Decisión de Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 26 de Noviembre de 2013
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 2013 |
| Emisor | Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo. |
| Ponente | Gary Coa León |
| Procedimiento | Querella |
JUZGADO SUPERIOR QUINTO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE LA REGIÓN CAPITAL
PARTE QUERELLANTE: M.J.P.P..
APODERADO JUDICIAL DE LA QUERELLANTE: H.R.U..
ORGANISMO QUERELLADO: SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).
SUSTITUTA DEL CIUDADANO PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA: A.F.U..
OBJETO: NULIDAD DE ACTO RECURRIDO, REINCORPORACIÓN AL CARGO Y PAGO DE REMUNERACIONES.
En fecha 16 de mayo de 2013, el abogado H.R.U., Inpreabogado Nº 108.244, actuando como apoderado judicial de la ciudadana M.J.P.P., titular de la cédula de identidad Nº 6.918.224, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor) la presente querella, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (SERVICIO NACIONAL INTREGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA – SENIAT), específicamente contra el acto administrativo Nº SNAT/DDS/ORH-2013-000941 de fecha 26 de marzo de 2013, dictado por el Superintendente Nacional de Administración Aduanera y Tributaria.
Realizada la distribución correspondió a este Juzgado su conocimiento, en tal virtud el día 21 de mayo de 2013, este Tribunal se declaró competente para conocer de la querella interpuesta y admitió la misma; igualmente ordenó conminar al ciudadano Procurador General de la República, para que diese contestación a la misma. De igual manera se solicitó a esa Procuraduría, remitir a este Tribunal el expediente administrativo de la querellante, y se ordenó notificar al Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, de la admisión de la querella.
En fecha 12 de agosto de 2013, la abogada A.F.U., Inpreabogado Nº 83.078, actuando como sustituta del ciudadano Procurador General de la República, dio contestación a la querella interpuesta.
En fecha 23 de septiembre de 2013, se celebró la audiencia preliminar dispuesta en el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se dejó constancia que comparecieron ambas partes, quienes dieron su conformidad a los límites fijados y solicitaron la apertura del lapso probatorio.
Cumplidas las fases procesales, en fecha 05 de noviembre de 2013 se celebró la audiencia definitiva, y se dejó constancia que ambas partes asistieron al acto. Seguidamente el Juez anunció que el dispositivo del fallo sería publicado dentro de los cinco (05) días de despacho siguientes.
El día 15 de noviembre de 2013 se publicó el dispositivo del fallo declarando PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta, fijándose un lapso de diez (10) días de despacho, dentro de los cuales se publicaría el texto íntegro de la sentencia, de conformidad con el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Corresponde a este Juzgado dictar el extenso de la sentencia, lo que hará sin narrativa y con exposición breve y concisa de los extremos de la litis por exigirlo así el artículo 108 ejusdem, lo cual se hace en los siguientes términos:
I
MOTIVACIÓN
Procede este Tribunal a pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, y en tal sentido observa que a la actora se le removió y retiró del cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), adscrito a la División de Fiscalización y Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, que desempeñaba en calidad de titular, de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 10 de la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 4 y primer aparte del artículo 6 del Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT, dictado a través de P.A. Nº 0866, de fecha 23/09/2005, publicada en Gaceta Oficial Nº 38.292 del 13/10/2005. Ahora bien, la parte actora solicita la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución SNAT/DDS/ORH-2013-000941, dictada en fecha 26 de marzo de 2013 por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante el cual se le removió y retiró del cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), adscrito a la División de Fiscalización y Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital. Pide igualmente su reincorporación al cargo que desempeñaba dentro del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de todas las remuneraciones (salarios, primas, beneficios, compensaciones, bono de fin de año, bono de productividad, etc.) dejadas de percibir desde el momento en que fue ilegalmente removida y retirada de su cargo, hasta la terminación del presente procedimiento mediante sentencia y/o de su reincorporación al cargo.
