Decisión nº KP02-N-2005-000011 de Juzgado Superior Civil Contencioso Administrativo de Lara, de 28 de Julio de 2014

En fecha 19 de enero de 2005, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos No Penal de Barquisimeto, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados J.A.I. y J.M.L.B., actuando en su condición de apoderados judiciales del ciudadano R.A.A.O.; contra la “Alcaldía del Municipio S.P. del Estado Lara”. (Folio 1 y ss.)

En fecha 31 de enero de 2005, se admitió a sustanciación y se ordenaron las citaciones y notificaciones de Ley; todo lo cual fue librado el 04 de marzo del mismo año. (Folio 39 y ss.)

En fecha 09 de junio de 2005, la ciudadana Z.M.d.P., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 62.295, actuando en su condición de Síndico Procurador del Municipio S.P.d.E.L., consignó copia certificada del expediente administrativo relacionado con el caso de marras. (Folio 58 y pieza separada)

Luego en fecha 11 de julio de 2005, se recibió escrito de contestación por parte de la abogada Z.M.d.P., ya identificada, actuando en su condición de Síndico Procurador del Municipio S.P.d.E.L.; consignando a tal efecto Acta de Sesión del Concejo Municipal que acredita su representación. (Folio 55)

Por auto de fecha 12 de julio de 2005 este Juzgado fijó al cuarto (4º) día de despacho siguiente la oportunidad para celebrar la audiencia preliminar del asunto. (Folio 77) En fecha 18 de julio de 2005, siendo la oportunidad fijada para realizar la audiencia preliminar del presente asunto, este Tribunal declaró inadmisible el recurso incoado. (Folio 78 y ss.)

En virtud de ello, en fecha 19 de julio de 2005, la parte actora apeló de la sentencia dictada; recurso que fue oído en ambos efectos por auto de fecha 17 de abril de 2006. (Folios 81 y 94)

Visto el recurso de apelación incoado, correspondió conocer a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la cual en fecha 10 de abril de 2012 declaró con lugar el mismo; revocando el fallo apelado, así como reponiendo la causa al estado de que se fijase la oportunidad para celebrar la audiencia preliminar. (Folio 113 y ss.)

En mérito de lo anterior, llegó el presente asunto a este Juzgado para su tramitación. De esta manera, tramitado como lo fue, pasa este Juzgado a decidir bajo los siguientes términos.

II

DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito recibido en fecha 19 de enero de 2005, la representación de la parte querellante, ya identificada, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial con base a los siguientes alegatos:

Que en fecha 9 de diciembre de 1993, la Cámara Municipal de la Alcaldía del Municipio S.P., por medio de Sesión Ordinaria N° 8, aprobó un bono único de sesenta (60) días a favor de todos los trabajadores, “(...) entiéndase empleados y obreros (personal activo y contratado), situación similar para los años 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 y 1999”.

Señala que “Es el caso que a partir del año 2000, el Municipio S.P. ha venido negando el pago de dicho Bono que de manera recurrente y permanente había venido pagando desde el año 1993”.

Añade que, si bien es cierto que el mencionado bono no está previsto en Convención Colectiva alguna, no menos cierto es que es un pago que venía efectuándose de forma regular y permanente, por lo que constituye un derecho adquirido a favor de los trabajadores al servicio de la Alcaldía, que por remisión expresa del artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo, le es aplicable a los funcionarios públicos.

Que por tanto, el querellante tiene derecho a cobrar de manera retroactiva el bono único que venía disfrutando desde el año 1993 y que fue suspendido en el año 2000, con las correspondientes incidencias e intereses de mora, conceptos que reclama a través del presente recurso.

Finalmente indica como monto demandado la cantidad de Cinco Millones Novecientos Cincuenta y Ocho Mil Seiscientos Dieciocho Bolívares con Diecisiete Céntimos (Bs. 5.958.618,17), por lo que solicitó le sea cancelada dicha cantidad “(…) más el pago de la diferencia que podría generarse hacia el futuro con efecto retroactivo (…)”.

