Decisión de Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 16 de Mayo de 2011

LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR SEGUNDO EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA

REGIÓN CAPITAL

En fecha 09 de agosto de 2006, la abogada M.C.V.F., inscrita en el Inpreabogado bajo el Nro. 34.953, actuando en su carácter de representante judicial del ciudadano J.C.O.G., titular de la Cédula de Identidad N° 4.588.324, Contralor Interventor de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador, interpuso recurso de nulidad, contra la P.A.N.. 1080-06, de fecha 15 de marzo de 2006, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por ante ese órgano por los ciudadanos Velásquez G.H., Z.W.E., M.L.D.J., H.C.A.R., Asuaje Paradas Silvano, Infante Subero Xiomara, Barrios Chacón R.A., S.M.d. la Cruz, Herrera A.J.R., Henríquez Villalta Erika Carolina y R.G.G.R..

En fecha 26 de septiembre de 2006, se admitió el presente recurso y se ordenó citar mediante oficio a la Procuradora General de la República y notificar mediante Oficio a la ciudadana Fiscal General de la República, remitiéndoles copia certificada del recurso de nulidad, de la documentación acompañada a éste y del auto de admisión; así como la notificación personal mediante boleta a los ciudadanos Velásquez G.H., Z.W.E., M.L.D.J., H.C.A.R., Asuaje Paradas Silvano, Infante Subero Xiomara, Barrios Chacón R.A., S.M.d. la Cruz, Herrera A.J.R., Henríquez Villalta Erika Carolina y R.G.G.R..

Verificadas las citaciones ordenadas en el auto de admisión, en fecha 20 de noviembre de 2010, se fijó la audiencia de juicio en la presente causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En fecha 25 de octubre de 2010, día fijado para la audiencia de juicio, comparecieron a dicho acto las abogadas FRANCYS M.D.V. CELTA ALFARO, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 66.543, actuando en su carácter de sustituta del ciudadano Síndico Procurador Municipal del Municipio Bolivariano, y la abogada MINELMA DEL C.P.R., en su condición de Fiscal Trigésima Primera Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario del Ministerio Público. Las partes expusieron oralmente sus alegatos y la representante del Municipio Bolivariano Libertador, consignó escrito, el cual fue agregado a los autos.

En fecha 5 de noviembre de 2010, se fijó el lapso de presentación de informes, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, siendo consignados por parte de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador en fecha 11 de noviembre de 2010, y en fecha 15 de noviembre el escrito de informe por parte del Ministerio Público.

En fecha 16 de noviembre de 2010, vencido el lapso para la presentación de informes, y en la oportunidad legal para dictar sentencia, pasa este Juzgado a hacerlo en los siguientes términos:

I

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE

En su escrito libelar, la parte recurrente expuso sus argumentos en los siguientes términos:

Que la Contraloría Municipal del Municipio Libertador suscribió con los ciudadanos Velásquez G.H., Z.W.E., M.L.D.J., H.C.A.R., Asuaje Paradas Silvano, Infante Subero Xiomara, Barrios Chacón R.A., S.M.d. la Cruz, Herrera A.J.R., Henríquez Villalta Erika Carolina y R.G.G.R., contratos de prestación de servicios hasta el 30 de junio de 2005.

Que con motivo del cese de la vigencia de los contratos, interpusieron por ante la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, Municipio Libertador, solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, la cual fue admitida en fecha 6 de julio de 2005, y que en fecha 15 de marzo de 2006 se dictó el acto impugnado.

Que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y fundamentó su pretensión de nulidad en los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante los cuales se consagró el Principio de Acceso a la Carrera Administrativa a través del concurso público y con exclusión del personal contratado.

Que el acto emanado de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital ordenó el reenganche de los trabajadores a su lugar habitual y en las mismas condiciones, orden que resulta material y legalmente inejecutables para el organismo, por cuanto los ciudadanos se desempeñaban dentro del mismo como personal contratado.

Que la jurisprudencia reiterada de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa ha señalado que el principio de legalidad referido a los requisitos que ha de cumplir un funcionario para ser catalogado como funcionario de carrera, y que al imponer de manera violatoria el acto administrativo impugnado el reenganche de los trabajadores antes mencionados afecta el patrimonio del organismo, por cuanto el pago de salarios caídos no se encuentra contemplado en el presupuesto.

Que “(…) las normas legales y constitucionales claramente definen que la figura de los contratados no puede ser calificada como una relación laboral de carácter permanente, mal podría alegarse que los ciudadanos actores fueron despedidos, pues su ingreso se produjo mediante la figura del contrato y por ende su egreso se produce por rescisión o no renovación del mismo, en lo que respecta a la estabilidad en el cargo y a los derechos derivados de éste, no puede asimilarse a los trabajadores del sector público amparados por el Decreto N° 38.154 de fecha 28-03-2005, pues no ostentaban tal condición por el hecho de estar contratados, fundamentado en que el Principio de Estabilidad Laboral consagrado en el artículo 112 de la Ley Orgánica del Trabajo, que protege a los trabajadores permanentes, exceptuándose claramente en su Parágrafo Único a los trabajadores contratados, quienes gozarán de esta protección sólo mientras no haya vencido el término de la obligación contractual por lo que resulta improcedente aplicar el procedimiento de estabilidad contemplado en el artículo 453 ejusdem”.

