Decisión de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de Carabobo, de 23 de Marzo de 2009

REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN JUDICIAL DE LA REGIÓN CENTRO NORTE

PALACIO DE JUSTICIA, SEDE VALENCIA, ESTADO CARABOBO

Valencia, 23 marzo 2009

Años: 198º y 150º

Expediente Nº 8375

Parte Querellante: R.T.S..

Abogado Asistente: M.I.T., Inpreabogado Nro. 31.034.

Parte Querellada: Universidad de Carabobo.

Demanda: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial de Nulidad.

El 16 agosto 2002 se recibe Oficio del Tribunal de Carrera Administrativa, anexo al cual remite expediente contentivo de recurso contencioso administrativo funcionarial de nulidad interpuesto por la ciudadana R.T.S., cédula de identidad V-8.596.874, representada por el abogado M.I.T., Inpreabogado Nro. 31.034, contra el acto administrativo de efectos particulares del 6 julio 1999 dictado por el RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE CARABOBO.

En esa misma fecha se da por recibido, con entrada y anotación en los libros respectivos.

El 9 junio 2003 la representación judicial de la parte querellante solicita el abocamiento del Juez en la causa.

El 8 julio 2003 G.C.M. se aboca al conocimiento de la causa con carácter de Juez Suplente. Se ordena las correspondientes notificaciones.

El 18 octubre 2006 la representación judicial de la parte querellante solicita el abocamiento del Juez en la causa.

El 27 febrero 2007 O.L.U. se aboca al conocimiento de la causa con carácter de Juez Provisorio. Se ordena las correspondientes notificaciones.

El 1 marzo 2007 se recibe y se agrega a los autos las resultas de la notificación al Procurador Genera de la República.

El 1 junio 2007 la Alguacil hace constar las resultas de la notificación a la Rectora de la Universidad de Carabobo.

-II-

ALEGATOS DE LA PARTE QUERELLANTE

Alega la querellante que el 1 diciembre 1995 ingresa a la Universidad de Carabobo como personal ordinario en el cargo de Secretaria I, adscrita a la Facultad de Ingeniería. Argumenta que el 14 diciembre 1998 el Decano de la Facultad de Ingeniería por Oficio DFI 785-RT al Director de Relaciones de Trabajo de la Universidad de Carabobo le expresa la solicitud de apertura de averiguación administrativa por incurrir en inasistencia injustificada desde el 27 noviembre 1998 hasta la fecha de su solicitud, y anexa Relación de Permisos y Reposos desde el 13 junio 1995 al 23 noviembre 1998.

Argumenta que el 10 diciembre 1998 la Directora de Estudios Básicos de la Facultad de Ingeniería, Oficio DEBI-1065-ADFI, remite comunicación a la Asistente-Decano de la Facultad de Ingeniería a los fines de copia del Oficio N° DM-209-DEBI del 8 diciembre 1998 en el cual informa que la querellante no se había reincorporado a sus labores.

Alega la querellante que el 8 diciembre 1998, por de Oficio DM-209-DEBI, la Ingeniero G.D. mediante comunicación a la Directora de Estudios Básicos de la Facultad de Ingeniería informa sobre el reposo de la querellante. Argumenta que el 15 diciembre 1998 se inicia el procedimiento de averiguación administrativa por la causal establecida en el artículo 62, numeral 4, de la Ley de Carrera Administrativa, abandono injustificado del trabajo durante 3 días hábiles en el transcurso de un mes.

Asimismo alega la querellante que el 26 enero 1999 el Director de Relaciones del Trabajo envía notificación a la querellante mediante la cual le informa de los cargos formulados en su contra y notifica el tiempo para exponer las razones de su defensa y para promover y evacuar pruebas en su favor.

Argumenta que el 28 abril 1999 el Rector de la Universidad de Carabobo dirige comunicación al Director de Relaciones del Trabajo y deja constancia de la destitución de la querellante del cargo de Secretaria I adscrita al Departamento de Matemáticas de la Dirección de Estudios Básicos de la Facultad de Ingeniería. Que el 28 abril 1999 Oficio R-1381 el Rector de la Universidad de Carabobo le dirige comunicación en la cual le impone del acto administrativo de su destitución, de conformidad con el artículo 62, ordinal 4°, de la Ley de Carrera Administrativa, en lo referido al abandono injustificado de trabajo durante 3 días hábiles en el transcurso de un mes. Asimismo se le notifica que puede ejercer el recurso de reconsideración contenido en los artículo 73 y 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el recurso contencioso administrativo por ante el Tribunal de Carrera.

Igualmente la querellante alega que el 17 mayo 1999 interpone Recurso de Reconsideración contra la decisión N° R-1381 del 28 abril 1999. Que el 6 julio 1999 el Rector de la Universidad de Carabobo, mediante Oficio R-2405, ratifica la decisión contenida en la Resolución N° R-1381 del 28 abril 1999.