Solicita, además “(…) se le ordene a la demandada que dicho bono único sea incorporado de manera permanente y concurrente en los Presupuestos subsiguientes (…) y sea incorporado al salario o sueldo de [su] mandante de acuerdo al dispositivo legal y convencional más lo que resulte de la experticia complementaria del fallo y lo concerniente a la mora judicial la cual solicit[a] sea establecida a partir del incumplimiento, diciembre del año 2000”.

III

DE LA CONTESTACIÓN

En fecha 11 de julio de 2005 la representación judicial de la parte querellada, presentó escrito de contestación con fundamento en las siguientes razones:

Como punto previo alega “(…) que con ocasión a la notificación practicada por el Alguacil del referido Juzgado, [le] fue entregada, en calidad de Sindico Procurador Municipal del Municipio S.P.d.E.L., copia certificada del Auto de Admisión (…) del mencionado expediente además de copia certificada de la querella incoada así como de parte de sus anexos (…)”. Que “Sin embargo, la llamada “compulsa”, no contenía todos los elementos exigidos en el artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en virtud de que no fueron agregados la diligencia ulterior del apoderado de la accionante, a través de la cual el referido Abogado pretendía, a su decir, demostrar la supuesta relación de “trabajo” existente entre su mandante y el Municipio S.P., así como la copia del supuesto recibo de pago que igualmente acompañó”.

Que en “(…) el caso de marras, semejante incumplimiento pudo haber generado en la esfera jurídica del Municipio S.P. una violación de su derecho constitucional a la defensa, cuando no se incluyeron en la llamada compulsa, la copia certificada de todo los documentos exigidos por la norma adjetiva”.

Arguye además en cuanto al fondo, el “carácter no salarial del llamado por el accionante bono único”; ya que el mismo no reúne las características de regularidad y permanencia. Igualmente refiere la falta de base legal o convencional para proponer la presente acción. Igualmente, niega que a la parte actora se le deba cantidad alguna por concepto de los servicios prestados. Finalmente, solicita que la presente acción sea declarada sin lugar.

IV

DE LA COMPETENCIA

Cabe resaltar que el régimen jurídico de la función pública en Venezuela se encuentra contenido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.482, de fecha 11 de julio de 2002. Esta Ley, además de regular el régimen de administración de personal y determinar los derechos y deberes de los funcionarios públicos, consagra en su Título VIII todo un proceso dirigido a controlar en vía jurídica el acto, actuación, hecho u omisión de la Administración Pública en ejercicio de la función pública y otorgó la competencia a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones a través de las cuales los funcionarios pueden hacer valer sus derechos frente a la Administración Pública.

En efecto, la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, consagra que:

Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funciones el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.

Ahora bien, mediante Gaceta Oficial Nº 39.447 de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en fecha 16 de junio de 2010, reimpresa el día 22 del mimo mes y año, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, concebida como un cuerpo normativo destinado a regular la organización, funcionamiento y competencia de los Tribunales que integran dicha Jurisdicción; por lo que en principio será a partir de las disposiciones de esta Ley, específicamente en su Título III; que se establecerá a qué Órgano Jurisdiccional corresponderá el conocimiento de determinado asunto.

Así, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se observa que en el caso de los Juzgados Superiores -artículo 25 numeral 6-, se determinó entre sus competencias “(…) demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública (…)”.

No obstante lo anterior, no se puede obviar el principio de especialidad que reviste a ciertas leyes, lo que conlleva a que una determinada ley se aplique con preferencia a otra respecto a una especial materia, principio éste recogido en la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando en su artículo 1 -ámbito de aplicación- hace alusión a “salvo lo previsto en leyes especiales”; por lo que siendo la función pública una materia especial al encontrar su regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es que debe dársele aplicación preferente a dicha ley.

En este sentido, es menester resaltar que la competencia a que se refiere la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es la relativa al grado en que conocerán los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, al señalar que “(…) son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley (…)”, aspecto que no fue modificado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y que se ratifica con lo dispuesto en su artículo 25 numeral 6.