Contra el acto de remoción se hacen las impugnaciones y defensas que de seguidas pasa el Tribunal a resolver:
Denuncia el apoderado judicial de la querellante que el acto impugnado incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, toda vez que su representada ocupaba un cargo de carrera y no un cargo de confianza. Al efecto señala que, por vía de consecuencia, el acto incurrió en falso supuesto de derecho, por cuanto al considerar la Administración que su mandante ocupaba un cargo de confianza, aplicó erróneamente la normativa que sirvió de base para fundamentar el acto impugnado. Que, en primer lugar, de acuerdo al artículo 3 del Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, es el caso que su poderdante ingresó al SENIAT en el año 1995, y desde entonces ha venido desempeñando sus funciones con carácter remunerado y permanente, ocupando los cargos de Profesional Tributario, grado 09 (desde 1995); Profesional Tributario grado 11 (desde 2003); Profesional Aduanero y Tributario, grado 13 (desde 2007); y Especialista Aduanero y Tributario, grado 15 (desde 2012). Que, en segundo lugar, de acuerdo con el artículo 6 del mencionado Estatuto, utilizado como fundamento para considerar que el cargo que ocupaba su representada era de confianza y no de carrera, exige para considerar o calificar a un cargo de confianza, que las funciones del cargo “sean asignadas al funcionario a través de p.a., suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria”, debiendo además tenerse en cuenta que “el carácter de cargo de confianza se adquiere a partir del día siguiente de la fecha de notificación de la respectiva providencia hasta la del respectivo cese de funciones”, conservando el funcionario la estabilidad en los términos previstos en el artículo 22 de la ley del SENIAT. Que, el Estatuto Especial que rige a los funcionarios del órgano querellado, exige unos requisitos para calificar a los cargos de confianza, siendo el caso que ninguno de los mencionados requisitos se verificó en el caso de autos, es decir, su mandante nunca fue notificada mediante p.a. dictada por el Superintendente del SENIAT, que se le había designado en un cargo de confianza y se le hayan atribuido funciones de confianza. Que, de acuerdo con el artículo 31 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el ascenso es un derecho exclusivo de los funcionarios públicos de carrera, lo cual releva y deja en evidencia la naturaleza del cargo que ocupaba su representada. Que, no se puede pasar por alto que la naturaleza de las funciones desempeñadas por su poderdante, no se corresponden con las de un cargo de confianza, ya que la misma no ejercía funciones que implican un alto grado de confidencialidad, no ejerció cargos en los cuales tuviese bajo su supervisión personal alguno o tomar y suscribir decisiones sobre el funcionamiento de la unidad o división a la cual se encontraba adscrita.
Por su parte, la sustituta de la Procuraduría General de la República, señala al respecto que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6 del Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT, son funcionarios de confianza dentro de dicho organismo, aquellos de carrera aduanera y tributaria que realicen actividades de “…fiscalización, inspección, reconocimiento, valoración, avalúos, justipreciación, clasificación arancelaria, determinación, liquidación, recaudación, expendio de especies fiscales, tanto en rentas como en aduanas…”. Que, la hoy querellante desempeñaba el cargo de Especialista Aduanero y Tributario, Grado 15, adscrita a la División de Fiscalización de la Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, realizando las referidas funciones de confianza señaladas en el aludido artículo 6, tal como se desprende del expediente administrativo, como lo son las actividades de fiscalización, catalogadas de confianza y por ende la Administración podía disponer de ese cargo libremente. Que, en cuanto al vicio de falso supuesto de derecho alegado, señala que el mismo resulta infundado, pues se desprende del contenido del mencionado artículo 6 del Estatuto de Recursos Humanos, y de la naturaleza del cargo ejercido por la hoy querellante, que el Superintendente del SENIAT actuó ajustado a derecho y aplicó la normativa correcta al caso concreto.
Para decidir con respecto a las denuncias de falso supuesto de hecho y de derecho aquí formulada, este Juzgado considera pertinente traer a colación el contenido de la sentencia Nº 01415, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 28 de noviembre de 2012, que en lo referente al tema de falso supuesto, señaló lo siguiente:
Con relación al vicio de falso supuesto, la Sala ha establecido que éste se manifiesta de dos maneras: la primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, caso en el que estamos en presencia de un falso supuesto de hecho. La segunda se configura cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado.