Asimismo alega la querellante que se viola los artículos 379 y 384 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto para la fecha de su destitución tenía 11 meses y 23 días de haber nacido su hija, es decir, que para el momento de su destitución se encontraba amparada del fuero maternal, previsto en el artículo 384 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Por otra parte argumenta que el informe presentado por la Consultoría Jurídica de la Universidad de Carabobo considera improcedente la destitución de la querellante por razones de humanidad y justicia, y recomendó que antes de proceder a la aplicación de cualquier medida sancionatoria, se determinara a través del Centro de Atención Médica de la Universidad (CAMUC) el plazo prudencial del permiso que puede otorgarse a la querellante para dedicarse al cuidado requeridos por su menor hija.

Finalmente solicita se declare la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares del 6 julio 1999 Oficio R-2405 dictado por el Rector de la Universidad de Carabobo en el cual se ratifica la Resolución R-1381 del 28 abril 1999. Igualmente solicita el pago de salarios dejados de percibir y otros beneficios legales y contractuales, vacaciones, bono vacacional, prima por hijos, prima por hogar, bonificación por nacimiento. Por otra parte la querellante solicita que se le otorgue a su menor hija cupo en la guardería infantil de la Universidad de Carabobo una vez incorporada por el Tribunal a los fines de garantizarle a la menor atención, educación, alimentación y salud integral. Por último, solicita se condene a la Universidad de Carabobo en costos y costas del presente procedimiento.

-II-

DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO

La Universidad de Carabobo, parte querellada, no dio contestación a la querella, razón por la cual en atención a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública se considera la misma contradicha en todas sus partes

-III-

Consideraciones Para Decidir

Corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto sometido a su conocimiento, respecto de lo cual observa.

La querellante, ciudadana R.T.S., cédula de identidad V-8.596.874, alega que es destituida del cargo de Secretaria del Departamento de Matemáticas de la Dirección de Estudios Básicos de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Carabobo, supuestamente incursa en la causal de destitución contenida en el artículo 62, numeral 4, de la Ley de Carrera Administrativa, “Abandono injustificado” del trabajo desde el 27 noviembre 1998 hasta el 14 diciembre 1998, “Abandono injustificado al trabajo durante 3 días hábiles en el curso de un mes”.

Observa este Juzgador que la “destitución” es el acto sancionatorio de mayor gravedad contra la conducta de un funcionario público, y constituye caso límite en el cual se presenta como manifiesto y ostensible el incumplimiento de normas que rigen la conducta administrativa del funcionario imputado.

La Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratio temporis al caso de autos, en el capítulo VII regula lo relativo al “retiro de la Administración Pública Nacional”, y establece en el artículo 53, los casos en que procede el retiro:

1. Por renuncia escrita del funcionario debidamente aceptada;

2. Por reducción de personal, aprobada en C.d.M., debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios, o cambios en la organización administrativa;

3. Por invalidez y por jubilación de conformidad con la Ley;

4. Por estar incurso en una causal de destitución.

   La destitución es una “sanción” que se impone al funcionario por incurrir en algunas de las causales previstas de forma taxativa y expresa en el artículo 62 eiusdem, la cual se encontraba prevista en el Título V “De las responsabilidades y del régimen disciplinario”. Es la destitución la sanción más grave, desde el punto de vista de la responsabilidad administrativa, que puede aplicarse al funcionario público.

   La finalidad de la sanción es corregir una conducta que atenta contra el desarrollo normal de las actividades de los entes públicos en grado que compromete la seriedad y eficacia administrativa. Las causales de destitución previstas en el artículo 62 la Ley de Carrera Administrativa:

1. Haber sido objeto de tres amonestaciones escritas en un año;

2. Falta de probidad, vías de hecho, injuria, insubordinación, conducta inmoral en el trabajo o acto lesivo al buen nombre o a los intereses del organismo respectivo o de la República;

3. Perjuicio material grave causado intencionalmente o por negligencia manifiesta al patrimonio de la República;

4. Abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles en el curso de un mes;

5. Condena penal que implique privación de libertad, o auto de culpabilidad administrativa de la Contraloría General de la República;

6. Solicitar y recibir dinero, o cualquier otro beneficio material valiéndose de su condición de funcionario público;

7. Revelación de asuntos reservados, confidenciales o secretos, de los cuales el empleado tenga conocimiento por su condición de funcionario;

8. Tener participación por sí o por interpuestas personas, en firmas o sociedades que tengan relaciones con la respectiva dependencia (...)