Por lo tanto, se entiende lato sensu que las controversias a que se refiere el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las siguen conociendo en primera instancia los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, por ser el grado de jurisdicción lo que se encontraba regulado de manera transitoria, máxime que el conocimiento de aquellas acciones distintas a la prevista en el numeral 6 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no fue atribuida a otro Órgano Jurisdiccional, por lo que en el presente caso debe atenderse a la especial regulación e intención del legislador plasmada en la Ley del Estatuto de la Función Pública, esto es, la competencia de los Jueces Superiores Contenciosos Administrativos del lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia, todo lo cual en modo alguno no contraviene las disposiciones de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En efecto, al constatarse de autos que el querellante, mantuvo una relación de empleo público para la Alcaldía del Municipio S.P.d.E.L., se estima que se encuentran configurados los supuestos para que este Tribunal entre a conocer y decidir la presente causa. En consecuencia, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental se declara competente para conocer y decidir el presente asunto, y así se decide.

V

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a este Juzgado pronunciarse sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los ciudadanos J.A.I. y J.M.L.B., actuando en su condición de apoderados judiciales del ciudadano R.A.A.O., ya identificados; contra la “Alcaldía del Municipio S.P. del Estado Lara”.

Se evidencia de las actas procesales que por medio de la presente acción el ciudadano R.A.A.O., identificado supra, pretende el pago del bono único que “de manera concurrente y periódica” se le había cancelado desde el año 1993 hasta el año 2000; ya que a partir del último de los años mencionados la parte querellada -a su decir- dejó de cumplir tal derecho agotándose todas las vías conciliatorias. Por tanto, demandó el pago del bono único y sus incidencias, por la cantidad de Cinco Millones Novecientos Cincuenta y Ocho Mil Seiscientos Dieciocho Bolívares con Diecisiete Céntimos (Bs. 5.958.618,17), “(...) más el pago de a (sic) diferencia que podría generarse hacia el futuro con efecto retroactivo y se le ordene a la demandada que dicho pago único sea incorporado de manera permanente y concurrente en los Presupuestos subsiguientes (...) más lo que resulte de la experticia complementaria del fallo y lo concerniente a la mora judicial (...) costas y costos del proceso”.

Se extrae del escrito libelar que en el presento asunto, de igual modo fue solicitada la incidencia del bono único en otros conceptos laborales entre los cuales hizo mención a las vacaciones, bono vacacional, utilidades e intereses de mora.

Ahora bien, debe este Juzgado destacar que, ya la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha 10 de abril de 2012, se pronunció acerca de la caducidad en el presente asunto, indicando al efecto lo siguiente:

…Omissis…

De la caducidad

Por otra parte, evidencia esta Corte que el a quo declaró en su fallo inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, señalando que se encontraban prescritos todos los conceptos reclamados por el aquí apelante, y en tal sentido indicó que “(…) la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, estableció como normas de orden público, entre otros la prescripción en su artículo 19.5, que a pesar de aparecer como causal de inadmisibilidad, prejuzga sobre el fondo de la acción, generando cosa juzgada en sentido negativo, conforme está previsto en el artículo 1.952 ibidem—prescripción—que por su naturaleza, es defensa de fondo, no pudiendo la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cambiar su naturaleza jurídica y así se decide. (…) En conexión con lo anterior, debe acotarse que la prescripción de la acción, es conforme lo dispuesto en el artículo 1.982 ordinal 11 del Código Civil, toda vez que la pretensión objeto de demanda, es de prestaciones periódicas, la cual se ha venido sucediendo a partir del año 2000, fecha en la cual el Municipio S.P.d.E.L., dejó de cancelar el Bono Único, antes mencionado, este Tribunal declarada la prescripción conforme lo dispone el artículo 1.982 ordinal 11 y, así se decide. (…) En consecuencia este juzgador declara INADMISIBLE la presente demanda y, así se decide (…)”.

Visto los alegatos de la parte apelante, así como la decisión emanada del Juzgado iudex a quo pasa esta Corte a realizar un análisis de las actas que componen el presente expediente, con el fin de facilitar el entendimiento de la presente decisión, y en tal sentido corresponde a esta Corte señalar que se desprende del fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 18 de julio de 2005, que en el mismo se expresó claramente la declaratoria de inadmisibilidad por prescripción de todos los conceptos reclamados por el recurrente, los cuales eran el sustento de dicho recurso, desprendiéndose de dicha declaratoria la extinción del derecho a accionar, y en consecuencia el rechazo de la pretensión solicitada por el querellante.

