Sentencia nº 431 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 22 de Marzo de 2004

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO-PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

El 20 de diciembre de 2002, se recibió el expediente que contiene la declinatoria de competencia que hace a esta Sala Constitucional la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer de la apelación de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo el 9 de mayo de 1997, en la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados J.M.A., J.A.M.B., V.P.S. y C.B.A., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 88, 26.174, 48.462 y 62.006 respectivamente, actuando en representación de PROMOCIONES Y CONSTRUCCIONES DEL CENTRO DOS C.A. (PROCONCE DOS C.A.), inscrita en el Registro de Comercio que lleva el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, Tránsito y Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de diciembre de 1.992, bajo el Nº 393, folios 10 al 15, Tomo XVI, contra la Resolución Nº 002 del 24 de febrero de 1997, dictada por el INSTITUTO NACIONAL DE PARQUES (INPARQUES), por haberle conculcado los derechos constitucionales relativos al derecho a la defensa, al debido proceso, a la presunción de inocencia y el principio de legalidad en materia sancionatoria, por el establecimiento de una pena indeterminada.

En la misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al Magistrado, que con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 9 de abril de 2002, uno de los apoderados de PROCONCE DOS C.A., diligenció ante la Sala solicitando se decidiera el caso.

ANTECEDENTES DEL CASO

Los apoderados accionantes mediante escrito presentado el 5 de marzo de 1997, interpusieron acción de amparo constitucional contra la Resolución Nº 002 del 24 de febrero de 1997, emanada del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), a través de la cual, según manifiestan, sin que mediara procedimiento alguno y a espaldas del particular interesado, se decidió declarar la rescisión del convenio del 4 de octubre de 1996, suscrito entre PROCONCE DOS C.A. e INPARQUES, fundada en el supuesto de incumplimiento por parte de su representada de las obligaciones y compromisos previstos en el aludido convenio.

Que, en virtud del convenio suscrito el 4 de octubre de 1996, su representada, adelantaba labores de limpieza y saneamiento ambiental dentro del Parque Nacional “San Esteban”, y asumió obligaciones que debían ser ejecutadas dentro del término de un año calendario y que dando cumplimiento al convenio, la compañía había remitido mensualmente a INPARQUES, informes periódicos en torno a la ejecución de las obligaciones asumidas.

En su escrito los accionantes explicaron que, en la Resolución administrativa contra la cual ejercen la acción de amparo, la Presidenta de INPARQUES, con fundamento, en supuestos y negados incumplimientos de obligaciones, resolvió rescindir el convenio firmado y dispuso que su mandante “deberá efectuar las medidas reparadoras que se deriven del Informe Técnico...”. Que dicha resolución administrativa fue expedida sin que mediara procedimiento alguno, dentro del cual pudiera ejercer su derecho a la defensa.

Que, su representada tenía derecho a ser notificada del inicio del procedimiento administrativo que culminó con la rescisión del convenio, derecho a hacerse parte en el mismo, de acceso al expediente y a ser oída, por lo que INPARQUES de manera ilegitima privó a PRONCONCE DOS C.A., del derecho a ser informada de la imputación hecha, por lo que, si hubo un procedimiento administrativo, fue sustanciado y tramitado a espaldas de su mandante, lo que se tradujo en una violación del derecho constitucional a la defensa, así como al debido proceso, consagrados en el artículo 49 constitucional.

Que, la sanción prevista en el numeral 3 de la parte dispositiva de la Resolución, de efectuar las medidas reparadores que se deriven del Informe Técnico, es incierta, indeterminada y contradictoria al principio de legalidad sancionatoria, inadmisible en un estado de derecho y que no estuvo precedida de la determinación “cierta y precisa” del alcance del hecho ilícito dañoso que debe ser reparado.

Alegaron que, a su representada, no puede exigírsele ninguna supuesta responsabilidad civil y penal, que según INPARQUES, tendría conforme a la legislación ambiental, por cuanto ha obrado de acuerdo a las normas ambientales, realizando las labores de limpieza y saneamiento ambiental que adelantaba en el retiro vial.