9. El desacato a las prohibiciones previstas en los ordinales 1°, 3° y 4° del artículo 29 de esta Ley. (Resaltado del Tribunal)

   Las sanciones administrativas responden a un régimen de responsabilidad y disciplinario, y cada una de las sanciones responden a ponderación de valores específicos: la amonestación verbal, amonestación escrita, la suspensión del cargo con o sin goce de sueldo, y la destitución corresponden a escala de valores que el legislador postula como tutelables.

   Así, por ejemplo, el “incumplimiento del horario de trabajo” es, para el legislador nacional, una causal de amonestación verbal, y “la inasistencia injustificada” al trabajo durante dos días hábiles en el término de seis meses o de tres en el término de un año es una causal de amonestación escrita.

   La Ley de Carrera Administrativa establecía que el “abandono injustificado” se sanciona con destitución, para lo cual es necesario: 1) Determinar la “adecuación” de la sanción administrativa al hecho imputado, 2) Precisar si en el caso concreto es aplicable strictu sensu el supuesto de hecho como su consecuencia.

   Debe este Juzgador señalar que la destitución comporta la sanción más estricta y de mayor contenido y consecuencia en el régimen disciplinario, por lo cual la misma debe interpretarse de forma restringida como corresponde la interpretación y aplicación de toda norma sancionatoria. Una interpretación restrictiva implica que para el Juzgador no exista duda en relación a los hechos, y el convencimiento moral de la necesidad de la pena.

   Asimismo, es necesario explicar lo que debe entenderse por “abandono injustificado” al trabajo, a tenor de la norma aplicada por el ente querellado.

   El abandono injustificado del trabajo responde a una conducta volitivamente manifestada, por la cual un funcionario “deja” o se “separa” intempestiva e injustificadamente del sitio físico de trabajo. La “salida” debe no sólo colocar en riesgo la actividad administrativa del ente. Debe constituir acto de indisciplina y de falta de respeto a sus superiores. De manera que no se trata de cualquier separación física de las labores sino que la separación debe estar revestida de tal gravedad, para que tenga sentido la aplicación de la mayor y más grave sanción que puede ser objeto un funcionario público, como lo es la destitución. Esta es consecuencia, como se señaló, de interpretar restringidamente las sanciones administrativas.

   Para este Juzgador esta premisa se explica en razón que mientras la “inasistencia” injustificada al trabajo requiere que sean tres (3) en el transcurso de un año para dar lugar, no a la destitución sino a la amonestación escrita; y el abandono injustificado también se requiere que sea “durante tres días hábiles en el curso de un mes” para dar lugar a la destitución, artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa.

   Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos se observa que a la querellante, ciudadana R.T.S., cédula de identidad V-8.596.874, en el acto administrativo de destitución (folios 178 al 182 del expediente), se le destituye por “solicita se le abra a usted una averiguación administrativa alegándose que incurrió según lo informado, en inasistencia injustificada desde el 27-11-98 hasta la fecha en que solicitó abrirle una averiguación administrativa, faltas que continúan sin justificarse, infringiendo de esta manera, lo preceptuado en el Artículo 62, Ordinal 4 de la ley de Carrera Administrativa…omissis…este Despacho considera PROCEDENTE su DESTITUCIÓN, de conformidad con lo previsto en el Artículo 62, Ordinal 4° de la ley de Carrera Administrativa, en lo ateniente al “abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles en el curso de un mes””

   Como se señala up supra, el abandono injustificado del trabajo responde a conducta volitivamente manifestada, por la cual un funcionario “deja” o se “separa” intempestiva e injustificadamente del lugar físico de trabajo, y la “salida” debe no sólo colocar en riesgo la actividad administrativa del ente. Debe constituir acto de indisciplina y de falta de respeto a sus superiores. De manera que no se trata de cualquier separación física de las labores sino que la separación debe encontrarse revestida de gravedad.

   En el presente caso a la querellante se le destituye por el supuesto “abandono injustificado al trabajo” desde el 27 noviembre 1998 hasta el 14 diciembre 1998. Sin embargo, de la revisión de las probanzas de autos observa este Juzgador que la conducta de la querellante no encuadra dentro del concepto de “abandono al trabajo”, por cuanto la querellante desde el 27 noviembre 1998 hasta el 14 diciembre 1998 no “deja” o se “separa” intempestiva e injustificadamente del sitio físico de trabajo. Observa este Juzgador que la querellante durante los mencionados días “no se presenta”, es decir, “inasistió al trabajo”, faltó a su sitio de trabajo, por razones que justifica en su comparecencia a rendir declaración por ante el Dirección de Relaciones de Trabajo de la Universidad de Carabobo en fecha 21 enero 1999 (folios 82 al 84).

   Resulta evidente que existe diferencia conceptual entre “abandono del trabajo” e “inasistencia al trabajo”. La Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratio temporis al caso de autos, dispone que mientras la “inasistencia” injustificada al trabajo requiere que sean tres (3) en el transcurso de un año para dar lugar, no a la destitución sino a la amonestación escrita; y el abandono injustificado también se requiere que sea “durante tres días hábiles en el curso de un mes” para dar lugar a la sanción de destitución del artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa.