Precisado lo anterior, y entendido tal como se desprende del fallo recurrido, que los conceptos pretendidos por el accionante fueron considerados prescritos en cuanto a su oportunidad de reclamación, corresponde a esta Corte realizar un análisis sobre el punto que realmente debe ser dilucidado como objeto de la presente apelación el cual claramente se refiere a la determinación de si la presente acción fue interpuesta en forma tempestiva, en otras palabras, concretar ciertamente si el recurrente se encuentra habilitado para reclamar dichos conceptos, en razón de la tempestividad de la acción.

En este sentido, del estudio de las actas que cursan al expediente, se observa que la parte actora en fecha 19 de enero de 2005, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, mediante el cual solicitó el pago de los emolumentos retenidos desde el año 2000 hasta la presente fecha, así como los intereses de mora y el Bono Vacacional de acuerdo a la Contratación Colectiva firmada por la Alcaldía del Municipio S.P.d.e.L.. De lo expuesto esta Corte observa, que la figura aplicable que rige en esta causa no es el de el de la prescripción sino la figura de la caducidad en dado caso, la cual está prevista en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en donde se establece el lapso de tres (3) meses para la interposición del correspondiente recurso contencioso administrativo funcionarial, en efecto esta norma de manera expresa establece:

…Omissis…

Por tanto, se podría deducir que, partiendo del hecho de que las reclamaciones del recurrente se circunscriben al pago de las referidas bonificaciones, las cuales según sus dichos le correspondían y no le fueron canceladas a partir del año 2000, y visto el lapso de caducidad establecido en la norma transcrita ut supra, en principio la acción interpuesta se encuentra caduca.

No obstante, es importante para este órgano Jurisdiccional traer a colación lo decidido en un caso similar al de marras en sentencia N° 2007-1726 del 16 de octubre de 2007 (Caso R.D.C.D. contra Municipio S.P.D.E.L.).

…Omissis…

De la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que es criterio de esta Corte, que en aquellos casos en que no se verifica un hecho concreto que dé lugar a la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, debido a que no hay una negativa presuntamente expresa de la Administración en cumplir con el pago de los conceptos adeudados, no existe una fecha cierta desde la cual el Juez deba efectuar el cálculo para determinar desde qué momento debe computarse el lapso de caducidad a los fines de la interposición de la presente reclamación judicial, debido a que el querellante se encontraba activo dentro del organismo querellado, por lo tanto, la omisión de la Administración de pagar dicho beneficio al funcionario no es un hecho perturbador que se agota en un sólo momento, sino que se prolonga en el tiempo.

En este mismo orden, debe recalcarse que el referido criterio únicamente resulta aplicable, siempre y cuando la naturaleza de los conceptos reclamados sean de tracto sucesivo, y el querellante permanezca activo en el organismo o ente querellado, por lo tanto en caso de no cumplirse con tales exigencias, se debe aplicar el lapso de caducidad de tres (3) meses previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Señalado lo anterior, se evidencia del escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, que el ciudadano R.A.A.O. solicitó el pago de la diferencia de sueldo generada por la omisión de pago de la “Bono único (…) desde el año 2000 (…)” así como también el bono vacacional, entre otros, conceptos éstos cuya naturaleza es de tracto sucesivo, cumpliéndose de esta manera, con el primer requisito necesario para que le sea aplicado el criterio anteriormente analizado.

En cuanto al segundo requisito anteriormente señalado, el que exige que el funcionario debe encontrase activo en el organismo querellado, evidencia esta Corte que el ciudadano R.A.A.O. indicó en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, que actualmente es el titular del cargo de Auxiliar de Contabilidad; y en similares términos, indicó en el escrito de fundamentación a la apelación interpuesta que aún presta servicio efectivo.

De lo anterior, se desprende que efectivamente el ciudadano querellante para el momento en que interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial específicamente, en fecha 19 de enero de 2005, se encontraba en servicio activo en la Alcaldía del Municipio S.P.d.e.L., cumpliéndose de esta manera con los requisitos exigidos por esta Corte en el criterio anteriormente analizado, para que no se dispense de computar la caducidad a los fines de la interposición de la querella, motivo por el cual, a juicio de esta Corte el presente recurso no fue interpuesto tempestivamente, de conformidad con los razonamientos expuestos.

