Sentencia nº 01396 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 4 de Diciembre de 2002

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 2002-0703 Mediante escrito presentado en fecha 06 de agosto de 2002, la abogada M.R., inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 23.482, actuando en su condición de apoderada judicial del ciudadano I.P.B.R., titular de la cédula de identidad N° 7.433.936, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en el Memorandum N° 09077, de fecha 06 de julio de 2001, dictado por la DIVISIÓN DE PERSONAL DEL CUERPO TÉCNICO DE POLICÍA JUDICIAL, por el que se le notifica a su representado que fue destituido del cargo de Detective que venía desempeñando en esa institución y contra el cual se ejerció el pertinente recurso jerárquico ante el Ministro de Interior y Justicia, habiendo operado el silencio administrativo en el mismo.

En fecha 07 de agosto de 2002, se dio cuenta en Sala del expediente y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado L.I. Zerpa, a los fines de decidir sobre la admisibilidad del recurso y la acción de amparo cautelar.

Para decidir la Sala observa.

I

ANTECEDENTES DEL CASO

Narra la apoderada judicial del recurrente en su escrito de demanda los siguientes hechos y fundamentos:

1. - Que su representado prestó sus servicios por un lapso de once (11) años en el Cuerpo Técnico de Policía Judicial, alcanzando el rango de detective y del cual fue destituido en fecha 06 de julio de 2001.

2. - Que en fecha 31 de marzo de 2000, se inició la averiguación disciplinaria signada con el N° 33.657, notificada mediante memorando N° 4196, de fecha 02 de agosto de 2000, en virtud del homicidio del ciudadano M.S.Á., alias “Manuel El Cubano”, el cual sucedió en fecha 25 de noviembre de 1999.

3. - Que en fecha 03 de abril de 2000, fue trasladado a la División General de Comisarías del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, siendo obligado a rendir declaración, bajo juramento, sin que se le permitiera el acceso a las actas y sin asistencia de abogado.

4. - Que el 07 de noviembre de 2000, fue notificado mediante memorando N° 4831, que la Inspectoría General de la Institución había acordado solicitar ante el Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, la medida de destitución en contra de su representado “por cuanto se presentó en una licorería ubicada en Playa Grande en el Estado Vargas, practicó la detención de los ciudadanos: MANUEL “El Cubano”, T.G. y Frank, incautándoles a éstos la cantidad de 18 kilogramos de Cocaína y solicitándole a la vez al ciudadano MANUEL “El Cubano”, la cantidad de TREINTA Y CINCO MIL DOLARES; apropiándose además de la droga incautada...”.

5. - Que en fecha 08 de noviembre de 2000, por orden de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se le permitió el acceso a las actas pero se le impidió sacar copia de las mismas.

6. - Señala la representación judicial del accionante que la investigación se inició por el homicidio del ciudadano M.S.Á., y que a su representado se le destituyó por un delito distinto, esto es, por la supuesta extorsión y secuestro de los ciudadanos “MANUEL “El Cubano”, T.G. y Frank”, además de la presunta apropiación de la droga incautada.

7. - Indicó que su representado nunca ejerció funciones en la División de Drogas de ese organismo policial, ni en la Comisaría de El Valle y que para el momento en que supuestamente extorsiona, secuestra a unos ciudadanos y se apropia indebidamente de la droga incautada, se encontraba haciendo curso en el Instituto Universitario de Policía Científica.

8. - Señaló que una vez destituido su representado, ejerció los recursos de reconsideración y jerárquico contemplados por la ley, sin que hasta la presente fecha haya obtenido respuesta de los mismos, por lo cual se ha configurado el silencio administrativo en sentido negativo.

9. - Que el procedimiento seguido y la Resolución por la cual fue destituido el ciudadano I.P.B.R., son violatorios de las disposiciones legales contenidas en los artículos 32, 34, 35 y 36 del reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, así como de los artículos 7, 13, 41, 47, 53, 59, 60 y 69 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; los artículos 125, numerales 1, 3 y 9; 131, 190, 191, 197, 230, 235 y 304 del Código Orgánico Procesal penal y los artículos 7, 12, 15, 398, 431, 507, 508 y 509 del Código de Procedimiento Civil.

10. - En cuanto al amparo cautelar alegó que la resolución impugnada es violatoria de sus derechos constitucionales al debido proceso, a la igualdad ante la Ley, de acceso a la justicia, de petición, al honor, propia imagen y reputación; al trabajo y a la estabilidad laboral.

    III

    PUNTO PREVIO Antes de cualquier otra consideración, es menester destacar que por sentencia N° 402 de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S.; esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

    Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

    Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

    En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

    Afirmó la Sala en el fallo citado que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

    Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

    IV

    COMPETENCIA DE LA SALA

    Conforme al criterio jurisprudencial antes referido, debe la Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto se observa que se ha intentado un recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un carácter accesorio y cautelar, cuya finalidad es garantizar la inviolabilidad de derechos constitucionales a los particulares mientras dure el juicio, la competencia del mismo estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.

    Se interpone en el presente caso, recurso contencioso-administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional, contra la resolución de un Ministro en virtud del silencio administrativo negativo producido en el recurso jerárquico interpuesto por el recurrente en fecha 09 de noviembre de 2001.

    Por tanto, en el presente caso al haber operado el silencio administrativo del Ministro del Interior y Justicia, la Sala es competente para conocer el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem. Así se declara.

    V DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Determinada su competencia, debe la Sala examinar las causales de inadmisibilidad del recurso de nulidad, y en virtud de que la solicitud no incurre en ninguna de las previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo dispuesto en el artículo 84 eiusdem; se admite el presente recurso de nulidad a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

    VI

    DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

    Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

    Debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario, no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

    Examinado el caso de autos, se observa que la parte presuntamente agraviada denuncia que le fueron violados sus derechos constitucionales al debido proceso, a la igualdad ante la Ley, de acceso a la justicia, de petición, al honor, propia imagen y reputación; al trabajo y a la estabilidad laboral; los cuales pasa a examinar esta Sala y a tal efecto observa:

    1.- Violación al debido proceso: Alegó la apoderada judicial del presunto agraviado que a su representado le fueron violados sus derechos constitucionales consagrados en el numeral 1 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que declaró sin que le fueran impuestos los hechos que se le imputaban y sin asistencia de abogado, no le permitieron hacer uso de medios probatorios y ejercer su derecho a la defensa.

    Asimismo, señaló que le fue violado el derecho de presunción de inocencia, establecido en el numeral 2, del artículo 49 eiusdem, por cuanto en fecha 03 de abril de 2001, fue despojado de su arma de reglamento, su credencial y bienes personales, los cuales si bien es cierto que pertenecen al organismo policial, el retiro de los mismos no está contemplado en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial como una sanción aislada, sino que sólo podría aplicarse una vez concluida la averiguación y en caso de determinarse la culpabilidad del funcionario como una sanción. Igualmente refirió que su representado continuó laborando y bajo el pretexto de necesidad de servicio, fue transferido a otra delegación, fuera del Área Metropolitana de Caracas.

    También denunció la violación del numeral 3 del artículo 49 eiusdem, al no darle la Administración ningún valor a la defensa de su representado, pues no fueron evacuadas las pruebas por él solicitadas.

    2.-Violación al derecho de igualdad: Igualmente señaló esa representación judicial que al ciudadano I.P.B.R., le fue violado el derecho de igualdad ante la ley, por cuanto no fueron evacuadas las pruebas por él solicitadas; refirió que una real y efectiva igualdad ante la ley se patentiza cuando las partes promueven pruebas, se oponen, contradicen, cuestionan e impugnan las de la parte contraria, pues en el procedimiento administrativo, al igual que en el procedimiento judicial, ambas partes deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus derechos como en las pruebas destinadas a acreditarlas.

    3.- Violación al derecho de acceso a la justicia: Denunció que en la averiguación disciplinaria signada con el N° 33.657, no se respetó ninguno de los lapsos establecidos en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial. Que fue un procedimiento lento y con dilaciones indebidas e injustificadas, pues medió más de un (1) año desde el 31 de marzo de 2000, fecha en la cual se inició la averiguación hasta el 06 de julio de 2001, cuando se produjo la destitución del ahora recurrente.

    Por otra parte, señaló, no fue un procedimiento accesible ni transparente, por cuanto no se le permitió el acceso a las actas del expediente, ni hacer valer sus derechos a través de las pruebas.

    4.- Violación al derecho de petición: Alegó que a su representado le fue violado el derecho de petición consagrada en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto “además de que la Administración no evacuó las pruebas promovidas por ellos, (...) todas sus pruebas fueron desechadas con argumentos antijurídicos”.

    5.- Violación del derecho al honor, propia imagen y reputación: Denunció la violación de estos derechos constitucionales desde el momento en que el accionante es señalado como partícipe de la comisión de hechos punibles, como son el homicidio, la extorsión, el secuestro y la apropiación indebida, al ser despojado de su dotación (armamento y credencial) y finalmente ser destituido por estos hechos a través de un procedimiento “manipulado e ilegal”; todo ello en virtud de que el recurrente fue expuesto al escarnio ante todos los funcionarios del Cuerpo, familiares y amigos, fue manchada su hoja de servicio y quedó inhabilitado para ejercer funciones policiales en cualquier organismo de seguridad del Estado.

    6.- Violación del derecho al trabajo: Refirió que el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece el derecho al trabajo, el cual le fue violado a su representado al negarle caprichosamente y sin asidero legal el derecho al trabajo en el área policial para la cual se preparó durante varios años.

    7.- Violación a la estabilidad laboral: Finalmente denunció que a su representado le fue violado su derecho a la estabilidad laboral previsto en el artículo 93 de la Constitución, pues al destituirlo por la supuesta comisión de un hecho no comprobado durante la averiguación disciplinaria, se le despojó de la estabilidad laboral de la cual goza todo trabajador.

    Ahora bien, como ya fue señalado en la decisión citada en el punto previo del presente fallo, así como al inicio de este capítulo, y se reitera, la verificación del fumus boni iuris o presunción de buen derecho en materia de amparo cautelar consiste en concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte presuntamente agraviada, mientras que el periculum in mora será determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

    En este orden de ideas, pasa la Sala a analizar la presunta violación de los derechos constitucionales del accionante y a tal efecto observa:

1. - En cuanto a la supuesta violación de sus derechos constitucionales al debido proceso, al derecho a la igualdad, de acceso a la justicia y al de petición, revisados de manera conjunta pues se encuentran directamente relacionados entre sí, se advierte que en criterio pacífico ha mantenido esta Sala que el derecho al debido proceso alegado supone el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los efectos de que le sea posible al particular, presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento, más aún si se trata de un procedimiento que ha sido iniciado de oficio; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; el derecho que tiene el administrado a presentar y evacuar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa.

   Ahora bien, luego de haber revisado las actas que componen el expediente y analizados los alegatos de la apoderada judicial del peticionante, encuentra la Sala que en el presente caso no es posible confirmar, con el grado de certeza que exige el mandamiento cautelar de amparo, la violación de los derechos constitucionales alegados.

   En efecto, puede advertirse de los documentos cursantes en autos y de los alegatos del solicitante, que se siguió un procedimiento para la imposición de la medida disciplinaria, durante el cual el presunto agraviado tuvo la oportunidad de ejercer las defensas y recursos a su alcance, ello, independientemente de que estos hayan sido correctamente apreciados por la autoridad administrativa, lo cual corresponde hacer en otra etapa del iter procedimental, y está referido, en todo caso, a vicios de legalidad en el procedimiento, pero que no corresponden a una infracción directa y grosera del Texto Constitucional, como sería por ejemplo, el caso de no haber mediado procedimiento alguno o que el desconocimiento del procedimiento disciplinario en su contra le haya impedido el ejercicio pleno de su defensa, lo que no ocurre en el caso de autos, pues el solicitante pudo ejercer los recursos tanto administrativos como jurisdiccionales en su favor.

   Así, considera la Sala que tales argumentos implican más bien vicios de legalidad del procedimiento disciplinario, sobre los cuales corresponde pronunciarse en la oportunidad de conocer del fondo del caso. Así se decide.