Finalmente, solicitó sea declarado con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la P.A. N° 1080-06 del 15 de marzo de 2006, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

II

ALEGATOS DE LA PARTE RECURRIDA

La representación de la Procuraduría General de la República, no compareció en la oportunidad de dar contestación al recurso interpuesto, por lo que debe entenderse contradicha en todas y cada una de sus partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 68 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

II

OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO

En su escrito de opinión, la representación del Ministerio Público señaló:

Que “(…) no ha debido la Inspectoría del Trabajo entrar a analizar si se produjo el despido alegado ni si los trabajadores estaban protegidos por la inamovilidad alegada, sin entrar analizar prima facie la condición de los trabajadores, por estar al servicio de un Ente Político Territorial”.

Que no puede considerarse a los trabajadores solicitantes del reenganche y pago de los salarios caídos como empleados amparados por el decreto de inamovilidad, aún cuando se desempeñaron como contratados del organismo municipal, por lo cual no resultaba procedente su reenganche, pues se constituiría en una forma de ingreso ilegal a la Administración Pública distinta del concurso.

Que de admitirse la indeterminación de los contratos suscritos entre los trabajadores del sector público y los organismos para los cuales prestan servicio, se estaría por vía de consecuencia, creando una nueva forma de ingreso a la Administración contraria a los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que mal podría la Inspectoría del Trabajo ordenar el reenganche de los trabajadores solicitantes, señalando que tal orden se ejecutaría contrariando lo establecido en el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en virtud de lo cual sostiene que el órgano administrativo del trabajo erró al no considerar la condición verdadera de los trabajadores de acuerdo con sus cargos y las funciones que desempeñaba, concluyendo que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta por vulnerar las disposiciones contenidas en los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El presente caso trata del recurso de nulidad ejercido contra la P.A.N.. 1080-06, de fecha 15 de marzo de 2006, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos Velásquez G.H., Z.W.E., M.L.D.J., H.C.A.R., Asuaje Paradas Silvano, Infante Subero Xiomara, Barrios Chacón R.A., S.M.d. la Cruz, Herrera A.J.R., Henríquez Villalta Erika Carolina y R.G.G.R..

En primer lugar, pasa este Juzgado a analizar el alegato de la parte recurrente referido a que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y fundamentó su pretensión de nulidad en los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante los cuales se consagró el Principio de Acceso a la Carrera Administrativa a través del concurso público y con exclusión del personal contratado. A este respecto, se señala:

El artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla:

Artículo 144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social.

La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos.

(Resaltado de este Juzgado).

Por su parte, el artículo 146 ejusdem señala:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño.

(Resaltado del Juzgado).

Asimismo, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que derogó a la Ley de Carrera Administrativa, se recogió este mandato constitucional, precisando que las condiciones en que los órganos de la Administración Pública podrían efectuar contratos regidos por la normativa laboral en su Título IV, y señalando expresamente en su artículo 39 que “En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública”.

Ahora bien, observa este Juzgado que riela al expediente administrativo las siguientes documentales: a) de los folios 16 al 20, cinco (5) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano S.A.P., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2003 al año 2005; b) de los folios 21 al 28, ocho (8) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano W.E.Z., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2002 al año 2005; c) de los folios 29 al 31, tres (3) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y la ciudadana Erika Carolina Henríquez Villalta, que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2000 al año 2005; d) de los folios 32 al 34, tres (3) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano G.R.R.G., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2004 al año 2005; e) de los folios 35 al 40, seis (6) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y la ciudadana María de la C.S., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2003 al año 2005; f) de los folios 49 al 55, siete (7) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y la ciudadana Doralys M.L., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2002 al año 2005; g) de los folios 64 al 67, cuatro contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano J.R.H.Á., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2004 al año 2005; h) de los folios 68 al 74, siete (7) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano Á.H.C., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2003 al año 2005; i) de los folios 75 al 79, cinco (5) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y la ciudadana X.I.S., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2003 al año 2005, j) de los folios 80 al 88, nueve (9) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano G.H.V., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2002 al año 2005; k) de los folios 89 al 92, cuatro (4) contratos de trabajo suscritos entre el órgano municipal y el ciudadano R.A.B.C., que comprenden un lapso de prestación de servicios que va desde el año 2003 al año 2005.

De lo anterior, este Juzgado observa que el ingreso de los ciudadanos antes identificados, deviene de una relación que se inició a través de contratos.

Ello así, debe apuntarse que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla como una exigencia de rango constitucional para el ingreso a la función pública la presentación y aprobación de concurso público, así como también establece la regla general de que todos los cargos de la Administración Pública son de carrera, salvo las excepciones legales, entre las que se cuentan al personal contratado.

A mayor abundamiento, en la actualidad la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone en su artículo 39 que la contratación no podrá constituir en ningún caso una vía de ingreso a la Administración Pública, y en su artículo 40 estatuye que el proceso de selección de los aspirantes a los cargos de carrera se hará a través de la realización de concursos públicos.