En este sentido, debe señalarse que el vicio de falso supuesto de hecho al igual que el falso supuesto de derecho, afecta la causa del acto administrativo y acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho y de derecho probadas en el expediente y, además, si se dictó de manera que guarde la debida correspondencia con el supuesto previsto en la norma legal. (Vid. sentencias de esta Sala Nos. 2189 del 5 de octubre de 2006 y 00504 del 30 de abril de 2008, entre otras)
En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional advierte que, el vicio de falso supuesto se manifiesta cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera distinta a como fueron apreciados por ésta al dictar un acto administrativo, así como cuando se fundamenta en una norma jurídica que no es aplicable al caso concreto. De igual manera, debe indicarse que el vicio de falso supuesto se manifiesta en dos modalidades distintas, la primera de ellas denominada falso supuesto de hecho, producida exclusivamente durante aquella fase de formación del acto administrativo donde la operación intelectual de la Administración se encuentra dirigida al estudio de los hechos que se pretenden subsumir en la norma, pues bien, durante esta etapa el vicio puede ser el resultado de la inexistencia, calificación errónea o no comprobación de aquellos hechos que constituyen la causa del acto. Mientras que la segunda modalidad, denominada falso supuesto de derecho, se restringe a cualquier irregularidad que pueda producirse al momento de interpretar o aplicar la norma, calificarla erróneamente o al negarse a aplicar una norma a unas circunstancias que se corresponden con el supuesto de hecho abstracto que ésta regula por considerar que no tiene relación.
Así, observa el Tribunal que el apoderado judicial de la querellante fundamenta el vicio de falso supuesto de hecho, alegando que el cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), adscrito a la División de Fiscalización de la Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, no es de libre nombramiento y remoción, ya que las funciones que desempeñaba su mandante no fueron asignadas mediante p.a. suscrita por el Superintendente del Servicio de Administración Aduanera y Tributaria, aunado a que dichas funciones no son de confianza. De igual manera fundamenta el vicio de falso supuesto de derecho, señalando que, al considerar la Administración que ocupaba un cargo de confianza, aplicó erróneamente la normativa que sirvió de base para fundamentar el acto.
En ese orden de ideas, observa el Tribunal que, según lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el elemento que califica a un cargo como de confianza son las funciones que ejerce el funcionario que ostenta el cargo; se debe indicar además, que en la clasificación de los cargos de libre nombramiento y remoción deben distinguirse los funcionarios de confianza y los de alto nivel, ya que mientras los segundos dependen de su ubicación en la estructura organizativa referidos de forma expresa y taxativa en el artículo 20 ejusdem, los primeros atienden exclusivamente a las funciones que puedan ejercer conforme al artículo 21 de la mencionada Ley.
No basta así, que un cargo determinado sea catalogado como de alto nivel o de confianza, sino que los mismos deben referirse a cargos cuyo nivel de jerarquía y su ubicación jerárquica dentro de la organización administrativa o cuyas funciones según sea el caso, determinen que al cargo se le pueda atribuir dicha naturaleza, de manera de demostrar objetivamente tal condición, pues no es suficiente para clasificar un cargo como de “alto nivel” o de “confianza”, la sola calificación como tal, ni que sea considerado como de “grado 99”, toda vez que dicha mención no determina que sea efectivamente de libre nombramiento y remoción, sino que se trata de una calificación de la Administración.
Del mismo modo es menester señalar que el propio Texto Constitucional prevé la carrera administrativa como la regla en los cargos de la Administración Pública, mientras que la excepción a la regla está prevista en cuanto se refiere a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, así como al personal obrero y contratado, quienes deben considerarse, en principio, ajenos a la función pública. Siendo entonces que, los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen una excepción a los cargos de carrera, es por lo que no puede aplicarse sobre los mismos interpretación extensiva alguna, sino al contrario, la interpretación debe ser restrictiva o en el mejor de los casos, taxativa y en tal sentido, debe determinarse a ciencia cierta, la tipicidad del cargo que se ejerce en la norma que lo considera como de libre nombramiento y remoción.