En virtud de las consideraciones expuestas, este Órgano Jurisdiccional declara Con Lugar el presente recurso de apelación interpuesto por el abogado J.A.I., antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano R.A.A.. En consecuencia se Revoca el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 18 de julio de 2005, mediante el cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto; y, se ordena la remisión del expediente al referido Juzgado, a los fines de que proceda a pronunciarse sobre las otras causales de admisibilidad diferentes a la caducidad del presente recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide. (Subrayado y negrillas de este Juzgado)

De tal manera que, observando el criterio esbozado por nuestra Alzada, procede esta Sentenciadora a providenciar lo solicitado solo en lo que a ello respecta, bajo los siguientes términos.

Delimitada la litis, de la revisión de las actas procesales se observa que consta a los autos el Decreto de fecha 29 de noviembre de 1996, dictado por la ciudadana C.A., en su condición de Alcaldesa del Municipio S.P.d.E.L. (folio 24), por medio del cual otorgó el “bono único”, que indicó lo que de seguidas se cita:

DECRETO:

...Omissis...

CONSIDERANDO:

Que la mencionada solicitud está amparada en el deber que tenemos de proteger y amparar la persona humana del trabajador y su familia en tiempos de crisis, donde el proceso inflacionario que está experimentando el país, hace cada vez más difícil el mantenimiento de la Cesta Familiar, de los trabajadores en general.

...Omissis...

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con lo establecido en el Artículo 25 de la Constitución Nacional, en concordancia con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el Municipio es la Unidad Política, Primaria y Autónoma dentro de la Organización Nacional (…)

DECRETO:

ARTICULO PRIMERO: De conformidad con lo aprobado en Sesión Ordinaria No. 52, de Fecha: 26-11-96, en relación al Crédi¬to Adicional solicitado y aprobado por la Cámara Municipal, se DECRETA la cancelación del BONO UNICO ESPECIAL, a todos los trabajadores activos de esta Institución.

ARTÍCULO SEGUNDO: La cancelación de dicho BONO UNICO ESPECIAL será de Sesenta y Cinco días (65) para los Trabajadores que tengan para el 31 de Diciembre del presente año, un tiempo Mayor o Igual de seis (6) meses; y para aquellos trabajadores que tengan un tiempo menor de seis meses se les cancelará en forma proporcional en relación a los meses de servicio

.

De la redacción del Decreto parcialmente citado se observa que según sus “Considerando” estuvo concebido para dar una contraprestación a los trabajadores que laboraban en la Alcaldía del Municipio S.P.d.E.L., en razón del “deber (…) de proteger y amparar la persona humana del trabajador y su familia en tiempos de crisis, donde el proceso inflacionario que está experimentando el país, hace cada vez más difícil el mantenimiento de la Cesta Familiar, de los trabajadores en general”, lo cual -en efecto- constituye parte de la motivación de la erogación presupuestaria Municipal constitutiva del “BONO ÚNICO ESPECIAL (...) de Sesenta y Cinco días (65) para los Trabajadores que tengan para el 31 de Diciembre del presente año, un tiempo Mayor o Igual de seis (6) meses; y para aquellos trabajadores que tengan un tiempo menor de seis meses se les cancelará en forma proporcional en relación a los meses de servicio”.

Dicho lo anterior se observa que la aplicabilidad de dicho bono único debe ser realizada por este Órgano Jurisdiccional dentro de los límites indicados en el mismo Decreto, que incluye sólo el año correspondiente a su emisión (1996).

A ello, el querellante alegó que se le había cancelado el bono a que se viene haciendo referencia desde el año 1993 hasta el año 2000; ya que a partir del año 2000 la parte querellada -a su decir- dejó de cumplir tal derecho agotándose todas las vías conciliatorias.

