Decisión de Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 20 de Enero de 2014

JUZGADO SUPERIOR QUINTO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DE LA REGIÓN CAPITAL

PARTE QUERELLANTE: R.A.A.G..

APODERADO JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLANTE: J.R.S..

ORGANISMO QUERELLADO: INSTITUTO AUTONOMO DE POLICIA DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA.

APODERADA JUDICIAL DEL ENTE QUERELLADO: NADIUSKA LIENDO.

OBJETO: NULIDAD DEL ACTO RECURRIDO.

En fecha 23 de septiembre de 2013 se dio por recibido en el Juzgado Superior, previa distribución, la querella interpuesta por el ciudadano R.A.A.G., titular de la cédula de identidad Nº 12.640.143, asistido por el abogado J.R.S., Inpreabogado Nº 66.591, contra el INSTITUTO AUTONOMO DE POLICIA DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA.

Hecha la distribución correspondió a este Juzgado su conocimiento, en tal virtud el día 09 de octubre de 2013, admitió la querella interpuesta, y ordenó conminar al Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Los Salias del estado Miranda para que diese contestación a la misma, y se le solicitó el expediente administrativo del querellante, y a tal fin se le concedieron quince (15) días hábiles a partir de su notificación. Asimismo se informó al Síndico Procurador del Municipio Los Salias del estado Miranda de la admisión de la querella.

El 26 de noviembre de 2013 oportunidad fijada por este Tribunal para que tuviese lugar la audiencia preliminar dispuesta en el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se dejó constancia que no asistieron al acto ninguna de las partes.

En fecha 05 de diciembre de 2013 se celebró la audiencia definitiva, y se dejó constancia que no asistieron al acto ninguna de las partes. Seguidamente el Juez anunció que el dispositivo del fallo sería publicado dentro de los cinco (05) días de despacho siguientes. El día 17 de diciembre de 2013 se publicó el dispositivo del fallo declarando Sin Lugar la querella interpuesta, se informó a las partes que el texto íntegro de la sentencia se publicaría dentro de los diez (10) días de despacho siguientes. De conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, corresponde a este Juzgado dictar el extenso de la sentencia, lo que hará sin narrativa y con exposición breve y concisa de los extremos de la litis por exigirlo así el artículo 108 ejusdem.

I

MOTIVACIÓN

Pasa este Tribunal a pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido y al respecto observa que el querellante solicita la nulidad del acto administrativo dictado por la Directora General Encargada del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Los Salias del estado Miranda en fecha 11 de septiembre de 2013, mediante el cual se le suspendió con goce de sueldo del cargo que desempeñaba de Oficial Agregado, en virtud de una averiguación administrativa instruida en su contra de conformidad con el artículo 14 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, en concordancia con el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De inmediato pasa el Tribunal a pronunciarse sobre el fondo del asunto controvertido y al efecto observa:

Denuncia el querellante violación del principio de la seguridad jurídica y errónea interpretación de la Ley. Argumenta para ello que la Administración desconoce en primer lugar el debido proceso como garantía constitucional y como garantía contemplada en el artículo 4 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, aplicable a los funcionarios policiales, al realizar un acomodo para justificar la medida de suspensión con goce de sueldo del funcionario policial de acuerdo a la Ley del Estatuto de la Función Policial. En segundo lugar indica una supletoriedad no aplicable y compatible con la función policial, y en tercer lugar la aplicación de una medida sin mediar procedimiento alguno. Al efecto considera este Tribunal lo siguiente: Esta en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Policial que en su contenido, regula la actividad de los funcionarios policiales y establece el régimen que les es aplicable, por lo que siendo una Ley específica que norma la materia aplicable a los funcionarios de los distintos cuerpos policiales, será de aplicación preferente, en las materias que contenga, sobre la Ley del Estatuto de la Función Pública. Sin embargo, el régimen disciplinario y el procesal aplicable, será el establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que contiene el contencioso funcionarial jurisdiccional, para todos los funcionarios públicos del estado, inclusive para aquellos que se encuentran expresamente excluidos de la aplicación sustantiva de la Ley, y así se decide.

Denuncia el querellante que el acto recurrido está viciado de abuso y desviación de poder. Argumenta al efecto que al no verificarse ninguno de los supuestos previstos en el artículo 101 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, no se está en presencia de una circunstancia que sea verificada con la realidad, sino que la intención de la Directora del Cuerpo Policial, que ha sido proceder a suspenderlo de cualquier manera con goce de sueldo y la entrega de las prendas policiales y credenciales sin seguir para ello el procedimiento que la Ley del Estatuto de la Función Policial dispone para ello, vulnerando igualmente con ello el debido proceso. La apoderada judicial de la parte querellada señala que para que se materialice el vicio señalado por el querellante, deben concurrir dos supuestos, primero que el funcionario que dicta el acto administrativo no tenga atribución legal y que el fin del ato sea contrario a la intención del legislador. Aseverar que se buscó acomodo en la Ley del Estatuto de la Función Pública, es un argumento carente de certeza por cuanto la Ley del Estatuto de la Función Policial establece en su artículo 14 la suspensión del cargo con goce de sueldo.

Para decidir al respecto observa el Tribunal que, en lo referente al vicio de desviación de poder alegado por el recurrente, la Sala Político Administrativa de nuestro M.T.d.J. se ha pronunciado reiteradamente respecto al mismo, en sentencia N° 01354 de fecha 05 de noviembre de 2008 señalando lo siguiente:

En el contexto de la situación planteada, resulta pertinente indicar que el vicio de desviación de poder se configura cuando el autor del acto administrativo, en ejercicio de una potestad conferida por la norma legal, se aparta del espíritu y propósito de ésta, persiguiendo con su actuación una finalidad distinta de la contemplada en el dispositivo legal.

Sobre este particular, la Sala en múltiples decisiones ha expresado lo siguiente:

‘(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el juzgador. Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una finalidad diferente a la prevista a la Ley.

Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos deben ser concurrentes.’ (Vid. sentencias de esta Sala Político-Administrativa Nos. 00623 y 0780 de fechas 25 de abril de 2007 y 9 de julio de 2008, respectivamente).

De lo anterior se aprecia que la prueba del vicio de desviación de poder requiere de una investigación profunda basada en hechos concretos, reveladores de las verdaderas intenciones que dieron lugar al acto administrativo dictado por el funcionario competente.

De la jurisprudencia antes transcrita se evidencia que deben darse dos supuestos concurrentes para que se configure el precitado vicio como son: que el funcionario que dicta el acto administrativo tenga atribución legal de competencia, por lo que acepta el recurrente al alegar este vicio que el Ente que dictó el acto tenía atribución legal de competencia para dictar el acto de conformidad con el numerales 1, 2, 9 y 15 del artículo 66 de la Ordenanza de Creación y Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Los Salias; y respecto al segundo supuesto relativo a que el acto haya sido dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; resulta evidente que no se configura el mismo, pues, el acto administrativo recurrido fue dictado de conformidad con el artículo 14 de la Ley del Estatuto de la Función Policial en concordancia con el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en virtud de una averiguación administrativa instruida en contra del hoy querellante, procediendo el Instituto querellado a suspenderlo del cargo que desempeñaba con goce de sueldo, por lo que el acto administrativo fue dictado de conformidad con la ley y siguiendo el fin previsto en la misma, por tal razón no se configura el vicio de desviación de poder argüido, y así se decide.

Referente al abuso de poder alegado por el querellante, este juzgador sin ánimo de retomar las fundamentación anterior señalada, resalta que el acto administrativo que suspende con goce de sueldo al querellante del cargo que desempeñaba, fue dictado por la autoridad competente para ello, conforme a las atribuciones previstas en los numerales 1, 2, 9 y 15 del artículo 66 de la Ordenanza de Creación y Funcionamiento del Instituto Autónomo de Policía Municipal de Los Salias, de allí que no se configura el vicio de abuso de poder, y así se decide.

Denuncia el querellante falso supuesto de hecho y de derecho, toda vez que se está en presencia de una errónea apreciación e interpretación hecha por el operador sobre la norma, e incluso una errónea interpretación del artículo 14 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, al darle entonces una perfecta aplicabilidad de la supletoriedad, cuando el referido Estatuto dispone de manera expresa como es que resulta procedente la aplicación de las medidas tanto en suspensión con goce de sueldo, como sin goce de sueldo, por lo que la supletoriedad no puede confundirse con arbitrariedad o con una interpretación a conveniencia saltándose el procedimiento y los extremos que la ley que regula la función policial dispone. Que aun interpretando la norma contenida en el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debe existir aperturada la investigación y no ordenar posteriormente a que la Oficina de Control de Actuación Policial inicie las respectivas averiguaciones, ya que no habría intervención temprana, vulnerándose igualmente el principio de legalidad. Por su parte la representante legal del Instituto querellado argumenta que el departamento de investigaciones de la Policía Municipal de Los Salias remite las actuaciones del 11-09-2013 a la Oficina de Control de Actuación Policial el 12-09-2013, bajo ningún motivo ordenó se iniciara la investigación la OCAP. Que toda investigación se inicia de oficio, por denuncia formal o a solicitud de parte.

Ahora bien, en cuanto al falso supuesto de hecho y de derecho alegado por el recurrente, en relación a la errónea apreciación e interpretación del artículo 14 de la Ley del Estatuto de la Función Policial, cuando el referido Estatuto dispone de manera expresa como es que resulta procedente la aplicación de las medidas tanto en suspensión con goce de sueldo, como sin goce de sueldo, este Juzgador observa que los hechos que dieron origen a la suspensión del cargo con goce de sueldo, es la apertura de un procedimiento disciplinario instruido al hoy querellante, la cual se circunscriben a una denuncia formulada en su contra.

Así las cosas, es menester precisar que el falso supuesto constituye un vicio en los motivos del acto administrativo, que ocurre cuando son inciertos los supuestos de hecho en que se basó el organismo administrativo para dictar su decisión. La denuncia del vicio de falso supuesto requiere que se determine con precisión en que parte del acto impugnado se encuentra dicho vicio. Así el vicio de falso supuesto como vicio en la causa del acto administrativo que da lugar a la nulidad de este, es aquel que consiste en la falsedad de los supuestos motivos en que se basó el funcionario que para dictarlo, que el acto esta fundamentado en motivos totalmente diferentes a los que debieron servir de fundamento a la decisión, que no fueron tomados en cuenta o cuando existe una ausencia total de los supuestos que deben servir de sustento del acto. Igualmente, este vicio consiste en una mala apreciación de los elementos materiales existentes en el procedimiento administrativo, de manera que de haberse apreciado correctamente la decisión hubiere sido otra; pero si la falsedad es sobre unos motivos, y no sobre el resto, no puede decirse que la base de sustentación de la decisión sea falsa. Por el contrario, la certeza y demostración del resto de los motivos impiden la anulabilidad del acto, porque la prueba de estos últimos lleva a la misma conclusión, para que se dé el falso supuesto como vicio en la causa de los actos administrativos, es necesario demostrar que de no haberse incurrido en él, la decisión hubiera sido otra distinta, sólo la inexistencia de los motivos relevantes que dan lugar al acto, conducen a la existencia del falso supuesto.

Asimismo, el falso supuesto es un vicio que se refiere indistintamente al error de hecho o al error de derecho de la Administración, es decir, a la falsa, inexacta o incompleta apreciación por parte de la Administración, del elemento causa del acto integralmente considerada, y puede ser calificado de absolutamente nulo, es decir, que éste vicio se configura cuando la decisión se hace descansar sobre falsos hechos o errónea fundamentación jurídica, cuando existe una contradicción entre lo decidido por el órgano administrativo y las pruebas que reposan en el expediente, bien porque se le atribuyan a un documento o acta menciones que no existen o porque la Administración da por ciertos hechos que no comprueba, partiendo de la sola apreciación del funcionario. Así, la correcta apreciación de los hechos que fundamentan las decisiones administrativas constituye un factor esencial para la legalidad y corrección de las mismas, y consecuentemente un medio adecuado para poder verificar su control judicial con miras al mantenimiento de tales fines. En consecuencia, constituye una ilegalidad el que los órganos administrativos apliquen las facultades que ejercen, a supuestos distintos de los expresamente previstos por las normas, o que distorsionen la real ocurrencia de los hechos o el debido alcance de las disposiciones legales, para tratar de lograr determinados efectos sobre la base de realidades distintas a las existentes o a las acreditadas en el respectivo expediente administrativo, concreción del procedimiento destinado a la correcta creación del acto.

En ese orden de ideas, cabe destacar que el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, con carácter general y regula así otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa. En tal sentido, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 570 de fecha 10 de marzo de 2005, precisó el carácter fundamental del proceso administrativo y judicial, para hacer valer los derechos de la persona legitimada, señalando que:

(…) el debido proceso comprende un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que se encuentran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, el derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, el derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, el derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, el derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia, y que se desprenden de la interpretación hermenéutica del artículo 49 de la Carta Magna (…)

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Así las cosas, este Juzgado advierte que la inobservancia de las reglas del procedimiento no sólo genera un vicio de nulidad en los actos (artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), sino que a su vez, produce una violación a los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, en virtud de que el Administrado debe ser juzgado sin omitir los trámites establecidos por la Ley para otorgarle la oportunidad de defenderse o de presentar sus alegatos.

Siendo ello así, resulta pertinente señalar que el procedimiento de destitución constituye un régimen disciplinario a los fines de asegurar que los funcionarios cumplan con las obligaciones inherentes a su cargo, y sirva de medida ejemplarizante para los demás funcionarios a los efectos de evitar que éstos incurran en los mismos hechos que dieron lugar a la separación por destitución de otro funcionario, es decir, contribuye al mantenimiento de la disciplina, la subordinación, la ética, la moral, la eficacia en la prestación de los servicios públicos, por ello la incursión de éstos en alguna de las causales establecidas en la Ley como faltas, conllevaría a la imposición de una sanción por parte de la Administración. Al respecto, se observa que el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece el procedimiento a seguir cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, y establece textualmente lo siguiente:

Artículo 89: Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:

1.- El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar.

2.- La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria público investigado, si fuere el caso.

3.- Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos humanos notificará al funcionario o funcionaria público investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente. Si no pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará la misma en su residencia y se dejará constancia de la persona, día y hora en que la recibió. A tal efecto, cuando el funcionario o funcionaria público ingrese a la Administración Pública deberá indicar una sede o dirección en su domicilio, la cual subsistirá para todos los efectos legales ulteriores y en la que se practicarán todas las notificaciones a que haya lugar. Si resultare impracticable la notificación en la forma señalada, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario o funcionaria público.

4.- En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el funcionario o funcionaria público, la oficina de recursos humanos le formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días hábiles siguientes, el funcionario o funcionaria público consignará su escrito de descargo.

5.- El funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados.

6.- Concluido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el investigado o investigada promueva y evacue las pruebas que considere conveniente.

7.- Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedido al funcionario o funcionaria público, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles.

8.- La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación.

9.- De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente.

El incumplimiento del procedimiento disciplinario a que se refiere este artículo por parte de los titulares de las oficinas de recursos humanos, será causal de destitución

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Asimismo el artículo 90 de la misma ley establece:

”Artículo 90. Cuando para realizar una investigación judicial o administrativa fuere conveniente, a los fines de la misma, suspender a un funcionario o funcionaria público, la suspensión será con goce de sueldo y tendrá una duración hasta de sesenta días continuos, lapso que podrá ser prorrogado por una sola vez.

La suspensión con goce de sueldo terminará por revocatoria de la medida, por decisión de sobreseimiento, por absolución en la averiguación o por imposición de una sanción.”.

De la normativa anteriormente transcrita, se desprende el procedimiento sancionatorio de destitución a seguir, por tanto, se pasa a revisar las actas que conforman el expediente disciplinario sustanciado en contra del hoy querellante y que fuera consignado a los autos, y de allí verificar si efectivamente el procedimiento disciplinario de destitución, instruido en contra del hoy querellante, cumplió con las formalidades exigidas legalmente, para lo que cual se observa: consta al folio Nº 2, oficio 913 del 12 de septiembre de 2012, suscrito por la Directora General Encarga del Instituto Autónomo de Policía del Municipio Los Salias del estado Miranda, dirigido al Jefe de la Oficina de Control de Actuación Policial, solicitando la apertura de una averiguación disciplinaria; al folio 16 riela suspensión del funcionario con goce de sueldo; consta al folio Nº 17, Auto de Apertura de la averiguación disciplinaria de fecha 12 de septiembre de 2013; consta a los folios 44 al 59 Acta de Determinación de Cargos de fecha 11 de octubre de 2013.

De igual forma, se desprende del artículo 90 transcrito, la posibilidad de suspender del cargo con goce de sueldo al funcionario investigado, posibilidad que se materializó en el presente caso, cuando la Directora General Encargada del Instituto querellado solicitó la apertura del procedimiento administrativo y acordó suspender con goce de sueldo al hoy querellante del cargo de Oficial Agregado que desempeñaba, en consecuencia contrario a lo señalado por el querellante, la imposición de la suspensión de las actividades con goce de sueldo, como se realizó en el presente caso, se encuentra ajustada a derecho, pues la propia Ley expresa claramente tal posibilidad.

De allí, tal como se indicó en líneas precedentes, la suspensión con goce de sueldo constituye una doble naturaleza como es una situación administrativa y al mismo tiempo una medida cautelar administrativa y que a la luz del referido artículo 90, para que la Administración dicte una medida de la misma naturaleza contra la cual hoy se recurre, por consiguiente, la medida de suspensión con goce sueldo puede dictarla la autoridad competente, al momento de ordenarse la apertura de la averiguación disciplinaria o en el curso de la sustanciación de dicho procedimiento disciplinario, por cuanto esta es una potestad administrativa que tiene naturaleza precautelativa, ya que la misma se le notifica del inicio del procedimiento, de allí que no existe el falso supuesto de hecho ni de derecho, violación del debido proceso y principio de legalidad alegado por la parte querellante, y así se decide.

II

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara SIN LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano R.A.A.G., titular de la cédula de identidad Nº 12.640.143, asistido por el abogado J.R.S., Inpreabogado Nº 66.591, contra el INSTITUTO AUTONOMO DE POLICIA DEL MUNICIPIO LOS SALIAS DEL ESTADO MIRANDA.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los veinte (20) días del mes de enero del año dos mil catorce (2014). Años 203° de la Independencia y 153° de la Federación.

EL JUEZ,

Abg. G.J.C.L.

El SECRETARIO TEMPORAL,

Abg. L.L.

En esta misma fecha veinte (20) de enero de 2014, siendo la una de la tarde (01:00 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia.

EL SECRETARIO TEMP.,

Exp. 13-3431