Sentencia nº 1793 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 28 de Septiembre de 2001

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO-PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

El 26 de marzo de 1999, C.F.G. y A.A.E., abogados inscritos en el Inpreabogado bajo los números 65.110 y 48.155, respectivamente, procediendo en su carácter, acreditado en autos, de apoderados judiciales de Phillips Petroleum Venezuela L.L.C., interpusieron ante el Tribunal Superior Primero de lo Contencioso Tributario (Distribuidor) con Competencia Nacional, acción de amparo contra resoluciones, sin número, del 5 de marzo de 1999, emitidas por la Alcaldía del Municipio Colina del Estado Falcón, dictadas al iniciar un procedimiento contra la accionante, invocando la aplicación de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio y Actividades Conexas del mismo Municipio.

El 8 de mayo de 1999, el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario, a quien correspondió el expediente por distribución, dictó sentencia mediante la cual declaró con lugar la acción de amparo.

El 5 de agosto de 1999, el tribunal de la causa, en razón de haber transcurrido el lapso previsto por la ley para ejercer el recurso de apelación contra la sentencia recaída en primera instancia sin que dicho recurso hubiera sido ejercido, ordenó la remisión del presente expediente a la Corte Suprema de Justicia a los fines de la consulta prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

El 6 de octubre de 1999, fue recibido el expediente en la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, se dio cuenta de ello a la Sala y se designó ponente al Magistrado Héctor Paradisi León.

El 18 de enero de 2000, reconstituida la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia después de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se reasignó la ponencia al Magistrado Levis Ignacio Zerpa.

El 14 de noviembre de 2000, la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente para conocer de la presente causa y ordenó la remisión del expediente a esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

El 22 de noviembre de 2000, se recibió el presente expediente en esta Sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se dio cuenta de ello a la Sala y se designó ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis del expediente se pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I DE LA ACCIÓN DE AMPARO

La presente acción de amparo fue ejercida contra resoluciones administrativas emanadas de la Alcaldía del Municipio Colina del Estado Falcón, fechadas 5 de marzo de 1999, con fundamento en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, denunciando la representación judicial de la accionante conculcados en la situación jurídica de su representada, los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso y a la libertad de industria y comercio consagrados en los artículos 68 y 96, respectivamente, de la Constitución de 1961, por haber ordenado la Alcaldía del Municipio Colina del Estado Falcón la paralización de todas las actividades mercantiles lucrativas contratadas por la accionante y ejercidas en el ámbito territorial de dicho Municipio, con ocasión de la apertura de un procedimiento iniciado por la presunta agraviante contra la accionante “a los fines de dejar establecida y cuantificada la responsabilidad solidaria que, con el Municipio tiene en el orden tributario, de conformidad con lo establecido en la Ordenanza Sobre Patente de Industria, Comercio y Actividades Conexas...”.

Señala la representación judicial de la accionante, que las resoluciones contra las cuales se acciona notifican a la accionante de la apertura de un procedimiento en su contra convocándola a comparecer para ejercer sus defensas y, al mismo tiempo, ordenan la paralización de todas aquellas actividades lucrativas por ella contratadas y ejercidas en el ámbito territorial del señalado Municipio Colina, que “se realicen en violación de la mencionada Ordenanza Sobre Patente De Industria y Comercio y Actividades Conexas...”, es decir que se ordena la paralización de todas actividades que interesan a la accionante puesto que no se ha determinado cuáles de esas actividades se realizan en violación de la citada Ordenanza, sin haberle dado la oportunidad, previa, de alegar sus defensas y sin que existan pruebas concretas de las irregularidades o responsabilidades que se le imputan, es decir que se le aplica una medida sancionatoria sin haber sido sustanciado un procedimiento previo, con lo cual se le impide, también, el ejercicio de su actividad económica. Apunta que la libertad económica debe entenderse “también en cuanto a la acción positiva para impedir toda maniobra abusiva que atente contra tal libertad”.

