convierte al sistema contencioso administrativo en un proceso de protección efectiva de los derechos subjetivos, tanto para los administrados como de la propia Administración, lo que hace afirmar al doctrinario G. deE. que el contencioso administrativo, desde la aparición de la tutela judicial efectiva como principio constitucional, es una tutela de derechos e intereses legítimos, una tutela de posiciones subjetivas. (Eduardo G. deE.. “Hacia una Nueva Justicia Administrativa”. Monografías Civitas. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1992. Pág. 60).

Tal concepción debe a la vez conectarse con lo establecido en al artículo 259 de la Constitución referente a las atribuciones que esta norma establece para los órganos de la justicia administrativa, el cual señala que el juez contencioso administrativo debe velar por el efectivo restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.

Así, con estos dos principios –tutela judicial efectiva y restablecimiento de las situaciones subjetivas infringidas-, el juez contencioso administrativo posee los premisas necesarias para resguardar los derechos subjetivos de los justiciables, tal y como lo ha señalado en su momento la Sala Constitucional de este máximoT. en los siguientes términos:

Así tenemos que, de la simple lectura de las atribuciones que el artículo 259 de la Constitución otorga a la jurisdicción contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar contra la Administración a los fines de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y el conocimiento de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración. Resulta claro que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el respecto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26 de la Constitución concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a partir de la Constitución de 1999, la jurisdicción contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a pesar de que la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir, limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de hecho.

(Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de 23 de octubre de 2002. Sentencia número 2629. Ponente: Magistrado José Manuel Delgado Ocando). (Énfasis añadido).

En el caso de autos se verifica que el ciudadano O.A.C., de no haber sido retirado indebidamente por el extinto Consejo de la Judicatura, hubiera mantenido la expectativa de su derecho a obtener el beneficio de la jubilación, pues no existen razones válidas que justifiquen la decisión administrativa; más aún cuando su desincorporación del cargo en la judicatura no fue imputable a su accionar.

Por ende, en aplicación de los principios constitucionales de la tutela judicial efectiva, de la seguridad jurídica, del control de la actividad funcionarial que le corresponde desarrollar a la novísima estructura funcional del sector justicia en Venezuela y en concreto, en aras de brindar la protección en términos de seguridad social a quienes tienen derecho como funcionarios públicos que hayan cumplido con los requisitos de ley en forma debida, esta Sala Político Administrativa Accidental estima procedente ordenar a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura que acuerde el beneficio de jubilación al ciudadano O.A.C., titular de la cédula de identidad n° 2.100.707, previa su solicitud, con el cien por ciento (100%) de la remuneración actual que corresponde a un cargo de igual jerarquía, o en todo caso no inferior al cual ejercía el actor del presente recurso para el momento de notificársele la decisión contenida en la Resolución n° 9 de 7 de junio de 1980. A título de indemnización, se ordena el pago de los salarios dejados de percibir hasta el momento en el cual se produzca de manera efectiva la jubilación del ciudadano O.A.C., incluyéndose los aumentos salariales que se produjeron durante el lapso transcurrido desde la fecha efectiva de su retiro hasta la publicación de la presente sentencia; y de igual manera, el pago de la prestación de antigüedad, de conformidad con el artículo 44 de la Ley de Carrera Judicial en concordancia con la Ley Orgánica del Trabajo, sin menoscabo del derecho que le asiste como jubilado para ser nuevamente designado en un cargo de juez en los términos establecidos en la Ley de Carrera Judicial, sin necesidad de concurso de oposición, en cuyo caso se suspendería su jubilación mientras ejerce su función como juez. Así se declara.

Por último, vista la nulidad absoluta de la Resolución número 9 de 7 de junio de 1980 emanada del Consejo de la Judicatura, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se declara que la presente decisión no tendrá efecto retroactivo alguno en relación con las actuaciones cumplidas por los jueces que el extinto Consejo de la Judicatura haya designado para ocupar el cargo de juez, titular o interino, en el Juzgado Décimo de Primera Instancia en lo Penal de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda. Así se declara.

V

Decisión

Vistas las razones que anteceden, esta Sala Político Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, pasa a dictar los siguientes pronunciamientos:

PRIMERO

DECLARA CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por el ciudadano O.A.C., contra la Resolución número 9 del 7 de junio de 1980 emanada por el extinto Consejo de la Judicatura, y en consecuencia, ANULA dicho acto administrativo en cuanto a todo aquello que lo afecte.

SEGUNDO

ORDENA a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura acordar el beneficio de la jubilación al referido ciudadano en los términos que la presente decisión ha fijado, previa su solicitud.

TERCERO

ORDENA, a título de indemnización, el pago de los salarios dejados de percibir hasta el momento en el cual se cause de manera efectiva la jubilación del ciudadano O.A.C., incluyéndose los aumentos salariales que se produjeron durante el lapso transcurrido desde la fecha efectiva de su retiro hasta la publicación de la presente sentencia así como el pago de la prestación de antigüedad.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa Accidental del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de abril de dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente,

O.S.R.

Ponente

La Vicepresidente,

L.W.R.

El Magistrado,

H.B.L.

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

OSR/mrp Exp. Nº 1980-2857

En veintidos (22) de abril del año dos mil cuatro, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00389.