Evidenciado lo anterior, este Juzgado debe añadir que el propio querellante manifestó que se está “(...) en presencia de un hecho, un pago, que venía haciéndose anualmente desde 1993 al año 2000 de forma regular y permanente lo que originó a favor de [su] representado un derecho adquirido. Si bien es cierto el Bono Único no está previsto en ninguna Convención Colectiva de Obreros dependientes de la Alcaldía del Municipio S.P. y menos aún en alguna norma positiva, ello no reviste dificultad de interpretación en cuanto al derecho causado a favor de [su] poderdante.” (Negrillas añadidas).

En todo caso, quien aquí decide, considera necesario hacer referencia a la sentencia Nº 1478-30, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 30 de junio de 2009, (caso: Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales “Ezequiel Zamora) que precisó:

“Ahora bien, siendo el caso que la traspolación de la figura de la negociación colectiva viene directamente como influencia del derecho laboral a la función pública, derecho éste que normalmente regula la empresa privada, es de suyo considerar, con base en lo anteriormente expuesto, que esa autoregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de la libertad contractual de la cual gozan en el ámbito privado, en la esfera de la Administración Pública no deviene tal autonomía de forma absoluta.

Dentro de este contexto, al ser obvias las diferencias entre la Administración Pública y la empresa privada, y al estar regida ésta por el mencionado principio de legalidad presupuestaria y por el de la racionalidad del gasto público, no habría por qué considerarse que los órganos del Estado deban extender, a través de convenciones colectivas, derechos económicos de sus funcionarios, que excedan los niveles normales de endeudamiento del Estado.

En ese sentido, el autor español M.S.M. sostiene lo siguiente:

[…] es también claro que la negociación colectiva no puede tener el mismo alcance en el marco del empleo público –y, más específicamente, en el de la función pública- que en el sector privado. Ante todo, en virtud del principio de legalidad presupuestaria, conforme al que corresponde al Parlamento aprobar la totalidad de los gastos del sector público, incluidos naturalmente los gastos de personal […]

. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel: Derecho de la Función Pública. Editorial Tecnos, tercera edición, Madrid-España, 2001. Pp. 243)

Para el mencionado autor, la Administración Pública no es libre para negociar modificaciones de las condiciones de empleo que tengan directa o indirectamente efectos presupuestarios, sino que está limitada a priori y a posteriori por lo que el órgano representativo de la voluntad popular pueda decidir. Este tipo de límites, se impone a la negociación colectiva, no sólo de los funcionarios públicos, sino también a los trabajadores con vínculos laborales dentro de la Administración “que deben contar por ello con el informe previo favorable del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Administraciones Públicas, sin el que son nulos de pleno derecho, según vienen reiterando las últimas Leyes de Presupuestos Generales del Estado, con el aval del Tribunal Constitucional” (Ob. cit., pp. 243).

Además, cabe agregar que la reserva legal adquiere una mayor relevancia y un campo de acción más amplio en materia de función pública, comparándolo con la materia laboral en el ámbito privado, de donde se entiende que exista un espacio más estrecho para la negociación colectiva de los funcionarios públicos, destacándose que no podrían quedar supeditadas las obligaciones propias del Estado, como consecuencia de una negociación colectiva que exceda los límites de endeudamiento de un determinado organismo público, y por ende, del Estado.

Continúa el mencionado autor indicando que “estas responsabilidades justifican que el Gobierno pueda dictar la normativa aplicable ante el fracaso de una negociación y justificarían incluso que, a semejanza de lo que tiene lugar en el derecho a la contratación administrativa, se reconociera a la Administración un cierto ius variandi, cuando lo exija la tutela de intereses” (Ob. cit., pp. 243).

Todo lo anterior quiere indicar, que el punto de la negociación colectiva cuando del sector público se trata, es un tanto más limitada en su autonomía, contenido, alcance y extensión que el reconocido a los trabajadores que laboran en el sector privado, dadas las particularidades anotadas, las cuales se contraen en definitiva, a poner de manifiesto que la Administración Pública, a diferencia de los entes privados y particulares, no administra los recursos públicos en clave de autonomía y libre disposición, sino como agente cuya actuación sobre el patrimonio ha de estar predeterminado esencialmente en la Ley.

