Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 9 de Octubre de 2007

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA

Valencia, 09 de octubre 2007

Año 197º y 148º

Expediente 10933

Parte Querellante: R.J.P.M.

Apoderada Judicial: C.A.P.M., Inpreabogado N° 86.053

Parte Querellada: Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E)

Objeto del Procedimiento: Querella funcionarial.

El 17 de agosto 2006, el ciudadano R.J.P.M., cédula de identidad V-5.375.777, asistido por el abogado C.A.P.M., inscrito en el Inpreabogado Nro. 86.053, interpuso querella funcionarial contra la orden administrativa Nro. 2090-06-60 y punto de cuenta Nro. 471-06-2.006, ambos del 14 de junio 2006, emanados del INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (I.N.C.E).

El 18 de agosto 2006 se dio entrada a la pretensión, se formó el expediente y se realizaron las anotaciones en los libros correspondientes.

El 25 de septiembre 2006 el Tribunal se admitió la querella interpuesta, en consecuencia se ordenó la citación del ente querellado en la persona del Presidente del Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, para que procediera a dar contestación a la demanda dentro de los quince (15) días de despacho desde que constara en auto su notificación. Así mismo, se ordenó la notificación del Procurador General de la República.

El 13 de abril 2007 el Tribunal dejó constancia del vencimiento del lapso para entender notificado al Procurador General de la República.

El 24 de abril 2007 la abogada R.A., Inpreabogado 48.828, con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, dio contestación a la querella interpuesta.

El 31 de mayo 2007 vencido como quedó el lapso para la contestación de la presente querella, el Tribunal fijó el cuarto (4º) día de despacho siguiente al de este auto para la celebración de la audiencia preliminar.

El 16 de Noviembre 2005 siendo la fecha y la hora fijada por el Tribunal, se efectuó la audiencia preliminar, dejándose constancia de la comparecencia del abogado C.P., con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante. Igualmente se dejó constancia de la presencia de la abogada R.A., apoderada judicial de la parte querellada. La parte querellada solicitó la apertura del lapso probatorio.

El 21 de junio 2007 la parte querellada presentó escrito de promoción de pruebas.

El 13 de julio 2007 el Tribunal se pronunció sobre la admisión de las pruebas promovidas por la parte querellada.

El 17 de julio 2007 el Tribunal declaró inadmisible las pruebas promovidas, se fijó el cuarto (4º) día de despacho siguientes para la realización de la audiencia definitiva.

El 31 de julio 2007 se efectuó la audiencia definitiva a la que asistió el abogado C.P., identificado en autos, con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante. Igualmente se dejó constancia de la inasistencia de la parte querellada o persona alguna en su representación. El Tribunal se reservó el lapso de cinco (5) días para dictar el dispositivo del fallo.

En la oportunidad de dictar sentencia el Tribunal hace previamente las consideraciones siguientes:

-I-

ALEGATOS DEL QUERELLANTE

La parte querellante alega que: El 11-07-2003, se aprobó su ingreso como Ingeniero I, cargo 28.200 adscrito a la Unidad de Infraestructura de la Gerencia General Asociación Civil Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), mediante Orden Administrativa 1958-03-61 del 11-07-2003. Señala que por omisión del Presidente del instituto, este no firmo el punto de cuenta, como lo establecía el ordinal 3° del artículo 17 del Reglamento de la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), vigente para ese momento, el cual fue reformado en Gaceta Oficial Nro. 37.809 del 3-11-2003. Señala que el 14 de mayo 2004 fue notificado de su selección para prestar servicio en la Gerencia Regional del INCE Carabobo, por lo cual considera que se le aplican los beneficios contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo Funcionarial y la Ley del Estatuto de la Función Pública, cargo que desempeño hasta el 20-06-2006. Alega que la notificación es originaria de un acto administrativo irrito, por cuanto fue dictado por autoridad manifiestamente usurpada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 Constitucional en concordancia con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, por cuanto esta facultad la tiene el Presidente del Instituto Nacional De Cooperación Educativa (INCE). Alega que el acto administrativo impugnado y su notificación violentan lo contemplado en el ordinal 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto se evidencia del texto de la notificación y del acto administrativo que el Comité Ejecutivo del INCE se abrogó una competencia que no le esta dada en el Reglamento del Instituto, desconociendo la cualidad de funcionario público, en virtud de ello lesionó y violentó los derechos del querellante de conformidad a lo dispuesto en los artículo 49 y 57 de la Carta Magna. Fundamenta la querella en los artículo 49 y 87 de la Constitucional referidos al debido proceso y derecho al trabajo, por cuanto en ningún momento se le notifico de la apertura del procedimiento. Alega que si Comité Ejecutivo carece de facultad para dictar el acto, por cuanto el único facultado es el Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa, creando así una usurpación de autoridad, lo que hace nulos los actos de conformidad con el artículo 138 Constitucional en concordancia con el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos. Por último solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la Orden Administrativa Nro. 2090-06-38 del 14-06-2006 y punto de cuenta Nro. 449-06-2006 y de la notificación del 20-06-2006, dictadas por el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E).