Que, INPARQUES, parte presuntamente agraviante, en su Informe, manifiesta:

Que, a raíz de una inspección judicial practicada el 31 de julio de 1996, en el sector El Castaño, de la Autopista Puerto Cabello-Valencia, se constató un movimiento de tierras, con la utilización de maquinarias de la empresa PROCONCE DOS C.A, actividad que no había sido permisada por INPARQUES.

Que, por tal motivo, el 1º de agosto de 1996, se dio inicio a un procedimiento administrativo, del cual se notificó al ciudadano E.D.S., representante de dicha empresa, mediante orden de proceder Nº DRACC-CZC-SPNE 083-96, por la presunta violación de los artículos 3 y 19, numeral 6 del Reglamento Parcial sobre la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio sobre Administración y Manejo de Parques Nacionales y Monumentos Naturales. Que, en esa misma fecha, se procedió a tomar declaración al prenombrado ciudadano, e igualmente se celebró una reunión el 7 de agosto de 1996, a la cual compareció la abogada C.R., representando a dicha empresa.

Afirmaron los apoderados actores que, suscribieron un convenio “autorizatorio”, con lo cual concluyó la averiguación administrativa que se había iniciado dos (2) meses antes con la orden de proceder ya citada.

Que, el 23 de septiembre de 1.996, mediante providencia administrativa Nº 158 de la Dirección General Sectorial de Parques Nacionales, decidió exigir a PROCONCE DOS C.A., la realización de una serie de obligaciones de hacer y que las mismas fueron incorporadas en el Convenio suscrito por ambas partes, el 4 de octubre de 1996.

Que, INPARQUES afirmó que, a través de la inspección judicial que ellos practicaron, el 4 de febrero de 1997, se pudo constatar que el material retirado del sector en cuestión, era material foráneo, porque fue depositado en el sitio, luego de ser extraído de un sector distante, así como la existencia de maquinarias pesadas, hechos que desnaturalizaban el convenio suscrito.

Que, la rescisión del convenio, se hizo en forma unilateral por parte de INPARQUES, una vez que consideró incumplidas las cláusulas del convenio.

Que, su representada tenía derecho a que se le notificara de la apertura del procedimiento administrativo, que tenía derecho a hacerse parte en el mismo, así como derecho de acceso al expediente y a ser oída, por lo que INPARQUES, de manera ilegítima y arbitraria, privó a la accionante del derecho a ser informada de la acusación, “...que es un derecho que rige frente a todas las instancias públicas represivas como manifestación puntual del principio de que “NADIE PUEDE SER CONDENADO SIN HABER SIDO ACUSADO”.

Que además, la sanción impuesta con la sola documentación que el Instituto aportó, se traduce en un defecto de pruebas, por la negligencia y omisión del organismo administrativo, que de oficio debió procurar investigar la verdad, en una violación flagrante de la garantía fundamental, de carácter procesal a la presunción de inocencia, hasta tanto se comprobara la culpabilidad.

Que por otra parte, la resolución se fundamenta en una inspección ocular extra-litem, que no puso ser controlada por la recurrente y de la cual todavía desconocían su contenido

Que, también se afirma en la Resolución, que su representada incurrió en excesos al utilizar los medios que estimó necesarios para cumplir con los compromisos y obligaciones contractuales, pero la resolución no señaló ni razonó cual era el supuesto “exceso” y tampoco indicó por qué ese supuesto exceso constituye una violación del convenio, por lo que la motivación resulta incompleta e insuficiente, y menoscaba el derecho a la defensa de su mandante.

Que, además se le está violando a la accionante, el principio de legalidad en materia sancionatoria, por el establecimiento de una pena indeterminada, ya que se le impone como sanción “efectuar las medidas reparadoras que se deriven del Informe Técnico, que por este mismo medio se ordena realizar a la Coordinación de la Zona Carabobo, con sede en el Estado Carabobo con la asistencia de técnicos del nivel central...”.

Manifestaron los apoderados actores, que además de ser incierta e indeterminada la sanción, unido a ello, la misma no estuvo precedida de la determinación del alcance del hecho ilícito dañoso que debe ser reparado y que ese proceder es violatorio del principio de legalidad en el ámbito sancionatorio e inadmisible en un estado de derecho.

