Sentencia nº 99 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 11 de Febrero de 2009

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: A.D.R.

Expediente Nº 06-1203

           

            El 3 de agosto de 2006, se recibió en esta Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano O.J. MARCANO RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad Nº 3.754.351, asistido por el abogado Víctor  A.A.A., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 12.050, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, ejercido conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de medida cautelar innominada contra “…el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución Nº 01-00-018-A, de fecha 12 de enero de 2006, dictada por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, mediante la cual declaró de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (…) la sanción de suspensión del ejercicio de cualquier cargo público que pudiera estar desempeñando, sin goce de sueldo, por un período de doce (12) meses contados a partir de la fecha de notificación de la presente Resolución…”, y contra la decisión del 4 de agosto de 2004, dictada por la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración, confirmando así la decisión del 19 de marzo de 2004, en la cual se determinó su responsabilidad administrativa y la imposición de una multa por la cantidad de un millón quinientos sesenta y seis mil bolívares (Bs. 1.566.000,00).

El 8 de agosto de 2006 se dio cuenta en Sala y se designó Ponente al Magistrado A.D.R., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual del expediente esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

            La parte actora esgrimió como fundamento del presente recurso las siguientes consideraciones:

 

Que “…en su condición de Primer Vice-Presidente del C.L. delE.D.A., desde el 1° de agosto del  año 2000 hasta el 31 de mayo del año 2001, aprobó con su voto mediante Acuerdo de fecha 30 de agosto del año 2000, el monto de UN MILLÓN CUATROCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 1.400.000,00) como la remuneración mensual para cada uno de los Diputados del C.L. delE.D. Amacuro…”.

Que “…la Contraloría General de la República ordenó la apertura de una averiguación administrativa a los Diputados Principales del C.L. delE.D.A., por presuntas irregularidades consistentes en la aprobación y ordenación de pagos durante el período comprendido entre el 1° de agosto de 2000 al 31 de mayo de 2001, y que a criterio de la Contraloría contravienen lo dispuesto en el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios, que disponía que las remuneraciones de los integrantes de las Comisiones Legislativas de los Estados, consistirían en dietas y se regirían por lo establecido en la Resolución de la Comisión de Coordinación de la Asamblea Nacional Constituyente que estableció el régimen para la integración de las Comisiones Legislativas de los Estados…”.   

Precisó que “…las normas contenidas en el Régimen para la integración de las Comisiones Legislativas de los Estados, sólo estaba dirigido a regular la composición, designación, funcionamiento y remuneraciones a percibir por los integrantes de tales comisiones transitorias, fijando como sueldo básico  mensual la cantidad de setecientos cincuenta mil bolívares (Bs.750.000,00) a los integrantes de las Comisiones Legislativas de los Estados; se colige así que, tal normativa no podía considerarse dirigida a regular, ni siquiera en forma transitoria, a los Consejos Legislativos de los Estados…”.

Adujo que, “…el Decreto dictado por la Asamblea Nacional Constituyente  sobre el Régimen Transitorio del Poder Público de fecha 29 de diciembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.859 de la misma fecha, previó, en relación con el Poder Legislativo Estadal, la disolución de las antiguas Asambleas Legislativas y el ejercicio transitorio del Poder Legislativo por las Comisiones Estadales, las cuales legislarían transitoriamente hasta que fuesen elegidos y tomaran posesión los diputados integrantes de los Consejos Legislativos, por lo que una vez asumidos sus cargos debía considerarse extinguida la transitoriedad, en lo que respecta al Poder Legislativo  Estadal…”.    

 

En este orden ideas señaló que, a pesar de tener rango constitucional, el  Régimen Transitorio del Poder Público, tenía una vigencia temporal, por lo que se “…permitió que sus disposiciones continuasen vigentes luego al finalizar el mandato (sic) del órgano del cual emanó, no obstante, la vigencia expiró al momento en que los poderes constituidos fueron electos y empezaron a ejercer su competencia normadora (sic) conforme a la Constitución vigente, de allí que agotada la vigencia del Decreto en referencia, resulta inexplicable se pretenda la aplicación de dispositivos normativos accesorios a dicho régimen, como lo fueron los dictados para reglar las remuneraciones de los integrantes de las Comisiones Legislativas Estadales…”.