Indica, asimismo, que las resoluciones contra las cuales se acciona en la presente causa se refieren a la apertura de un procedimiento contra la accionante para cuantificar el monto de su supuesta responsabilidad por la culpabilidad, establecida a priori, de supuestas e indeterminadas “empresas contratistas” de la accionante a la que, en consecuencia y de conformidad con la referida Ordenanza, consideran responsable solidaria de las deudas fiscales que se habrían causado, todo ello sin que se haya establecido, conforme a la ley, la culpabilidad de específicos imputados en el incumplimiento de puntuales normas de la referida Ordenanza, ni la cuantificación de las supuestas deudas fiscales de las supuestas empresas contratistas, como tampoco la vinculación que fundamente la solidaridad de la responsabilidad de la accionante con las empresas supuestamente infractoras.

Solicitó la representación judicial de la accionante, que se decretara medida cautelar innominada, mientras se resolviera la presente causa, consistente en ordenar a la presunta agraviante abstenerse de ejecutar el resuelto segundo de la resolución de 5 de marzo de 1999, por ella dictada, conforme al cual “ordena la paralización de sus actividades basándose en su supuesta responsabilidad solidaria de (sic) por las obligaciones no comprobadas de unas empresas contratistas no identificadas”.

Finalmente solicita que se declare con lugar la presente acción de amparo y, en consecuencia, que se dejen sin efecto las actuaciones administrativas impugnadas.

II

DEL INFORME DEL PRESUNTO AGRAVIANTE

El 20 de abril de 1999, el Síndico Procurador Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón, mediante escrito, solicitó al tribunal de la causa la reposición de la misma al estado de practicar nuevamente la notificación del presunto agraviante, al considerar que las notificaciones pertinentes no habían sido efectuadas debidamente, lo cual fue acordado por el tribunal.

El 5 de mayo de 1999, el Síndico Procurador Municipal del Municipio Colina del Estado Falcón consignó escrito de informe, alegando lo siguiente:

Que el tribunal que conoce de la causa es incompetente para conocer de la misma en razón de que la acción de amparo constitucional es ejercida en forma autónoma (y no conjuntamente con el recurso contencioso tributario de anulación) contra un acto administrativo, por lo que la competencia para conocer de dicha causa corresponde al Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la Región respectiva.

Que no se ha producido violación de derecho constitucional alguno con las resoluciones accionadas porque la infracción del derecho a la defensa y al debido proceso requiere, en su criterio, falta de notificación que permita ejercer los recursos legales y, en el presente caso resulta evidente que el accionante fue notificado de la apertura del procedimiento y, efectivamente, introdujo formal escrito de alegatos, por lo que no se ha producido indefensión.

Que las resoluciones impugnadas ordenaron la paralización de aquellas actividades que contravinieran la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio tantas veces referida, es decir, de actividades que se realicen en franca violación de dicha Ordenanza, orden emitida por ser ella una obligación del Alcalde a tenor del precepto contenido en el ordinal 14 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Que la presente acción de amparo es improcedente porque la accionante persigue, con ella y sin intentar el recurso contencioso administrativo de nulidad, que es el apropiado, obtener la nulidad de un acto administrativo no obstante tratarse de un recurso de amparo autónomo cuya procedencia exige la demostración de la flagrante violación de derechos constitucionales y cuyo objeto es el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

III

DE LAS DECISIONES RECAÍDAS EN LA PRIMERA INSTANCIA

El 8 de abril de 1999, el tribunal de la causa decretó medida cautelar innominada de prohibición de ejecución de la decisión contenida en el numeral segundo de la resolución accionada de 5 de marzo de 1999, referente a la orden de paralización de actividades de la accionante, hasta que se decida la presente causa.

El 8 de mayo de 1999, el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario dictó sentencia mediante la cual declaró con lugar la presente acción de amparo al considerar el juzgador que la orden de paralización de las actividades que interesan a la accionante efectivamente resulta violatoria del derecho a la defensa y al libre ejercicio de la industria y comercio “ya que le impide a la accionante conocer y, en consecuencia, alegar en su contra (sic), cuales de las empresas contratadas son las que realizan actividades en violación de la ordenanza y en qué consiste esa violación y presume de antemano esa violación, sin llegar a determinarla y menos a cuantificarla, la responsabilidad de la accionante, aspectos que debaran (sic) todos ser aclarados a través del sumario. De manera que no podría dar cumplimiento a la orden de paralización de actividades ... sin paralizarlas todas, ya que no sabe cuales son esas empresas ni esas violaciones...”.