-II-

DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

Por su parte, la representación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), señala que es cierto que el 11-07-2003, se acordó el ingreso del querellante como Ingeniero Civil Nro. 1 adscrito a la Unidad de Infraestructura Gerencia General Asociación Civil INCE Carabobo, mediante ordena administrativa Nro. 1958-03-61 del 11-07-2003; igualmente es cierto que mediante comunicación del 14-05-2004 ejercía el cargo de División de Servicios y Mantenimiento adscrito a la mencionada Gerencia Regional, cargo de confianza y de libre nombramiento y remoción alega que no es menos cierto que la dicha orden administrativa fue declarada nula, mediante orden 2090-06-60 dictada el 14-06-2006, por cuanto se evidenció que la mencionada orden estaba viciada de nulidad absoluta, por haber sido dictada por autoridad manifiestamente incompetente y con prescindencia del procedimiento legalmente establecido conforme al artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, por cuanto fue suscrito únicamente por un solo miembro del Comité Ejecutivo del INCE. Niega, rechaza y contradice los alegatos esgrimidos en el líbelo de la demanda por la parte accionante contra su representada por ser contrarios a los hechos y al derecho, por cuanto el acto administrativo orden administrativa 2090-06-60 del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) del 14-06-2006 en la cual se acuerda la declaratoria de nulidad del acto administrativo Nro. 1958-03-61 del 11-07-2003, así como la notificación del 20-06-2006, fue elaborada y ejecutada de acuerdo a la Ley y conforme a derecho. Alega que el órgano que dictó el acto es competente y se realizó en uso de las atribuciones que le confiere los artículos 4 de la Ley Nacional del Instituto Nacional de Cooperación Educativa y 22 numeral 4 de su Reglamento en concordancia con el artículo 5 numeral 5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos. Cumpliendo con los procesos administrativos pertinentes, por lo antes expuesto, niega que se hayan violentado los derechos constitucionales del querellante y que el acto administrativo no violenta el ordenamiento jurídico vigente. Por ultimo solicita que la querella sea declarada sin lugar en la definitiva.

-III-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto del cual observa.

Denuncia el querellante como primer vicio analizar la incompetencia manifiesta del órgano que dictó la Resolución por medio de la cual lo retiraron del cargo que venia desempeñando en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E), debido a que fue dictado por la Comité Ejecutivo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E) no por la autoridad que legalmente tiene la competencia para nombrar, remover y destituir funcionarios públicos en el mencionado Instituto, de conformidad a lo establecido en el Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

El vicio de incompetencia ha sido objeto de estudio por la jurisprudencia patria. En este sentido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia Nro. 2059 del 10 de agosto 2006, ha resumido las definiciones que jurisprudencialmente se han dado sobre este vicio, señalando:

“Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:

La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume; y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.

Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador

. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: E.A.S.O.).

Asimismo, destacó la Sala en su sentencia Nº 539 del 01 de junio de 2004, caso: R.C.R.V., que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:

(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.

La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.

Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa...

.

Adicionalmente, cabe destacar que sólo la incompetencia manifiesta es causa de nulidad absoluta, única con efectos retroactivos, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, es manifiesta la incompetencia que es burda, grosera, ostensible y por tanto, equivalente a situaciones de gravedad en el actuar administrativo al expresa su voluntad, para que sea considerada como causal de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Aplicando lo anterior al caso de autos, puede apreciarse que la competencia para remover a un funcionario público dentro del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), corresponde al Presidente del Instituto, tal como lo establece el artículo 24 numeral 12 del Reglamento de la Ley Sobre la Ley del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), al señalar:

Corresponde al Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) las siguientes funciones:

...Omissis...

12. Nombrar, remover y destituir a los funcionarios y demás personal del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

La representación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), alega que el Comité Ejecutivo es la máxima autoridad dentro del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), por lo en concordancia con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, corresponde a este órgano la competencia para nombrar, remover y destituir a los funcionarios que presten servicio en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), en concordancia con el artículo 22 ordinal 4 del Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

Para decidir, el Tribunal observa. El artículo 22 del Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), establece que “Corresponde al Comité Ejecutivo: ...Omissis... 4. Decidir sobre la provisión de los cargos ya previstos en la nómina del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), así como de aquellos cargos que fueren creados”.

Establecido ello, se aprecia que este artículo no otorga la competencia para nombrar, remover y destituir a los funcionarios que prestan servicio en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), por cuanto según esta atribución es ha este órgano a quien le corresponde decidir si se va proveer un cargo ya existente en la nómina del Instituto o de aquellos que creen en el transcurso del tiempo. Empero luego de decidir que se va a proveer, corresponde al presidente nombrarlo de conformidad a lo establecido el artículo 24 numeral 12 del Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE).

Por otra parte, observa este Tribunal que el Comité Ejecutivo no es unilateralmente el máximo representante del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), por cuanto atendiendo a lo establecido en el artículo 4 de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE) “La Dirección y Administración del Instituto Nacional de Cooperación Educativa estarán a cargo de u Concejo Nacional de Administración y de un Comité Ejecutivo”.

.

Puede apreciarse que son dos los órganos que de manera conjunta ejercen la máxima representación del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), consecuencia mal puede atribuírsele al Concejo Ejecutiva de manera unilateral ese carácter, y así se decide.

Al ser dos los órgano que ejercen la máxima autoridad del Instituto querellado, el reglamentarista estimo conveniente que fuera el Presidente del Instituto el que ejerciera la competencia de nombrar, remover y destituir a los funcionarios que prestar servicio en ente querellado, como bien lo señala el artículo 24, numeral 12 del Reglamento de la Ley Sobre el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE). En consecuencia, este Tribunal desecha los alegatos expuestos por la representación de la parte querellada esgrimidos en este sentido y considera que es al Presidente del Instituto a quien le corresponde nombrar, remover y destituir a los funcionarios que presten servicio en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE). Así se declara.

Siendo así, al comprobarse que el acto por medio del cual se remueve al ciudadano querellante del cargo desempeñado en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), fue dictado por el Comité Ejecutivo del mencionado Instituto y no por el Presidente, como es lo correcto, se evidencia el vicio de incompetencia por extralimitación de atribuciones, por cuanto se trata de una órgano administrativo que no tiene competencia expresa para dictar el acto impugnado, pero al tratarse de un órgano que tiene competencias normativamente atribuidas, que se encuentra en la misma dependencia que el órgano competente, el vicio que se ha manifestado en la presente causa es el de extralimitación de atribuciones del órgano que dicto el acto impugnado, de conformidad a lo establecido en la jurisprudencia anteriormente transcrita, viciando la orden administrativa Nro. 2090-06-60 del 14 de junio 2006, del vicio incompetencia, y así se decide.

Por otra parte, alega la parte querellante que se violentó el derecho a la defensa, por cuanto nunca se le participó de la apertura de un procedimiento para dejar sin efecto el acto por medio del cual se le nombró como Ingeniero I, en el Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE). Una vez analizadas las actas que integran la presente causa y específicamente del expediente administrativo consignado por la parte querellada, puede apreciarse que efectivamente la administración pública no notificó al querellante de procedimiento alguno en donde le permitiera ejercer su derecho a la defensa. Dentro del conjunto de facultades que tiene la administración pública se encuentra la potestad revocatoria, establecido en los artículos 81 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos.

Sin embargo, cuando el acto administrativo que se pretende revocar, adolece de unos de los vicios establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, y ha creado derecho ha particulares, como ocurre en el caso de autos la administración esta obligada a abrir un procedimiento administrativo en donde se le garantice al administrado los derechos protegidos por la garantía del debido proceso establecida en el artículo 49 constitucional, de obligatorio cumplimiento para la administración pública, como bien lo expresa la Constitución.

Al no observarse este procedimiento, considera el Tribunal que el acto impugnado se encuentra viciado del vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, y así se declara.

Por tanto, al detectarse los vicios de incompetencia y prescindencia total y absoluta del procedimiento establecido, el acto administrativo impugnado contenido en la Orden Administrativa Nro. 2090-06-60, y Punto de Cuenta Nro. 471-06-2.006, ambos de fecha 14 de junio 2006, deben declararse nulo de conformidad a lo establecido en el artículo 19, ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, y así se declara.

Declara la nulidad del acto contenido en la Orden Administrativa Nro. 2090-06-60, procede la reincorporación de la querellante al ultimo cargo desempeñado, -Jefe de División de Servicios y Mantenimiento adscrito a la Gerencia Regional INCE Carabobo- así como los salarios dejados de percibir entre la fecha en que fue ilegalmente retirado -20 de junio 2006, fecha en la que fue notificado del acto impugnado- hasta su reincorporación definitiva al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena experticia complementaria del fallo de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.

-IV-

DECISIÓN

Conforme a lo expuesto este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley declara:

1) CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano R.J.P.M., cédula de identidad V-5.375.777, asistido por el abogado C.A.P.M., inscrito en el Inpreabogado Nro. 86.053, y en consecuencia se declara la nulidad de la Orden Administrativa Nro. 2090-06-60, y Punto de Cuenta Nro. 471-06-2.006, ambos de fecha 14 de junio 2006, emanados del INSTITUTO NACIONAL DE COOPERACIÓN EDUCATIVA (I.N.C.E).

2) SE ORDENA la reincorporación del querellante al ultimo cargo desempeñado, -Jefe de División de Servicios y Mantenimiento adscrito a la Gerencia Regional INCE Carabobo- así como los salarios dejados de percibir entre la fecha en que fue ilegalmente retirado -20 de junio 2006- hasta su reincorporación definitiva al cargo. A los fines del cálculo de los salarios dejados de percibir se ordena experticia complementaria del fallo de conformidad a lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los nueve (09) días del mes octubre de 2007, siendo las dos de la tarde (2:00 p.m.). Año 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

El Juez Provisorio

O.L.U.

El Secretario

G.B.R.

Expediente N° 10.933. En la misma fecha se libraron oficios números

El Secretario,

G.B.R.

OLU/pp

Diarizado Nro. _________