Que, “…durante el régimen transitorio, vale decir, hasta que fueron  electos los integrantes de los Consejos Legislativos de los Estados (agosto 2000), los cuales perduraron en dichos cargos hasta que la Asamblea Nacional dictó, tanto (sic) la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos, el 13 de septiembre de 2001, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.282, en cuyo Artículo (sic) 12 se estableció que la remuneración y otros emolumentos de los legisladores o legisladoras sería de hasta ciento treinta unidades tributarias (130 U.T.), y estando la unidad tributaria para la fecha (agosto 2000) calculada en la cantidad de Trece mil doscientos Bolívares (Bs.13.200,00) se evidencia entonces que la remuneración para los legisladores y legisladores (sic) de los Consejos Legislativos de los Estados ascendía a la cantidad de Un millón setecientos dieciséis mil Bolívares (Bs. 1.716.000) mensuales, para luego, posteriormente dictar la nueva Ley Orgánica de Emolumentos para Altos Funcionarios de los Estados y Municipios, el 26 de marzo de 2002, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.412…”.      

Indicó que “…no correspondía a los Consejos Legislativos de los Estados, sino a la Asamblea Nacional, el establecimiento de cualquier medida o disposición jurídica que tuviera por objeto la modificación revisión o derogación de los Decretos de la Asamblea Nacional Constituyente y/o de las Resoluciones de la Comisión de Coordinación de la misma Asamblea Nacional Constituyente que se aprobaron en materia de remuneraciones de los Legisladores de los Estados Federados, a partir de la fecha de la elección e instalación de la Asamblea Nacional, el 14 de agosto de 2000, la cual instruyó a los miembros de los Consejos Legislativos del Estado D.A., sobre la remuneración mensual de cada uno de los Diputados en la cantidad de Un millón cuatrocientos mil Bolívares (Bs. 1.400.000,00)…”.

En este sentido, argumentó que “…tal situación obligó, en el caso del C.L. delE.D.A., a que se sancionase un régimen de remuneraciones transitorio de carácter interno, esto es, con validez para ese C.L., hasta tanto se dictase la normativa correspondiente, dado que se desconocía la regularidad o no del régimen de remuneraciones de los parlamentarios estadales. Que dicho régimen de remuneraciones tuvo vigencia hasta que fue publicada la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, luego de lo cual, las remuneraciones de los legisladores se ajustaron a las previsiones de tal normativa, y una vez  sometidos a la vigencia de la ley, las remuneraciones de los parlamentarios del Estado D.A., obtuvieron un incremento, con lo que se demostraba que tal régimen no originó pagos excesivos…”.

Señaló que “…otro aspecto al que alude la Resolución cuestionada, es la relativa a la Resolución Nº 0012-00, de fecha 28 de julio de 2000, la cual se trata de una normativa  que carecía  de rango legal, en razón de que fue dictada por la Junta Directiva de la Comisión Legislativa Nacional, y tenía por finalidad evitar que se produjesen distorsiones al momento de finalizar el trabajo de las Comisiones Legislativas y se procediera al pago de prestaciones sociales y otros conceptos que reclamaban, en su momento quienes fungieron como legisladores transitorios. En consecuencia, los destinatarios de la indicada Resolución eran por ende, los integrantes de las Comisiones Legislativas Estadales, no los legisladores miembros de los Consejos Legislativos, dado que para la fecha en que se publicó en Gaceta la Resolución era la época en que expiraban las Comisiones Legislativas de los Estados y sus integrantes, procediendo éstas, por ende, al cálculo de las prestaciones sociales, lo que obligó a que la Comisión Legislativa Nacional dictara normas sobre el pago de los servicios prestados a la Nación; y por el otro, que el artículo segundo de la Resolución referida ordenaba notificar de su contenido a las Comisiones Legislativas de los Estados…”.

Que la referida norma “…carecía de rango legal y, por tanto, no podía ser el instrumento idóneo para establecer el régimen de remuneraciones de los Poderes Legislativos previstos en la Constitución vigente, aunado a que, una norma de rango sub legal no tenía la fortaleza para regular el régimen de los Consejos Legislativos, siendo que dicha materia pertenecía a la reserva legal…”.          