Cabe además hacer referencia a que el principio de reserva legal, pregona que determinadas materias sólo pueden ser abordadas por una norma de rango legal y jamás por preceptos de inferior jerarquía normativa, deduciéndose que no resulta procedente una discrecionalidad en donde se encuentra vigente dicho principio, al no poder disponer las partes de ciertas materias que son únicamente regulables a través de la función legislativa reservada a la Asamblea Nacional.

Dentro de esos límites en la negociación colectiva en el sector público, encontramos, se reitera, principios como el de legalidad y el principio de cobertura presupuestaria, los cuales se refieren, el primero de ellos, a que la negociación colectiva no puede vulnerar ni desconocer lo dispuesto por las leyes y la Constitución, refiriéndose el segundo de los principios mencionados, a que las previsiones presupuestarias constituyen un límite infranqueable para la negociación colectiva.

Por lo tanto, toda Ley de Presupuestos, al ser verdaderas leyes, quedarían sujetos a éstas los pactos y acuerdos en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la primacía de la norma de origen legal respecto de la norma de origen convencional principalmente en materia de derecho público. Ergo, existe una clara justificación al limitar la autonomía negociadora, por el papel que juegan los presupuestos como instrumento básico de protección del interés general del Estado y como principio directo de la política general que justifica las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en el empleo público, de tal forma que viene condicionada por los principios de legalidad, de competencia, jerarquía normativa, de reserva de ley y de reserva presupuestaria (Vid. C.B., F.A.: “Sistema salarial, gasto público y apuntes para su reforma en el empleo público español”. En: Presupuesto y Gasto Público [41/2005: 93-125], Secretaría General de Presupuestos y Gastos, 2005, Instituto de Estudios Fiscales, España [artículo digital tomado de página web: “http://www.ief.es/publicaciones/revistas/PGP/41-05_FedericoACastilloBlanco.pdf”]).

….Omissis…

Así, este Órgano Jurisdiccional debe señalar que la cancelación del beneficio estipulado en la mencionada Convención Colectiva pudiera estar generando un daño patrimonial a la República lo que a su vez pudiera estar en el supuesto de responsabilidad administrativa previsto en el artículo 91 numeral 7 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal…”. (Negrillas de este Juzgado)

De lo anterior se colige que “la Administración Pública, a diferencia de los entes privados y particulares, no administra los recursos públicos en clave de autonomía y libre disposición, sino como agente cuya actuación sobre el patrimonio ha de estar predeterminado esencialmente en la Ley”.

En sintonía con lo anteriormente transcrito, se precisa que los Órganos y Entes de la Administración Pública en cualquiera de sus niveles, deben sujetarse estrictamente a las normas constitucionales y legales que definen sus atribuciones, siendo nulas aquellas actuaciones que no acaten el “principio de legalidad’ o “principio restrictivo de la competencia”, previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a su vez deriva del principio del Estado de Derecho, que supone la sujeción de los órganos del Poder Público a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

En este sentido, observando que el querellante de autos pretende el pago por unos conceptos derivados de un bono único a partir del año 2000, sin que se evidencie de las actas procesales que exista alguna norma legal o convencional que ordene su cancelación -supuesto este obligatorio para causar derechos funcionariales-, es forzoso para este Tribunal negar la procedencia de los mismos e igualmente desechar el alegato según el cual lo pretendido resulta un “derecho adquirido”. Así se decide.

Por consiguiente, al no existir pago por bono único acordado en el presente fallo, esta Sentenciadora niega -por vía consecuencial- los conceptos solicitados derivados de la incidencia causada por el mismo, especialmente en lo que respecta a las vacaciones, bono vacacional, utilidades e intereses de mora. Así se decide.

Finalmente, en relación a la condenatoria en costas, al constatarse de autos que la presente acción responde a un recurso contencioso administrativo funcionarial por cobro de beneficios surgidos a razón de una relación funcionarial existente, tal y como fuera apreciado precedentemente, se estiman no cumplidos los presupuestos dados para proceder a la condenatoria en costas; en consecuencia, se niega la solicitud de costas procesales en virtud de la naturaleza de lo controvertido. Así se decide.

En mérito de las consideraciones expuestas, resulta forzoso para este Tribunal declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por las razones precedentes, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, actuando en Sede Contencioso Administrativa, en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara: