Sentencia nº 00918 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 2 de Julio de 2002
| Fecha de Resolución | 2 de Julio de 2002 |
| Emisor | Sala Político Administrativa |
| Ponente | Levis Ignacio Zerpa |
| Procedimiento | Declinatoria de competencia en recurso de nulidad |
MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z. Exp. Nº 2002-0216 La Sala Constitucional de este Alto Tribunal, mediante Oficio N° 02-343 de fecha 05 de marzo de 2002, remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad parcial por inconstitucionalidad interpuesto por el abogado J.G.L., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 8.309, actuando en su carácter de apoderado judicial de las ciudadanas P.H. DE VILLEGAS, P.H. MARENGO, C.H.M. y JOHALIC DEL VALLE G.P., titulares de las cédulas de identidad números 2.298.944, 521.779, 98.438 y 3.752.679, respectivamente, contra la Ordenanza Sobre Delimitación de los Ejidos de la Ciudad de Maturín, dictada el 28 de mayo de 1977. Dicha remisión fue efectuada en virtud de que la referida Sala se declaró incompetente para conocer la causa.
El 19 de marzo de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado L.I.Z., a los fines de decidir la declinatoria de competencia.
Pasa la Sala a pronunciarse en los términos siguientes:
I
COMPETENCIA DE LA SALA
En el presente caso la Sala Constitucional de este Alto Tribunal mediante decisión N° 277 de fecha 19 de febrero de 2002, declinó en esta Sala la competencia para conocer de la solicitud de nulidad de los artículos 1°, 2°, 3° y 5° de la Ordenanza Sobre Delimitación de los Ejidos Municipales de la ciudad de Maturín, publicada el 28 de mayo de 1977, en la Gaceta Municipal del Distrito Maturín del Estado Monagas, indicando en tal sentido lo siguiente:
(...)Previo a cualquier otra consideración, esta Sala debe pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso de nulidad parcial interpuesto por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra los artículos 1º, 2º, 3º y 5º de Ordenanza sobre Delimitación de los Ejidos Municipales de la Ciudad de Maturín. A tal efecto, es necesario reiterar, que esta Sala Constitucional en sentencia Nº 2353, del 23 de noviembre de 2001, caso: I.D.B., dejó sentado lo siguiente:
“(…)En tal sentido, el artículo 336 de la Constitución al definir las atribuciones de la Sala Constitucional, hace referencia al conocimiento de esta Sala sobre los procedimientos de nulidad por inconstitucionalidad de los actos emanados por diferentes órganos, pero en todo caso utilizando un criterio formal para determinar dicha atribución, es decir, es la naturaleza del acto la que define la atribución de esta Sala para conocer de nulidad por inconstitucionalidad y no el órgano que lo dicte, confusión que existía en cuanto a la interpretación de la Constitución de 1961 y que, en consecuencia, fue reflejada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
(…) Tomando en cuenta lo anterior, esta Sala considera que efectivamente fue la intención del constituyente de la Constitución vigente diferenciar la jurisdicción constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa, fundamentando dicha división jurisdiccional en un criterio formal del acto objeto de nulidad o anulación. Al respecto, el Texto Fundamental reserva exclusivamente a la jurisdicción constitucional el verdadero control concentrado de la constitucionalidad, el cual evidentemente, sólo procede en relación con aquellos actos de naturaleza constitucional y no puede proceder con relación a los actos que no han sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, sino en ejecución de una ley. En otros términos, como es lógico, la nulidad por inconstitucionalidad procede sólo contra actos de naturaleza constitucional mientras que la nulidad por ilegalidad procede contra actos de naturaleza sublegal o inferior.
Por lo anterior, esta Sala considera que es atribución exclusiva de la jurisdicción constitucional el conocimiento de aquellos actos de naturaleza constitucional, mientras que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de aquellos actos que no sean de naturaleza constitucional, es decir, de aquellos actos que no tengan rango de ley o que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, y así se declara.
La Sala observa que pueden existir procedimientos de nulidad por inconstitucionalidad de actos de naturaleza sublegal en casos de que el acto se dicte, por ejemplo, obviando derechos o garantías constitucionales. En estos casos, el criterio aplicable es el mismo anterior. Es decir, en virtud de que no forma parte de la jurisdicción constitucional la declaratoria de nulidad de actos sublegales, corresponde entonces a la jurisdicción contencioso- administrativa conocer de los procedimientos de nulidad por inconstitucionalidad de actos sublegales, y en tal sentido, la determinación del órgano que debe conocer de cada caso dependerá de la competencia establecida en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
De lo expuesto, se concluye igualmente que el control concentrado de la constitucionalidad de los actos del Poder Público lo posee, en forma exclusiva, la Sala Constitucional, y dicho control concentrado de la constitucionalidad sólo se refiere a los actos de naturaleza constitucional, es decir aquellos actos con rango de ley o dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, y así se declara.
(…)En primer término, la Ordenanza cuya nulidad por inconstitucionalidad se solicita no es ley en los términos de la Constitución. A pesar de que en cierta doctrina y jurisprudencia, incluso de esta Sala, se ha afirmado que las Ordenanzas Municipales o leyes estadales son leyes locales o regionales, tal como se señaló con anterioridad, para los efectos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, una “ley estadal” no es ley en términos constitucionales. Por ello, en cuanto al rango de la Ordenanza objeto de la presente decisión la misma no puede considerarse como ley en los términos de lo establecido en el artículo 334 de la Constitución varias veces citado, y así se declara.
(…) Siendo entonces el acto impugnado de rango sublegal el mismo carece de naturaleza constitucional, y en consecuencia escapa de la jurisdicción constitucional en los términos expuestos en esta decisión, por lo que esta Sala es incompetente para conocer del presente procedimiento, y así se decide.
(…)¿Qué sucede entonces en casos como el presente de impugnación por inconstitucionalidad de actos de naturaleza sublegal?. En virtud de la no existencia de una ley de la jurisdicción constitucional que así lo defina, en forma provisoria, esta Sala considera que la Sala Político Administrativa de este M.T. debe conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de aquellos actos de naturaleza sublegal, y así se declara
.
Visto que al tratarse el caso de autos, de un recurso de nulidad interpuesto por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad contra unos artículos de una Ordenanza Municipal dictada en ejecución de la atribución que le confiere el ordinal 1° del artículo 17, en concordancia con el artículo 2, de la Ley Orgánica del Poder Municipal del Estado Monagas, esta Sala de conformidad con la sentencia señalada supra se declara incompetente para conocer de la presente causa, por corresponderle el conocimiento a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, conforme a lo expuesto supra. Así se decide. (...)”
Sin embargo, se observa que recientemente la Sala Constitucional de este M.T. rectificó el criterio que había venido sosteniendo en relación a la naturaleza de las ordenanzas y en cuanto al tribunal competente para conocer la impugnación de las mismas, al respecto, en decisión N° 928, de fecha 15 de mayo de 2002, caso: Ordenanza Sobre Pensiones y Jubilaciones, dictada por el Concejo del Municipio J.A.P. delE.Y., sostuvo:
(...)Ahora bien, en esta oportunidad, efectuado un análisis más detenido del problema, esta Sala rectifica expresamente su posición y declara que sí tiene competencia para conocer de toda demanda de nulidad dirigida contra Ordenanzas, por lo que se expone a continuación.
Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto.
Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y leyes estadales” de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución”, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango.
En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse.
Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.
En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.
Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones del Municipio J.A.P. delE.Y., de fecha 15 de diciembre de 1995. (...)
Comparte esta Sala el criterio antes esbozado, ya que considera que efectivamente las ordenanzas son leyes dictadas en ejecución directa de la Constitución y que por tanto, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 336 de nuestro Texto Fundamental, la competencia para conocer y decidir la nulidad total o parcial de la mismas le corresponde a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal.
Sin embargo, debe advertirse que al haberse pronunciado la Sala Constitucional sobre su falta de competencia para conocer los autos, a través de la sentencia mediante la cual declinó la competencia en esta Sala, por considerar que dicha ordenanza es un acto de rango sublegal y por tanto escapa de su competencia, no podría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, revocar ni reformar tal dispositivo; aunado ello a la prohibición contenida en el artículo 272 eiusdem, en el cual se señala que ningún Juez podrá volver a decidir la controversia ya decidida por una sentencia, a menos que haya recurso contra ella o que la ley expresamente lo permita.
En tal sentido, debe resaltar la Sala que mediante decisión N° 558 de fecha 04 de abril de 2002, planteó un conflicto de competencia ante la Sala Plena de este Alto Tribunal, expresando en dicha oportunidad su desacuerdo con el criterio esbozado por la Sala Constitucional respecto a quién correspondía conocer las solicitudes de nulidad interpuestas contra las ordenanzas; por tanto, habiéndose planteado en el presente caso un conflicto de tal naturaleza, es la Sala Plena de este Alto Tribunal, con arreglo a lo previsto en el ordinal 7° del artículo 42 en concordancia con el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la que en definitiva debe determinar a quién corresponde conocer el caso de autos.
En consecuencia, se acuerda remitir el presente expediente a la Sala Plena de este Alto Tribunal para que se pronuncie sobre la competencia para conocer el presente caso. Así se decide.
II
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley ORDENA remitir el expediente a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de que resuelva el conflicto de competencia suscitado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente a la Sala Plena de esta Alto Tribunal. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintisiete (27) días del mes de junio de 2002. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente Ponente,
L.I.Z. El Vicepresidente,
HADEL MOSTAFÁ PAOLINI
Y.J.G.
Magistrada
La Secretaria,
A.M.C. Exp. Nº 2002-0216
LIZ/vwb.-
En dos (02) de julio del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00918.