Argumentaron igualmente, que en cuanto a la responsabilidad civil y penal que, según INPARQUES, pudiera exigirse a PRONCONCE DOS C.A. conforme a la legislación ambiental, su representada ha obrado en todo momento conforme a las normas, y así lo ha asentado en los diferentes escritos consignados en los juicios que se han seguido por este motivo.

Solicita la suspensión provisional de los efectos de la Resolución y que, se notifique de ello al Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Carabobo (INVIAL), a CORPOVEN C.A. y al Ministerio Público, a quienes se les notificó de la Resolución impugnada.

DE LA DECISIÓN EN CONSULTA

La acción fue decidida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 9 de mayo de 1997, declarándola con lugar por considerar:

Que, sobre el alegato de violación del derecho a la defensa, observó la Corte que, no se desprendía de autos que la accionante, hubiese tenido la oportunidad de ejercerlo y consideró que no podía la Administración, cuando califica la conducta de un particular, que se traducía en un incumplimiento de leyes y que a su vez tal calificación tenía consecuencia para el administrado, prescindir de un procedimiento contradictorio, en el cual se le garantice al particular el ejercicio de su derecho a la defensa.

Que, en el caso en examen, no consta en autos que a la parte accionada se le hubiere notificado de procedimiento administrativo alguno, que precidiera a la decisión de rescisión del convenio del 4 de octubre de 1996, y que podría acarrear a la empresa la posible declaratoria de responsabilidad civil y penal conforme a la legislación ambiental.

Que, tampoco consta que se le haya dado la oportunidad de demostrar o desvirtuar los hechos que se le imputan, todo lo cual constituye una flagrante violación al derecho constitucional a la defensa y al debido proceso.

Que, por otra parte se observa que, hubo un procedimiento administrativo abierto el 1° de agosto de 1996 por el Instituto Nacional de Parques, en relación a los movimientos de tierra por parte de la accionante, pero que tal como lo señala la representación fiscal, culminó en el acto administrativo contenido en el Resolución Nº 158 del 23 de septiembre de 1996, que fue incorporada al texto de convenio del 4 de octubre de 1996, lo cual indica que el procedimiento administrativo a que se refiere INPARQES, fue anterior a la suscripción del convenio; pero además, el ente administrativo no alegó, ni probó, que hubiera medido procedimiento contradictorio, que tuviese por objeto la constatación de los incumplimientos contractuales imputados a la accionante.

Que, en cuanto al alegato de la parte presuntamente agraviante, sobre la existencia de un procedimiento administrativo y ello porque, el 20 de marzo de 1997, la accionante interpuso recurso de reconsideración contra el acto presuntamente lesivo, observó la Corte que la violación del derecho a la defensa, deriva justamente del hecho de que previamente a dicho acto, no se instauró ningún procedimiento administrativo, por lo cual desestimó el alegato.

Por último, consideró la Corte, que al imponer a la accionante una obligación no estipulada en el convenio, en virtud de un supuesto incumplimiento de la ley, se traducía en una sanción sin base legal o contractual alguna y, en consecuencia, era procedente la denuncia formulada.

El expediente fue remitido a la Sala Político-Administrativa de este M.T., y se le dio cuenta el 22 de julio de 1997; posteriormente, INPARQUES, parte agraviante, mediante escrito presentado el 14 de agosto de 1997, formalizó la apelación ejercida el 15 de mayo del mismo año, ante la Secretaría de la Sala Político Administrativa, la cual, mediante decisión del 10 de diciembre de 2002, declinó la competencia en esta Sala Constitucional, con fundamento en lo dispuesto en la Constitución y acogiendo el criterio expuesto por la Sala en su decisión del 20 de enero de 2000 (Caso: E.M.M. y D.G.R.M.). Por lo que los recaudos fueron remitidos a esta Sala, el 20 de diciembre del 2002.