En este sentido se ha expresado la Sala Constitucional de nuestro m.T.S.d.J., cuando mediante decisión Nº 1412, de fecha 10 de julio de 2007, al interpretar el tercer aparte del artículo 298 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, dejó establecido lo siguiente:
Si la carrera es entonces la regla y la condición de libre nombramiento y remoción es la excepción, resulta obvia la inconstitucionalidad de cualquier norma que pretenda invertir tal situación. De hecho, los tribunales de lo contencioso administrativo con competencia en lo funcionarial siempre han sido especialmente celosos en proteger ese principio, lo que ha llevado a innumerables anulaciones de actos administrativos de remoción en distintos entes públicos. (…)
No desconoce la Sala que la Administración Pública venezolana incurre en el frecuente error de pretender limitar de manera excesiva la carrera administrativa, a través de la ampliación indebida de la condición de libre nombramiento y remoción. En franco atentado contra el espíritu constitucional, los órganos y entes administrativos, invocando diversos argumentos, intentan justificar la necesidad de que sus funcionarios no estén amparados por la estabilidad que proporciona la carrera administrativa.
Por lo general, la especialidad de las tareas, pero sobre todo un supuesto carácter confidencial de la información, llevan a una conclusión carente de fundamento: que todos o muchos de los funcionarios son de confianza, por lo que deben ser removidos libremente de sus cargos. Se trata, sin embargo, de una afirmación inconstitucional y, además, desproporcionada.
Así las cosas, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública señala que serán considerados cargos de confianza “…aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Como se observa, la redacción del artículo 21 de la referida ley, a diferencia del artículo 20, constituye una enunciación de las funciones que debe desempeñar el funcionario para que el cargo que ocupe sea considerado como de confianza, en cuyo caso, aparte del desarrollo reglamentario, requiere igualmente que dichas funciones sean comprobadas en cada caso particular y la determinación del porcentaje de dichas funciones para determinar que la actividad comprende “principalmente” las funciones que lo califican como de confianza.
Ahora bien, observa este Jugador que cursa al folio 13 del expediente administrativo de la querellante, copia certificada de la Asignación de Objetivos de Desempeño Individual (ODI), suscrita por la hoy querellante, documento éste del cual se evidencia que las funciones ejercidas por la actora en el cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), eran las siguientes: 1) Ejecutar las fiscalizaciones y verificaciones oportunamente, aplicando los procedimientos establecidos con un máximo de calidad y eficiencia 2) Realizar auditorias de fondo, en el tiempo establecido, para determinar la base imponible, períodos y/o ejercicios objeto de la investigación, con un máximo de calidad y eficiencia. 3) Culminar las auditorias fiscales y los avalúos sucesorales (generales o puntuales) que le han sido asignados, en el tiempo estipulado en la respectiva hoja de control de las providencias, contándose a partir de la fecha de la notificación de la misma, evaluándose el cumplimiento de las leyes tributarias, de acuerdo con los lineamientos del manual de fiscalización. 4) Entregar al supervisor, en el momento requerido, los expedientes administrativos asignados, debidamente sustanciados según el manual de normas para la sustanciación de expedientes emitido por el SENIAT. 5) Verificar el cumplimiento de los deberes formales de los contribuyentes asignados mediante p.a., de acuerdo a las instrucciones emanadas de la Gerencia de Fiscalización.
En ese sentido, analizadas las funciones ejercidas por la querellante, considera este Juzgador que las mismas encuadran en el supuesto previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referido a funciones de fiscalización e inspección, sin embargo, no deja de observar este Juzgador que dichas funciones las ejercía para el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), Servicio este que de forma expresa está excluido de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Púbica tal como lo consagra el numeral 8, del Parágrafo Único del artículo 1 ejusdem, no obstante a estar excluido de forma expresa, lo no regulado en dicho cuerpo normativo o cualquier vacío ha de ser aplicada analógica o supletoriamente la norma general, por lo cual debe tenerse en cuenta la normativa aplicable a los funcionarios que allí laboren, por ser esta una normativa contenida en un Estatuto Especial.
