Decisión de Juzgado Superior Primero Agrario de Caracas, de 17 de Marzo de 2009

REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

EN SU NOMBRE

JUZGADO SUPERIOR PRIMERO AGRARIO

Caracas, diecisiete (17) de marzo de dos mil nueve (2.009).

198º y 150º

Visto el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente medida cautelar de suspensión de efectos, presentado en fecha 23 de septiembre de 2.008, por el ciudadano R.P.P., venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad N° V-1.897.870, debidamente asistido por el ciudadano abogado R.G.G., titular de la cédula de identidad N° V-8.756.915, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 102.777, contra la CARTA AGRARIA SOCIALISTA N° 0032989, emanada del Instituto Nacional de Tierras, presentada para su autenticación ante el Notario Público Tercero del Municipio Chacao del Estado Miranda, quedando anotada bajo el N° 57, tomo 110, de los libros de autenticaciones llevados por esa Notaría, sobre un lote de terreno ubicado en el Parcelamiento Industrial Kempis, Guatire, jurisdicción del Municipio Zamora del estado Miranda, con un área de dos mil metros cuadrados (2.000,00 m2) aproximadamente, alinderado de la siguiente manera NORTE: Parcela Rómulo; SUR: Carretera Kempis-La Palmita; ESTE: Parcela El Colombiano y OESTE: Lote ocupado por D.C.. Ahora bien, visto que han trascurrido más de cinco meses sin que el Instituto Nacional de Tierras remitiera los antecedentes administrativos del mismo, incumpliendo con la orden impartida por este Tribunal, no obstante habérsele ratificado tal solicitud, aunado al hecho que no se puede continuar retardando la tramitación del presente caso, este Tribunal pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad del presente recurso de nulidad, así como del Amparo cautelar solicitado, en ese orden.

En sentencia N° 01257, de fecha 11 de julio de 2.007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Dr. HADEL MOSTAFÁ PAOLINI, se estableció a través de un obiter dictum, el proceso de admisión de los recursos contenciosos administrativos de nulidad sin los antecedentes administrativos. Así mismo, el referido fallo dejó sentado las distintas etapas del iter procesal con que cuenta el ente administrativo para consignar los mismos, así como lo relativo a su impugnación. En este sentido dispuso:

Sic…“El criterio en el fallo parcialmente transcrito, implica que el expediente administrativo sólo puede ser producido por la Administración hasta el lapso de evacuación de pruebas, siempre y cuando lo haya anunciado en el lapso de promoción, ya que después de esa oportunidad no tendría que hacer valorada por el juez contencioso administrativo.

No puede compartir esta Sala tal interpretación, puesto que tal y como se advirtiera, el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo –antes de la sentencia claro está-, no aplicándosele las restricciones para su producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados, previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos (subrayado del tribunal). Así se declara.

No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorización para que la Administración pueda retardar el cumplimiento de su obligación de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisión del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello. (Subrayado del tribunal)

En atención a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo (subrayado del tribunal), lo que implica una matización del principio de concentración procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicción de la prueba.

En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoción de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deberá realizar dentro de los cinco (5) días siguientes a que conste en autos la remisión del expediente administrativo, para lo cual podrá abrirse si a juicio de la Sala la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.

En caso que el expediente administrativo fuese remitido después del acto de informes, el cual constituye el último acto procesal de las partes, como no puede ponerse en cabeza del particular la carga de revisar el expediente todos los días por una falta imputable al órgano administrativo, cuando lo la ley no dispone ninguna otra actuación, el lapso de cinco (5) días para la impugnación del expediente comenzará a computarse en el día inmediatamente siguiente a aquel en que conste en autos que el recurrente realizó alguna actuación, como por ejemplo, una diligencia solicitando sentencia.

En consecuencia, esta Sala a fin de resumir los criterios expuestos en este fallo, establece lo siguiente:

• El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el órgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil.

• Las nociones de “expediente administrativo” y “documentos administrativos” son distintas, en los términos expuestos en el presente fallo.

• Dada la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, esta Sala ratifica su criterio en el sentido que su producción en juicio no está sometida a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Civil, por lo que podrás ser valorado como prueba por el juez, aún si su consignación en autos se realiza después del acto de informes.

• La forma de impugnar las copias certificadas del expediente administrativo, se rigen por el régimen dispuesto para la impugnación de las copias simples, previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

• Las oportunidades de impugnación serán las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoción o durante el mismo, la oportunidad de impugnación será dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso de promoción; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, será dentro de los cinco días siguientes a su consignación en el expediente, en el entendido de que las partes estén a derecho y no esté paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado después de vista la causa, el lapso de los cinco días para la impugnación comenzará a computarse desde el día inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuación del recurrente. En los dos últimos casos, de ser necesario, se abrirá la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil”. (Fin de la cita subrayado y negritas del tribunal)

Tal y como se desprende de la anterior jurisprudencia, es potestativo del juez contencioso agrario admitir sin los antecedentes administrativos del acto recurrido, cuando sea manifiesta y reiterada la omisión del ente de remitir los mismos.

Ahora bien, para salvaguardar los derechos de los terceros que participaron o fueron notificados en sede administrativa, este Tribunal para resolver observa lo siguiente:

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos contempla los requisitos formales exigidos para todo acto administrativo a saber:

Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:

….omissis…

4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

   (Fin de la cita)

   Por su parte el artículo 73 ejusdem señala:

   Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse. (Subrayado del Tribunal).

   De las normas precedentemente expuestas, se desprende con claridad meridiana que la Administración Pública Nacional y en el caso sub índice -la Administración Agraria- le corresponde la carga de notificar a todo interesado del contenido del acto administrativo dictado, inclusive a aquellos sujetos calificados por el aludido artículo 73 como interesados.

   El Diccionario de la Real Academia Española, (edición electrónica) afirma sin lugar a vacilaciones, que se entiende por interesado 3. adj. Der. Dicho de una persona: Que ostenta un interés legítimo en un procedimiento administrativo y, por ello, está legitimada para intervenir en él.

   La anterior acepción aplicada al caso en concreto, hace que indefectiblemente recaiga sobre los hombros de la administración agraria el deber de indicar en el acto administrativo a todos los terceros –interesados- que fueron notificados o participaron en sede administrativa, de las resultas del procedimiento en cuestión, de manera de legitimar a estos para ejercer los recursos y acciones a que haya lugar.

   Impugnado como fuere el acto administrativo éste deberá valerse por sí mismo, en el entendido que debe contener la identificación de aquellos terceros que fueron notificados o participaron en sede administrativa siendo éstos los interesados en las resultas del procedimiento administrativo que le dio origen. Lo contrario, implicaría que el órgano jurisdiccional supla el deber de la administración en la formación de los actos administrativos.

   En ese sentido, la admisión del presente recurso supone el cumplimiento de las formalidades previstas en los artículos 171 y 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 341 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto a que no sea contrario al orden público a las buenas costumbres o alguna disposición expresa en la ley, marco legal éste, que sin lugar a vacilación determina la carga de la administración agraria de proveerle al administrado las copias suficientes de los actos que pudieran afectar su esfera de intereses, así como la obligación de remitir, cuando así le es requerido por el tribunal, los antecedentes administrativos que precedieron al acto en cuestión.

   Examinado lo anterior, determina este tribunal que si bien los antecedentes administrativos han resultado ser piedra angular en dos esferas, a saber, la primera, en cuanto a la notificación de la admisión del recurso de los terceros que participaron o fueron notificados en sede administrativa, y la segunda; en cuanto a sus consecuencias probatorias una vez incorporados al proceso como presunto aval de la legalidad en la formación del acto impugnado, no es menos cierto que ante la apatía del ente emisor del acto, en remitir los antecedentes administrativos hace que la copia del acto administrativo impugnado, el cual si es una carga del recurrente en cuanto al deber de acompañarlo al recurso o la indicación por parte de éste de la oficina donde se encuentre, conforme al numeral 2 del artículo 171 de la aludida Ley, resulta suficiente para el juez agrario a los fines de la admisión del recurso, sin que ello implique el deber del ente administrativo de remitir los mismos a los fines que el tribunal revise el iter procedimental correspondiente a la formación del acto hoy recurrido.

   Finalmente, es importante dejar sentado que si bien la normativa no dispuso expresamente de un lapso para la remisión de los antecedentes, es potestativo para el tribunal fijarlo, concediéndole al ente administrativo agrario emisor del acto impugnado un lapso para ello, en aplicación supletoria de lo dispuesto en el artículo 21 párrafo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de justicia que establece:

   El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.

   (Negrillas y resaltado de la Sala).

   En virtud de lo anteriormente expuesto y en vista que no se puede sacrificar la justicia por el retardo injustificado y reiterado del ente emisor del acto, este JUZGADO SUPERIOR PRIMERO AGRARIO, tomando en consideración la doctrina y la jurisprudencia anteriormente transcritas, acoge las mismas y pasará de seguidas a pronunciarse sobre la admisibilidad de los recursos interpuestos prescindiendo de los mismos. Así se decide.

   En este sentido, este Juzgado Superior Primero Agrario, para pronunciarse sobre la admisibilidad del RECURSO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO, observa lo establecido en los artículos 171 y 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

   Artículo 171: Las acciones y recursos contemplados en el presente título deberán interponerse por escrito por ante el tribunal competente, cumpliendo con los siguientes requisitos:

1. determinación del acto cuya nulidad se pretende.

2. Acompañar copia simple o certificada del acto, actuación o contrato cuya nulidad se pretende, o señalamiento de la oficina pública u organismo en que se encuentran, y los datos que lo identifiquen.

3. Identificación de las disposiciones constitucionales o legales cuyas violaciones denuncia.

4. Acompañar instrumento que demuestre el carácter con que se actúa. En caso de que tal carácter provenga de la titularidad de un derecho real, identificara el inmueble, con expreso señalamiento de sus linderos y copia certificada de los documentos o títulos que acreditan la titularidad aludida.

5. Los documentos, instrumentos o cualquier otra prueba que se estime conveniente acompañar.

   Artículo 173: Sólo podrán declararse inadmisibles las acciones y recursos interpuestos, por los siguientes motivos:

1. Cuando así lo disponga la ley.

2. Si el conocimiento de la acción o el recurso corresponde a otro organismo jurisdiccional, caso en el cual el Tribunal declinará la causa en el tribunal competente.

3. En caso de la caducidad del recurso por haber transcurrido los sesenta (60) días continuos desde la publicación del acto en la Gaceta Oficial Agraria o de su notificación, o por la prescripción de la acción.

4. Cuando sea manifiesta la falta de cualidad o interés del accionante o recurrente.

5. Cuando se acumulen pretensiones que se excluyan mutuamente, o que sean contrarias entre si o cuyos procedimientos sean incompatibles.

6. Cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar la admisibilidad de la demanda.

7. Cuando exista un recurso paralelo.

8. Cuando el correspondiente escrito resulte ininteligible o contradictorio que haga imposible su tramitación o contenga conceptos ofensivos o irrespetuosos.

9. Cuando sea manifiesta la falta de representación que se atribuye el actor.

10. Cuando habiéndose recurrido en vía administrativa, no hayan transcurrido los lapsos para que ésta decida.

11. Cuando no se haya agotado el antejuicio administrativo de las demandas contra los entes agrarios.

12. Cuando no se haya agotado la instancia conciliatoria o de avenimiento que correspondan de conformidad con la ley.

13. Cuando la pretensión sea manifiestamente contraria a los fines de la presente Ley y de los preceptos constitucionales que rigen la materia.

14. Contra la decisión que declare inadmisible el recurso podrá apelarse dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.

    No se admitirá apelación contra el auto que acuerde la admisión del recurso o acción principal. En todo caso, los opositores podrán hacer valer, junto con las razones de fondo, los motivos por los cuales estimen la inadmisibilidad del mismo, los cuales serán decididos, junto a los primeros, en la sentencia definitiva.

    Ahora bien, de los textos normativos supra- transcritos, se desprenden los supuestos esenciales de admisibilidad y los motivos de inadmisibilidad del recurso de nulidad interpuesto, y en ese sentido pasa este juzgador a examinar el cumplimiento de los mismos, partiendo del artículo 171 eiusdem y efecto determina:

    1° Que al señalar el recurrente que el presente recurso de nulidad se intenta contra CARTA AGRARIA SOCIALISTA N° 0032989, emanada del Instituto Nacional de Tierras INTI, autenticado por ante el Notario Público Tercero del Municipio Chacao del Estado Miranda, quedando anotado bajo el N° 57, tomo 110, de los libros de autenticaciones llevados por esa Notaria, queda en evidencia, que ha sido satisfecho el primero de los requisitos establecido en el artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el referido a la necesidad de determinar con meridiana precisión, el acto administrativo cuya nulidad se pretende.

    2° Que riela a los folios 8 y 9 de las actas procesales que conforman el presente expediente, copia simple del acto cuya nulidad se pretende, por lo cual queda satisfecho a juicio de este sentenciador, el segundo de los requisitos establecidos en el artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, vale decir, el referido a la necesidad de acompañar el precitado recurso, con la copia simple o certificada del acto cuya nulidad se pretende, o señalamiento de la Oficina Pública u organismo en que se encuentran y los datos que identifican dicho acto.

    3° Que el acto administrativo dictado por el Directorio del Instituto Nacional de Tierras (antes indicado, viola presuntamente las disposiciones constitucionales establecidas en los artículos 21° ordinal 2°, 47°, 49° ordinal 1°, 115°, 143°, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y los artículos 545, 547 y 549 del Código Civil, con lo cual queda en evidencia, que ha sido satisfecho el tercero de los requisitos establecido en el artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el referido a la necesidad de determinar con meridiana claridad, las disposiciones normativas presuntamente violadas por el acto recurrido.

    4° Que la parte recurrente consignó junto con el libelo de la demanda copia certificada de la presunta tradición legal de un inmueble, constituido por un lote de terreno de que forma parte de la Hacienda Kempis, Guatire, Municipio Z.d.E.B. de Miranda, suscrita por el Registrador Público del Municipio Zamora de dicho estado. De lo anteriormente expuesto, este juzgador observa así que el recurrente cumple con el cuarto de los requisitos establecidos en el artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, vale decir, el referido a la necesidad de acompañar su solicitud con el instrumento que demuestre el carácter con el que se actúa.

    Así mismo, observa que al acompañar el recurrente su solicitud, con el legajo probatorio por él aportado, queda a juicio de quien decide, satisfecho el quinto requisito establecido en el artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, vale decir, el referido a la necesidad de acompañar el recurso con las pruebas que el recurrente estime conveniente.

    Determinadas las causales de admisibilidad, del presente recurso, y una vez realizada la revisión exhaustiva de todas y cada una de las actas procesales que conforman el presente expediente, este Juzgado pasa a esgrimir si el mismo se encuentra incurso en alguna de las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 173 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, a saber:

    1° En cuanto al particular primero, la admisión del presente recurso no es contrario a ninguna disposición de ley.

    2° En cuanto al segundo de los particulares, el conocimiento de la acción del presente recurso corresponde a este organismo jurisdiccional, de conformidad con el artículo 167 numeral primero de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por cuanto se trata de un recurso intentando contra un acto administrativo agrario dictado por un ente estatal agrario como lo es el Instituto Nacional de Tierras y recayó sobre un lote de terreno ubicado en el estado Miranda, siendo este Juzgado competente por territorio en dicho estado, por lo que declara satisfecha la causal establecida en este particular.

    3° En cuanto al particular tercero, se evidencia de las actas que conforman el presente recurso, que el mismo fue interpuesto en fecha 23 de septiembre de 2008, siendo que la parte actora manifiesta que tuvieron conocimiento del acto administrativo en fecha 28 de julio de 2008, por lo cual el recurso se reputa como tempestivo (salvo prueba en contrario), es decir, que el mismo fue interpuesto en tiempo hábil para ello, o lo que es igual dentro de los 60 días continuos establecidos en el numeral tercero del artículo bajo examen.

    4° En cuanto al cuarto de los particulares, referido a la cualidad o interés del recurrente, se evidencia, salvo prueba en contrario, que el mismo fue resuelto con el análisis del numeral cuarto del artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

    5° En cuanto al quinto de los particulares y revisado como ha sido el presente recurso, este Tribunal observa que no se han acumulado pretensiones excluyentes o contrarias entre si, por lo que no se encuentra incurso en la causal prevista en el presente numeral.

    6° En cuanto al sexto de los particulares, este Tribunal observa que el mismo fue resuelto con el análisis realizado al numeral 4° del artículo 171 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, no encontrándose (salvo prueba en contrario) incurso en la referida causal.

    7° De la lectura realizada al libelo recursivo y revisado como ha sido el archivo de este Tribunal, no se evidencia alguna otra pretensión relacionada con el presente recurso, por lo que salvo prueba en contrario, no existe ningún recurso paralelo que impida la admisibilidad de la presente acción.

    8° De la lectura realizada al escrito libelar, determina este Tribunal, que el mismo fue realizado de manera legible, no contradictorio y respetuoso a la Majestad del Poder Judicial, por lo que encuentra satisfecho el presente particular.

    9° Este Tribunal, en cuanto al particular noveno observa que del escrito libelar cursante de los folios 1 al 7 del presente expediente, se desprende que el recurrente fue representado en dicho acto por el ciudadano abogado R.G.G., venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° V-8.756.915, e inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 102.777, cuya representación, salvo prueba en contrario, resulta suficiente a los fines de la admisión y sustanciación del presente recurso, por lo que se evidencia que no se encuentra incurso en la causal prevista en este numeral.

    Ahora bien, en lo atinente al numeral 10°, este Tribunal desconoce si el recurrente ejerció algún recurso en sede administrativa, aunado al hecho de la imposibilidad material de verificarlo dado la no remisión de los antecedentes administrativos en cuestión, por lo que salvo prueba en contrario, la considera satisfecha.

    En lo que se refiere a los numerales 11° y 12° del artículo 173 ejusdem, el Tribunal deja sentado que los mismos no resultan aplicables al presente recurso, por cuanto los mismos se refieren a las demandas patrimoniales y la fase amistosa o de conciliación de los procedimientos expropiatorios.

    13° Por último, este Tribunal considera que la pretensión no es manifiestamente contraria a los fines de la presente Ley ni de los preceptos constitucionales que rigen la materia.

    En consecuencia, y al corroborarse que no se encuentra incurso en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la legislación especial, se admite el presente recurso de nulidad por haber lugar a su sustanciación y se ordena la suspensión del proceso por un lapso de noventa (90) días siguientes a que conste en autos la notificación de la Procuraduría General de la República de conformidad con el artículo 96 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En consecuencia, de conformidad con el artículo 174 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, se ordena la notificación mediante oficio de la Procuradora General de la República de la presente admisión y de dicha suspensión. Asimismo, de conformidad con el artículo 174 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en concordancia con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se ordena la notificación del ente emisor del acto administrativo mediante oficio. Se acuerda librar un único cartel que contendrá la notificación de terceros interesados, cuya publicación se hará en el diario “ÚLTIMAS NOTICIAS”. Y una vez que conste en autos la última de las notificaciones, transcurrido el lapso de suspensión del proceso por noventa (90) días siguientes a que conste en autos la notificación de la Procuradora General de la República, se iniciará un lapso de diez (10) días hábiles para que procedan a oponerse al recurso contencioso administrativo. Líbrese cartel y oficios.

    Ahora bien, a los fines de pronunciarse sobre la pretensión Cautelar de suspensión de efectos particulares del acto administrativo, se ordena abrir cuaderno separado a objeto de proveer sobre la misma, anexándole copia certificada del presente auto y del libelo de demanda.

    EL JUEZ,

    ABG. H.G.B.

    LA SECRETARIA TEMPORAL

    ABG. C.J. BELLO M.