DE LA APELACIÓN

En su escrito de apelación, el Instituto Nacional de Parques, alegó lo siguiente:

Que, en relación a las consideraciones hechas por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo con relación a la violación del derecho de la defensa y al debido proceso, manifestó que tal afirmación carece de “base fáctica y legal, lo cual constituye tergiversación de los hechos” y se refieren a las actividades realizadas por el Instituto, con lo que, según su criterio, si están probadas las violaciones por parte de la accionante.

Que, en cuanto a la afirmación que hace la Corte sobre la ausencia del procedimiento contradictorio, manifiesta que se trata de la rescisión de un convenio fundamentada en un interés público y basada en la conveniencia y necesidad de extinguir la relación existente entre ambas partes, con miras a la protección del interés colectivo que revisa la administración y manejo de los parques nacionales.

Que además, una vez notificada la resolución Nº 002, se abrió la fase recursiva, a los fines de que el administrado pudiera proceder a hacer uso de los recursos contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, continuando así el iter procedimental. Que haciendo uso de los mismos, la empresa intentó el Recurso de Reconsideración, el cual fue declarado sin lugar y posteriormente hizo uso del Recurso Jerárquico ante el Ministro del Ambiente, el cual se encuentra en la etapa de decisión, y por ello consideran que, no ha habido violación del derecho a la defensa y al debido proceso.

Que en cuanto a las medidas sancionatorias, y a la consideración que hace la Corte, sobre el fin del proceso administrativo sancionatorio con la Resolución Nº 0158 del 23 de septiembre de 1996, la cual no fue formalmente notificada, puesto que el administrado se negó a firmarla, afirmó que con la Resolución Nº002 del 24 de febrero de 1997, “...se anuló dicha P.A. culminándose el Procedimiento Administrativo que ordenaba las medidas reparadores y se rescindió el Convenio por el incumplimiento del mismo, que nada tiene que ver con las medidas reparadoras”.

Consideró por tanto, que con la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo no sólo queda vigente el Convenio, sino que queda abierto el procedimiento administrativo sancionatorio.

Leído el expediente, pasa la Sala a pronunciarse conforme a las siguientes consideraciones:

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En el caso de autos, la acción de amparo fue decidida mediante un fallo de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, actuando como tribunal de primera instancia competente en amparo y la apelación de dicha decisión fue remitida a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual conforme a lo dispuesto en el artículo 266 de la Constitución sobre la jurisdicción constitucional, y de acuerdo al criterio ya asentado en las sentencias del 20 de enero de 2000 (Casos: E.M.M. y D.G.R.M.); del 14 de marzo de 2000 (Caso: ELECENTRO) y del 8 de diciembre de 2000 (Caso: Yoslena Chanchamire Bastardo), declinó la competencia en esta Sala, y en el presente caso, como se trata de la apelación de una decisión dictada en una acción de amparo constitucional por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, actuando como primera instancia constitucional la Sala conforme a los criterios expuestos se declara competente para conocer de la apelación, acepta la declinatoría y, en consecuencia se declara competente para conocer la apelación, y así se decide.

Pasa entonces a pronunciarse sobre el fondo del amparo propuesto, conforme a las siguientes consideraciones:

Luego del examen de los recaudos existentes en el expediente remitido a esta Sala, se observa que el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) en sus actuaciones no parece tener claro, que en un procedimiento administrativo que se inicie contra un particular, para que pueda tener plena validez las decisiones que allí se tomen, el mismo debe hacerse conforme a la ley.

En tal sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 48, señala que el procedimiento se inicia a instancias de parte o de oficio. En caso de que se abra de oficio, la autoridad administrativa ordenará la apertura del expediente y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos pudieran resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez días para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones.

Es evidente que esta actividad, debe desarrollarse previamente a la decisión que se tome, para permitir al particular, indicar y probar a la administración sus razones y sus defensas, y una vez oído y revisado sus argumentos así como las pruebas por él aportadas, poder tomar una decisión conforme a derecho, otro proceder ocasiona la violación del derecho a la defensa, porque se le impide al presunto infractor demostrar sus razones y también se viola el debido proceso, porque se alteran las reglas procedimentales establecidas legalmente sin conocimiento del interesado.