     

Que, “…en el supuesto hipotético que el Régimen Transitorio de Remuneraciones de los más Altos Funcionarios de los Estados y de los Municipios dictado por la Asamblea Nacional Constituyente (…) le era aplicable a los Diputados miembros de los Consejos Legislativos de los Estados, por lo que la denominada 'transición' abarcó también el período de sus actividades (…) la Resolución Nº 01-00-018-A del 12 de enero de 2006, dictada por el ciudadano Contralor General de la República, se halla viciada de nulidad absoluta, por cuanto fue dictada por una autoridad manifiestamente incompetente y a modo discrecional, pues no estaba facultado por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para el momento en que ocurrieron los hechos objeto de la investigación, para imponer la sanción aludida…”; en efecto, el artículo 6 del mencionado Régimen Transitorio de Remuneraciones, le atribuía dicha competencia al Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público, del cual se deduce en su artículo 15 que “…el ente encargado para la fecha de ocurrencia del supuesto ilícito administrativo era la Asamblea Nacional Constituyente o, en su defecto, la Comisión Legislativa Nacional, quien tenía las facultades plenas para sustituir total o parcialmente la integración del C.L. delE.D. Amacuro…”.  

Denunció que el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad absoluta, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, cardinal 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al haberse aplicado de manera retroactiva  el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, cuando lo procedente era aplicar el artículo 15 del derogado Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos. En este sentido, solicitó la desaplicación por control difuso de la referida disposición, al transgredir la garantía constitucional de tipicidad de las sanciones administrativas que dispone el artículo 49, cardinal 6 de la Carta Magna, “…pues no se establecen reglas para la graduación y escala de esas sanciones y por el contrario, se otorga una amplísima libertad al Contralor General para determinar la magnitud de éstas sobre la base de una amplia discrecionalidad para inferir los hechos que la justifican…”.    

  

Por otra parte,  adujo la violación de su derecho a la defensa  y al debido proceso al haberse impuesto la sanción prevista en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, sin que existiese un procedimiento previo en el cual se le hubiese permitido el ejercicio efectivo de sus derechos constitucionales.   

Con fundamento en las anteriores consideraciones, solicitó de conformidad con lo pautado en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales medida cautelar de amparo mediante la cual se suspendan los efectos de los actos administrativos recurridos, mientras se dicte sentencia definitiva, a los fines de evitar la continuación de la lesión de los derechos constitucionales  denunciados.

Asimismo requirió de forma subsidiaria, de conformidad con lo pautado en los artículos 585 y 588, cardinal 1 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada a través de la cual se acuerde la suspensión de los actos impugnados.

II

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar la naturaleza del recurso interpuesto para luego pronunciarse sobre su competencia.

En este sentido, aprecia la Sala, luego de un análisis exhaustivo de las denuncias formuladas por la parte actora, que el thema decidendum se centra en la determinación por parte de la Sala, de la inconstitucionalidad o no del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional del Control Fiscal, por lo que esta Sala considera que, más allá de la pretendida desaplicación de la norma planteada en el presente recurso, la verdadera finalidad es la nulidad de la misma. En consecuencia, esta Sala, con base al principio iura novit curia, estima que lo sometido a su conocimiento es un recurso de nulidad por inconstitucionalidad del mencionado artículo 105, respecto del cual la Sala es competente, de conformidad con la previsión contenida en el artículo 336, cardinal 1 de la Constitución y el artículo 5, cardinal 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

Ahora bien, en lo que respecta a la impugnación de la Resolución N° 01-00-018-A, del 12 de enero de 2006, dictada por el Contralor General de la República, la cual tiene como fundamento el tantas veces aludido artículo 105, cabe señalar que esta Sala ha reconocido su competencia para conocer de este tipo de resoluciones, a pesar de su rango sublegal, en virtud de constituir un acto de ejecución directa de la norma de rango legal que se cuestiona a través del recurso de nulidad, como ocurre en el presente caso.

En efecto, en sentencia Nº 825 del 6 de mayo de 2004 (caso: Banco del Caribe C.A.), la Sala dispuso al respecto lo siguiente:

…Ante dicha circunstancia, debe esta Sala señalar, congruente con su doctrina jurisprudencial (entre otras, sentencias números 450/2000, del 23.05, 1111/ 2000, del 04.10, 2193/2003, del 13.08, 2706/2003, del 09.10, y 2542/2003, del 17.09) y con la bibliografía especializada (Allan R. Brewer-Carías, Instituciones Políticas y Constitucionales, Tomo VI, Justicia Constitucional, Caracas-San Cristóbal, EJV-UCAT, 1996, p. 275), que el fuero atrayente de la jurisdicción contencioso-administrativa hacia la jurisdicción constitucional que permite el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia -cuya interpretación conforme a la Constitución de 1999 debe hacerse en atención a la atribución de competencias que aquella hace en razón del rango legal o sub-legal del acto impugnado y no en razón del vicio atribuido al mismo- está limitado a un supuesto muy concreto, como es la denuncia del vicio de ausencia de base legal en el acto administrativo (acto particular), en virtud de la denunciada inconstitucionalidad de la norma legal (acto general) que le sirvió de fundamento, sin que sea posible alegar o denunciar junto con el vicio mencionado cualquier otro que afecte la validez del acto administrativo recurrido, como son la incompetencia, la ausencia total y absoluta del procedimiento establecido en la ley, la desviación de poder o el falso supuesto, ya que ninguno de éstos tendría su origen en la inconstitucionalidad de la norma legal impugnada sino en otras circunstancias de hecho o de derecho, cuyo análisis en sede judicial no compete a la jurisdicción constitucional, habilitada únicamente, según el mencionado artículo 132, para declarar la conformidad o inconformidad del acto de rango legal impugnado con la norma constitucional, la nulidad de dicho acto de existir tal contrariedad, y, una vez efectuado lo anterior, para declarar la nulidad del acto administrativo recurrido por ausencia de base legal…

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Tomando en cuenta la doctrina jurisprudencial antes citada, esta Sala se declara competente para conocer del juicio de nulidad contra la Resolución N° 01-00-018-A, del 12 de enero de 2006, dictada por el Contralor General de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 5, cardinal 50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

                                                    III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

            Precisada la competencia de este órgano jurisdiccional y visto que no existe pronunciamiento del Juzgado de Sustanciación con respecto a la acción, esta Sala procede a decidir sobre la misma y, al respecto, observa:

 

La parte actora impugnó mediante el recurso de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N°01-00-018-A, dictada el 12 de enero de 2006 por el Contralor General de la República.

 Ahora bien, en razón del conocimiento de su propia actividad jurisdiccional, esta Sala observa que durante la tramitación del presente recurso se produjo el decaimiento de su objeto, ello en atención al precedente jurisprudencial establecido por este órgano jurisdiccional en sentencia N° 1265 del 5 de agosto de 2008 (caso: Z. delS.L.G.), en el cual se declaró sin lugar el recurso nulidad por razones de inconstitucionalidad interpuesto contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. 

De allí, que el ejercicio de las potestades de control de constitucionalidad que tiene atribuidas esta Sala, resultan innecesarias a los fines de emitir pronunciamiento sobre cualquier alegato u argumento vinculado a la supuesta inconstitucionalidad  de la disposición señalada supra.

Siendo así, y como consecuencia del antecedente jurisprudencial in commento, resulta forzoso para esta Sala declarar el decaimiento del objeto del recurso de nulidad planteado en autos; y así se decide.

Por lo que atañe a la nulidad de la Resolución N°01-00-018-A, dictada el 12 de enero de 2006 por el Contralor General de la República, este órgano jurisdiccional estima que no puede entrar a efectuar el análisis de manera autónoma sin que ello implique invadir las competencias de la jurisdicción contencioso administrativa, por tratarse de actos de rango sublegal, los cuales    -se insiste- sin la previa determinación de la inconstitucionalidad de su fuente normativa directa, mal pueden ser conocidos por esta instancia constitucional, tal como ya ha sido declarado por la Sala en fallos precedentes, en particular el N° 825/2004. Así se declara.

En cuanto a la solicitud de amparo cautelar y a la solicitud de medida cautelar innominada, esta Sala estima inoficioso emitir un pronunciamiento al respecto por haberse decidido el juicio principal del cual dichas solicitudes resultaban accesorias. Así se decide.    

DECISIÓN

Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara el DECAIMIENTO DEL OBJETO de la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad, ejercido conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de medida cautelar innominada, interpuesta por el ciudadano O.J. MARCANO RODRÍGUEZ, asistido por el abogado Víctor  A.A.A., ya identificados, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.347 del 17 de diciembre de 2001.

Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.

 Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de febrero de dos mil nueve (2009). Años: 198º de la Independencia y 149º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M.L.

El Vicepresidente,

                     F.A.C.L.

J.E.C.R.

              Magistrado

                                                                        P.R.R.H.

                                                                            Magistrado

M.T.D.P.

            Magistrado

C.Z. deM.

                                                            Magistrada

A.D.R.

     Magistrado-Ponente

El Secretario,

J.L.R.C.

Exp. Nº 2006-1203

ADR/