   Como consecuencia de este razonamiento concluye este Juzgador que se está en presencia de “falta de adecuación” entre la pena o la sanción impuesta a la querellante y los hechos materiales objeto de la sanción, por cuanto, como se ha expresado, la destitución es la máxima penalización que puede ser objeto un funcionario público.

   De la revisión de las actas del expediente se observa que, aun cuando el expediente administrativo se solicitó oportunamente (folio 195), el mismo no es consignado por el ente querellado. En relación a la importancia del expediente administrativo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en reiteradas ocasiones, entre ellas en Sentencia Nº 0220 de fecha 07 febrero 2002 señala:

   … el expediente administrativo constituye la prueba fundamental que debe presentar la Administración para demostrar la legitimidad de sus actuaciones, la veracidad de los hechos y el fundamento de la decisión que ha tomado, ya que el mismo debe contener la totalidad de las actuaciones que conforman la averiguación administrativa, siguiendo un orden lógico y cronológico.

   Esta falta de consignación del expediente administrativo obra en favor del administrado, como bien lo ha expresado tanto la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, así como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que la falta de consignación de los antecedentes constituye una verdadera “presunción favorable a la pretensión del actor”. Señala la Corte:

   (…) es necesaria destacar que, como acertadamente ha señalado la doctrina y la jurisprudencia administrativa, si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio al recurrente a quien le correspondería tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de perdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación

   (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14/08/1989; apud cit. Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nº 2125 de fecha 14/08/2001).

   La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nro. 01117, del dieciocho (18) septiembre 2002, con relación al vicio de falso supuesto, expresa:

   A juicio de esta Sala, el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto

   . (Sentencia Nro. 1117, del 19-09-02).

   De lo antes expuesto y al no constar en autos los antecedentes administrativos, resulta imposible para este Juzgador verificar la existencia de los vicios alegados por la parte querellante. En consecuencia, debe este Tribunal tomar por válidas las afirmaciones formuladas por la querellante y en consecuencia declarar que la falta de adecuación de los hecho a la norma aplicada para sancionar la conducta de la querellante, ciudadana R.T.S., cédula de identidad V-8.596.8, genera que el acto administrativo esté viciado de falso supuesto de derecho, por cuanto se aplicó una consecuencia jurídica desproporcionada al hecho o al supuesto fáctico, y en consecuencia hubo exceso de poder en la aplicación de tales consecuencias, trayendo esto como consecuencia la nulidad del acto administrativo contenido el la Resolución N° 138 del 28 abril 1999 y del acto contenido en el Oficio N° 2405 del 6 julio 1999, ambos dictados por el Rector de la Universidad de Carabobo, y así se decide.

   Declarada la nulidad del acto administrativo carece de sentido continuar analizando los vicios alegados por la querellante, por cuanto su finalidad fue alcanzada, en consecuencia procede la reincorporación de la querellante, ciudadana R.T.S., cédula de identidad V-8.596.874, al cargo de Secretaria del Departamento de Matemáticas de la Dirección de Estudios Básicos de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Carabobo, o a otro de similar jerarquía así como el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro, hasta su reincorporación definitiva al mencionado cargo. A los fines del cálculo de los mismos se ordena la experticia complementaria al fallo definitivo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.

   -IV-

   DECISIÓN

   Conforme a lo expuesto, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, Sede Valencia, Estado Carabobo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley declara:

1. CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana R.T.S., cédula de identidad V-8.596.874 representada por el abogado M.I.T., Inpreabogado Nro. 31.034, contra el acto administrativo de efectos particulares del 6 julio 1999 dictado por el RECTOR DE LA UNIVERSIDAD DE CARABOBO.

2. SE ORDENA la reincorporación del querellante al cargo de Secretaria del Departamento de Matemáticas de la Dirección de Estudios Básicos de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Carabobo, o a otro de similar jerarquía así como el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro, hasta su reincorporación definitiva al mencionado cargo. A los fines del cálculo de los mismos se ordena la experticia complementaria al fallo definitivo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.

   Publíquese, déjese copia certificada de la presente decisión y notifíquese a las partes.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los veinte y tres (23) días del mes de marzo 2009, siendo las doce y cuarenta y cinco (12:45) de la tarde. Año 198º de la Independencia y 150º de la Federación.

   El Juez Provisorio,

   O.L.U.

   El Secretario,

   G.B.

   En la misma fecha se libraron los oficios Nros. 1500/11593, 1501/11594, 1502/11595 y ______/1503/11596

   El…

   Secretario

   G.B.

   EXPEDIENTE Nro. 8375

   OLU/getsa

   Diarizado Nro. ________