El hecho de que, una vez sancionado el particular, sin ser oído, y que, al ser notificado pueda recurrir ante las autoridades competentes, no subsanan ni convalidan las faltas cometidas que hagan nulos o anulables los actos dictados con prescindencia de procedimiento.

Este parece ser el caso en estudio, a PROCONCE DOS C.A, se le ha rescindido un convenio suscrito por ella con INPARQUES, sin que aparezca en autos, que para tomar tal decisión que además conlleva una sanción, se haya oído y notificado debidamente a la parte afectada.

El derecho establecido en el artículo 68 de la Constitución de 1961, hoy contenido en el artículo 49 de la Constitución de 1999, es garantía aplicable en cualquier procedimiento, para que las partes, puedan demostrar las razones que tengan, los hechos que deben desvirtuar y todos los elementos probatorios a que hubiere lugar, para permitir ejercer el derecho a la defensa consagrado en la Constitución como un derecho inviolable en todo estado y grado del proceso.

Al tomarse una decisión, sin que la otra parte del convenio tuviera conocimiento de que existía un procedimiento administrativo abierto en su contra, evidentemente que se le ha violentado su derecho a la defensa y al debido proceso, razón por la cual la Sala comparte totalmente el criterio de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo, de considerar violado con la Resolución Nº 002, con la cual se decidió la rescisión del convenio suscrito el 4 de octubre de 1996, el derecho a la defensa de la accionante y así lo decide.

En este sentido, ya la Sala se ha pronunciado sobre este punto en el caso de la acción de amparo incoada por el Grupo Don Jorge contra el Ministerio de Finanzas y la Junta Directiva del Fondo de Garantía de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE), en el cual mediante sentencia del 19 de septiembre de 2002, se rescindió un acto administrativo que se había dictado sin el procedimiento debido.

Por otra parte, según los recaudos, la apertura del procedimiento administrativo a que se refiere la parte agraviante en su Informe, obedeció, según se establece en el encabezamiento de la Resolución, a la violación de lo dispuesto en los artículos 3 y 19, numeral 6 del Reglamento Parcial de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio sobre Administración y Manejo de Parques Nacionales y Monumentos Naturales, como consecuencia de realizar movimientos de tierra con maquinarias pesadas, dentro de los linderos del Parque Nacional San Esteban, con una orden de proceder dictada el 1° de agosto de 1996, dos meses antes de firmarse el convenio rescindido.

La Sala comparte asimismo, el criterio de la Corte Sentenciadora, en cuanto a que se están dictando una medidas sancionatorias sin fundamento legal o contractual, ya que no se señalan expresamente cuales son, la oportunidad y el momento en que deben cumplirse y con fundamento y el señalamiento específico de las disposiciones legales que así lo determinan. En efecto, la referencia que se hace es muy vaga, indicándose además que deberá realizar una medidas reparadoras, que no se especifican y que se determinaran en un futuro por una comisión técnica.

Evidentemente a juicio de la Sala, la denuncia formulada por la parte agraviada, debe ser considerada procedente, tal como lo hizo la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo en su decisión, con lo cual consideró violado el principio de legalidad en la actividad sancionatoria, criterio que comparte esta Sala.

Conforme a los argumentos señalados, la Sala declara sin lugar la apelación y confirma la sentencia apelada que declaró con lugar el amparo propuesto. Así se decide.

DECISIÓN

Por los razonamientos antes expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, se declara competente para conocer de la presente causa y declara SIN LUGAR la apelación de la sentencia del 9 de mayo de 1997, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo presentada por el INSTITUTO NACIONAL DE PARQUES (INPARQUES) en la acción de amparo incoada por PROCONCE DOS C.A., contra la Resolución Nº 002 del 28 de febrero de 1997, sentencia que se CONFIRMA, en todas sus partes.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 22 días del mes de marzo de dos mil cuatro. Años: 193º de la Independencia y 145º de la Federación.

El Presidente de la Sala,

IVÁN RINCÓN URDANETA

El Vicepresidente-Ponente,

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

J.M. DELGADO OCANDO

A.J.G.G.

P.R. RONDÓN HAAZ

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

EXP. Nº: 02-3204decl.

JECR/