2. - Respecto a la supuesta violación del derecho al honor, propia imagen y reputación, estima este Alto Tribunal que no es suficiente argumentar que su representado fue expuesto al escarnio ante todos los funcionarios del Cuerpo, familiares y amigos, que fue manchada su hoja de servicio y quedó inhabilitado para ejercer funciones policiales en cualquier organismo de seguridad del Estado, pues de prosperar la acción de nulidad incoada, al anularse el acto impugnado, la decisión quedaría asentada en la hoja de vida del accionante e incluso podría disponerse su publicación en la dispositiva del fallo respectivo, quedando resarcida así la supuesta violación de su derecho al honor.

   De igual modo, insiste la Sala, la imposición de la medida de carácter disciplinario si bien implica una lesión al honor del destinatario del acto, tal consecuencia no puede ni debe desvincularse de los hechos imputados y que, correctamente apreciados, constituyan el supuesto de hecho de una disposición legal que sancione el hecho tenido por ilegal. Por lo que se requiere el estudio del fondo caso para poder determinar si se verificó o no la infracción imputada, lo que se corresponde con otra etapa del juicio.

3. - Respecto a la presunta violación del derecho constitucional al trabajo, esta Sala en forma reiterada ha sostenido que este no es un derecho absoluto, por lo tanto se encuentra sometido a ciertas limitaciones legales autorizadas por el propio Texto Constitucional.

   Así, la verificación del cumplimiento de las exigencias legales que dan cabida al otorgamiento de este beneficio, no es posible hacerla en esta fase del proceso, pues su análisis corresponde al Juez de mérito en la decisión de fondo que habrá de dictarse en el recurso contencioso-administrativo de anulación.

   Por otra parte, considera la Sala que una medida como la impugnada no impide a la persona que se sienta afectada, la posibilidad de laborar en una organización distinta a un organismo de seguridad del Estado. En consecuencia, de los argumentos presentados por el actor no se deriva presunción grave de violación del derecho al trabajo. Así se declara.

4. - Respecto a la violación a la estabilidad laboral alegada por el recurrente, es necesario atender al alcance de la norma constitucional que consagra este derecho.

   Al respecto, fue la intención del Constituyente consagrar en el Texto Fundamental de 1961, reproducida con mayor amplitud en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la obligación que comporta para el Estado Venezolano, promover las fuentes productivas del trabajo y al mismo tiempo, ofrecer garantías en pro de la estabilidad del mismo; sin embargo, ha considerado este Supremo Tribunal que tal precepto alude propiamente a la estabilidad, pero se refiere específicamente al deber que tiene el Estado de limitar toda forma de despido injustificado.

   En el caso de autos, a fin de determinar si el acto por el cual se destituyó al accionante del cargo que venía desempeñando se hizo de manera injustificada, es necesario atender al cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para tal fin, lo cual le está vedado a la Sala realizar en este estado del proceso por encontrarse actuando como tribunal constitucional. Así se declara.

   Así, estima la Sala que el querellante no sustentó, ni demostró debidamente la alegada violación de sus derechos constitucionales, por tanto, resulta forzoso para la Sala declarar improcedente la medida cautelar de amparo solicitada por el recurrente. Así se declara.

   VII

   DECISIÓN

   Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1. - ADMITE cuanto ha lugar en derecho, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por la abogada M.R., actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano I.P.B.R., contra el acto administrativo contenido en el Memorándum N° 09077, de fecha 06 de julio de 2001, emanado de la DIVISIÓN DE PERSONAL DEL CUERPO TÉCNICO DE POLICÍA JUDICIAL, quedando a salvo el pronunciamiento con relación a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

2. - Declara IMPROCEDENTE la medida cautelar de amparo constitucional, ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad a que se refieren estas actuaciones.

   4.- ORDENA la remisión del presente expediente contentivo del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación, a fin de que examine lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, y de ser procedente se continúe la sustanciación del caso y se practiquen las notificaciones de ley.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los tres (03) días del mes de diciembre del año dos mil dos. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   Y.J.G.

   Magistrada

   La Secretaria

   ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

   Exp. Nº 2002-0703

   LIZ/lmb.-

   En cuatro (04) de diciembre del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01396.