IV CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer lugar corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente consulta de una sentencia dictada por un Tribunal Superior de lo Contencioso Tributario con Competencia Nacional, al conocer dicho tribunal de una acción de amparo en primera instancia y, al respecto, observa:

La presente acción de amparo constitucional autónomo fue ejercida contra resoluciones administrativas dictadas por el Alcalde del Municipio Colina del Estado Falcón al iniciar dicha Alcaldía un procedimiento relativo al pago de impuesto de patente de industria y comercio de empresas que, a su decir, realizan actividades lucrativas en el ámbito territorial que le corresponde, es decir, dictadas dentro de un procedimiento relativo a la determinación de supuestas obligaciones fiscales, denunciando la accionante la infracción de los derechos constitucionales a la defensa y a dedicarse a la libre actividad económica de su preferencia por actuaciones administrativas desplegadas dentro de un procedimiento netamente fiscal.

Los artículos 220 y 221 del Código Orgánico Tributario establecen que la jurisdicción y competencia en materia tributaria se ejercerán en forma excluyente de cualquier otro fuero por los tribunales superiores de lo contencioso tributario, quienes tendrán competencia en los procedimientos relativos a todos los tributos regidos por dicho Código, en primera instancia, y de cuyas decisiones podrá apelarse para ante la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia. Asimismo, el artículo 1 eiusdem, establece la aplicación supletoria de las respectivas normas a los tributos de los estados y municipios en cuanto ellas sean aplicables, como ocurre con aquellas atinentes a la creación y atribución de competencias a los tribunales de la jurisdicción contencioso tributaria, materia reservada a la ley.

En sentencias de 20 de enero de 2000 (Caso: E.M.M.) y de 14 de marzo de 2000 (Caso: Elecentro), al determinar criterios de competencia aplicables a la acción de amparo, esta Sala señaló que corresponde a esta Sala Constitucional ejercer la jurisdicción constitucional concreta en sede del Tribunal Supremo de Justicia y que le corresponde a ella misma el conocimiento de las apelaciones o consultas a que se refiere el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de las sentencias dictadas por los juzgados o tribunales superiores de la República al conocer ellos de acciones de amparo en primera instancia, con excepción de aquellas dictadas por los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa cuyo conocimiento en segunda instancia corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, en sentencia de 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), esta Sala estableció que los tribunales de primera instancia con competencia territorial nacional en materias específicas (bancaria, carrera administrativa y otros), cual es el caso de los tribunales superiores de lo contencioso tributario, continuarían conociendo de los amparos con afinidad en las materias cuyo conocimiento les compete.

Siendo ello así, es decir, tratándose en el presente caso de la consulta a que se refiere el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de una sentencia dictada por un tribunal superior de la República de la jurisdicción contencioso tributaria, competente de conformidad con lo anteriormente expuesto, al conocer éste, en primera instancia, de una acción de amparo constitucional, considera esta Sala que es ella la competente para conocer de la presente consulta, y así se declara.

Corresponde ahora a esta Sala pronunciarse acerca de la consulta que le ha sido sometida, a cuyo fin observa:

La sentencia consultada declaró con lugar la presente acción de amparo al considerar el sentenciador que, al impartir el presunto agraviante la orden genérica de paralización de las actividades lucrativas contratadas por la accionante que se desarrollan en el ámbito territorial del respectivo Municipio, efectivamente infringió los derechos constitucionales denunciados como conculcados, toda vez que dicha orden, en su criterio, equivale a la orden, de cumplimiento imposible, de paralización de toda actividad, en razón de que no se ha determinado cuál o cuáles de esas actividades se realizan en contravención de la mencionada Ordenanza ni cuál o cuales empresas las desarrolla(n), ni en qué consiste(n) la(s) violación(es) ni mucho menos han sido cuantificadas las obligaciones impositivas presuntamente incumplidas.

Denuncia la accionante conculcado en su situación jurídica su derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 68 de la Constitución de 1961, vigente para la fecha de interposición del presente amparo y, como consecuencia de tal infracción, denuncia también conculcado en su situación jurídica su derecho a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia, consagrado en el artículo 96 de la misma Constitución. Dichos derechos han sido recogidos por los artículos 49 y 112, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.

Conforme al artículo 49 citado, en sus numerales 1, 2 y 3, “La defensa y asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene el derecho ... de disponer de los medios adecuados para ejercer su defensa”, “Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”. Y “Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente...”, es decir que, de conformidad con dichas normas, implícitas en los artículos 68, 69 y 60 de la Constitución de 1961, considera esta Sala, que la aplicación de medidas sancionatorias a cualquier persona, sin haberse determinado y probado, mediante el procedimiento previsto legalmente para tal fin, que se ha verificado el supuesto que, también de conformidad con las previsiones legales, tiene como consecuencia jurídica la aplicación de dicha específica sanción, así como las responsabilidades personales a que hay lugar, constituye, efectivamente, infracción del derecho de defensa y al debido proceso en la situación jurídica del sujeto pasivo de la sanción impuesta.

Las actuaciones administrativas accionadas, que se encuentran insertas a los folios 23, 24 y 25 del presente expediente, constituyen, una de ellas la notificación a la accionante de la apertura de un procedimiento en su contra y la respectiva citación a comparecer y exponer alegatos y, la otra, la Resolución Administrativa mediante la cual el Alcalde del Municipio Colina del Estado Falcón resuelve la apertura de un procedimiento en contra de la accionante “a los fines de dejar establecida y cuantificada la responsabilidad solidaria que” para con el Municipio ésta tiene con “diversas empresas contratadas por ella” con ocasión de las actividades exploratorias que realiza como concesionaria del Gobierno Nacional, empresas que, según afirma, realizan actividades lucrativas en jurisdicción de dicho Municipio en “franca violación” de la respectiva Ordenanza de Patentes de Industria y Comercio. Asimismo ordena el Alcalde la paralización de las actividades contratadas por la accionante que se realicen en contravención de la normativa contemplada en la referida Ordenanza, sin señalar cuáles son esas actividades ni por qué son violatorias de las disposiciones de dicha Ordenanza ni quién las desarrolla, y sin haber sido establecida la vinculación entre la accionante y las indeterminadas empresas calificadas, a priori, de infractoras. Es decir que pretende el presunto agraviante aplicar una sanción a la accionante sin procedimiento previo que le permita ejercer sus defensas y sin haber sido establecido y probado legalmente la verificación del supuesto de hecho que da lugar a la aplicación de la sanción. No se hace, tampoco, referencia alguna a la normativa que prevé la aplicación de la sanción impuesta.

Siendo ello así, considera esta Sala que, en el presente caso, efectivamente se infringió a la accionante su derecho a la defensa y al debido proceso, cuya infracción concretó la amenaza de infracción del derecho a dedicarse libremente a la actividad lucrativa que constituye su objeto, y así se declara.

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, CONFIRMA en los términos contemplados en el presente fallo, la sentencia dictada por el Tribunal Superior Octavo de lo Contencioso Tributario el 12 de mayo de 1999, en la acción de amparo interpuesta por C.F.G. y A.A.E., procediendo en su carácter de apoderados judiciales de Phillips Petroleum Venezuela L.L.C., contra resoluciones, sin número, de fecha 5 de marzo de 1999, emitidas por la Alcaldía del Municipio Colina del Estado Falcón, al iniciar un procedimiento contra la accionante, invocando la aplicación de la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio y Actividades Conexas del mismo Municipio.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 28 días del mes de SEPTIEMBRE de dos mil uno. Años: 191° de al Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente de la Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Ponente

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N°: 00-3058 JECR/