Ello así, vale destacar que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia Nº 2007-1980, de fecha 08 de noviembre 2007, caso: E.M. contra Fundación S.d.E.M., estableció lo siguiente:

Asimismo, al fijar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela cuál es la manera de ingresar a la Administración concluyó con las formas irregulares de acceder a la misma, entre las cuales, destacaba la reiterada celebración de contratos de servicios para la realización de actividades propias de los cargos de carrera, práctica ésta que devino en la denominada Tesis de la Simulación Contractual.

De acuerdo a la tesis in commento, una persona contratada podía ingresar a la función pública, y por tanto se encontraría regida por la Ley de Carrera Administrativa, cuando se verificaran los siguientes requisitos: ‘(…) (i) Que las tareas o funciones correspondan a las de un cargo clasificado, es decir definido en el Manual de Clasificación de Cargos; (ii) Que deba cumplir horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo; (iii) Que exista continuidad en la prestación de servicio; (iv) Que se ocupe un cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo (…)’ (Vid. sentencia Número 1.862 de fecha 21 de diciembre de 2000, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo). Igualmente se debe señalar que los elementos antes mencionados tienen naturaleza concurrente, es decir, deben presentarse como un todo para determinar su procedencia. (Vid. Sentencia de esta Corte de fecha 26 de octubre de 2007, caso: M.E.L.G.V.. Instituto Nacional de Geriatría y Gerontóloga (INAGER))

.

Es importante reiterar que a partir de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el ingreso a la administración pública nacional, estadal o municipal sólo es por concurso público, quedando desechada por completo la “Tesis de la Simulación Contractual”, a la que se hizo referencia, por tal motivo, no se pueden considerar funcionarios de carrera a aquellos trabajadores que durante la vigencia de la actual Carta Magna han laborado como contratados en la Administración Pública en cargos de carrera, siendo que este hecho irrumpiría con lo dispuesto en el Texto Constitucional.

Realizadas las anteriores consideraciones, se observa que en el caso de autos, este Tribunal no aprecia elementos probatorios en el expediente, que permitan concluir que efectivamente estamos frente de unos funcionarios públicos de carrera, amparados por las disposiciones establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por el contrario, se evidencia que el ingreso de dichos ciudadanos a la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, se realizó en virtud de contratos individuales de trabajo suscritos entre éstos y la Contraloría querellada en el marco de vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece en su artículo 146, la diferenciación de los contratados y contratadas de los cargos de carrera de los Órganos de la Administración.

En este mismo orden de ideas, considera este Tribunal que dado que los ciudadanos supra indicados, no ingresaron a la Administración de conformidad con los requisitos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni en la Ley, no disfrutaban del beneficio de estabilidad, no siendo necesario un procedimiento previo para su retiro, pues sólo bastaba la voluntad expresa de la Administración, es decir, la Contraloría Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital, se encontraba habilitada para no renovar los contratos, sin la necesidad de dar apertura y curso a procedimiento administrativo alguno.

Por tanto, se concluye que en la P.A. impugnada mediante el presente recurso, el órgano administrativo en su decisión vulneró las disposiciones de orden constitucional y legal que rigen la función pública, al ordenar el reenganche de trabajadores cuya prestación de servicio estaba regulada únicamente por la normativa laboral y pretender su reincorporación al organismo en contravención a lo dispuesto en los artículos 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con lo previsto en el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, resulta forzoso concluir que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.

El anterior pronunciamiento hace inoficioso para este Juzgado entrar al análisis de las demás denuncias formuladas, así se declara.

III

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana Venezuela y por autoridad de la Ley declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada M.C.V.F., antes identificada, actuando en su carácter de representante judicial del ciudadano J.C.O.G., titular de la Cédula de Identidad N° 4.588.324, Contralor Interventor de la Contraloría Municipal del Municipio Bolivariano Libertador, contra la P.A.N.. 1080-06 de fecha 15 de marzo de 2006, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, Municipio Libertador, del Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por ante ese órgano por los ciudadanos Velásquez G.H., Z.W.E., M.L.D.J., H.C.A.R., Asuaje Paradas Silvano, Infante Subero Xiomara, Barrios Chacón R.A., S.M.d. la Cruz, Herrera A.J.R., Henríquez Villalta Erika Carolina y R.G.G.R.. En consecuencia, se declara NULA la referida P.A. N° 1080-06 de fecha 15 de marzo de 2006.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE y NOTIFÍQUESE

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital. En Caracas, a los dieciséis (16) días del mes de mayo del año dos mil once (2011). Años 201° y 152°.

El JUEZ PROVISORIO,

F.M.M.

EL SECRETARIO,

L.A.S.

En esta misma fecha, siendo las dos de la tarde (02:00 p.m.), previo el cumplimiento de las formalidades de Ley, se publicó y registró la anterior decisión. Caracas, 16 de mayo de 2011.

EL SECRETARIO Acc,

L.A.S.

Exp. 005535

FMM/drp.-