En ese orden de ideas, conviene traer a colación lo establecido en el Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), el cual es un Estatuto Especial y que prevé en su artículo 3 lo siguiente:
Artículo 3:
Son funcionarios de carrera aduanera y tributaria aquellos que ingresen por concurso público al SENIAT, superen el período de prueba en los términos previstos en el presente Estatuto y sean nombrados para desempeñar funciones con carácter remunerado y permanente en el Servicio, ocupando los cargos de los niveles asistente, técnico, profesional y especialista, en las áreas aduanera y tributaria así como administrativa e informática, definidos en el Manual descriptivo de Cargos.
(Subrayado y negrillas del Tribunal).
Del artículo antes transcrito, se desprende claramente que son considerados funcionarios de carrera aduanera y tributaria, aquellas personas que desempeñen cargos remunerados de forma permanente en el SENIAT, en los niveles asistente, técnico, profesional y especialista. Asimismo, observa este Juzgador que el cargo ostentado por la ciudadana querellante al momento de su remoción y retiro, correspondía al de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), cargo este como se dijo antes, es considerado por el propio Estatuto del SENIAT como de carrera aduanera y tributaria.
Igualmente, resulta necesario hacer referencia a lo que establece el artículo 6 del mencionado Estatuto, el cual es del tenor siguiente:
Artículo 6:
Se consideran funcionarios de confianza aquéllos de carrera aduanera y tributaria que ejerzan funciones de Jefes de Sectores y Jefes de Unidades, o que realicen actividades de fiscalización, inspección, reconocimiento, valoración, avalúos, justipreciación, clasificación arancelaria, determinación, liquidación, recaudación, expendio de especies fiscales, tanto en rentas como en aduanas, las cuales deberán ser asignadas al funcionario a través de p.a., suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria. El carácter de cargo de confianza se adquiere a partir del día siguiente de la fecha de notificación de la respectiva providencia hasta la del respectivo cese de funciones, conservando el funcionario la estabilidad en los términos previstos en el artículo 22 de la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria.
Quienes ingresen directamente en cargos de confianza en el SENIAT, no gozarán de la estabilidad que establece el artículo 22 Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria.
Las funciones de Jefes de Sectores y Unidades, sólo podrán ser ejercidas por funcionarios que ocupen cargos de carrera aduanera y tributaria.
(Subrayado y negrillas del Tribunal).
Establece el artículo antes citado (artículo 6), entre otra cosas, que se consideran funcionarios de confianza, aquellos de carrera aduanera y tributaria que realicen actividades de fiscalización e inspección, tanto en rentas como en aduanas, sin embargo agrega dicho artículo que dichas funciones deberán ser asignadas al funcionario respectivo a través de p.a., suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, e igualmente incluye que el funcionario de carrera aduanera y tributaria, que sea designado de esta forma para ejercer actividades de confianza, las cuales concluirán en el momento en que se le notifique del cese de éstas, conservará la estabilidad prevista en el artículo 22 de la Ley del Servicio Nacional integrado de Administración Aduanera y Tributaria. Por consiguiente a los efectos de que los funcionarios del SENIAT de carrera aduanera y tributaria sean considerados funcionarios de confianza, a tenor de lo previsto en la referida norma, ha de cumplirse de forma concurrente los dos supuestos de hecho previstos en la misma, es decir, que las actividades (funciones) ejecutadas por el funcionario de carrera aduanera o tributaria sean de fiscalización, inspección, reconocimiento, valoración, avalúos, justipreciación, clasificación arancelaria, determinación, liquidación, recaudación, expendio de especies fiscales, tanto en rentas como en aduanas, las cuales deberán ser asignadas al funcionario a través de p.a., suscrita por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria.
Siendo así, este Tribunal, luego de realizar un análisis exhaustivo de los documentos que cursan tanto en el expediente judicial como en el expediente administrativo, verifica que a la hoy querellante no se le asignaron sus funciones de fiscalización mediante p.a. debidamente suscrita por el Superintendente Nacional del órgano querellado, pues, si bien cursan a los folios 82 al 87 de la pieza judicial providencias administrativas de fechas 30-10-2012, 23-11-2012, 27-09-2012, 18-07-2012, 20-12-2012 y 10-12-2012, respectivamente, las mismas fueron suscritas por el Jefe de la División de Fiscalización de la Región Capital y no por el mencionado Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, no evidenciándose tampoco de autos, que al Jefe de la División de Fiscalización de la Región Capital, se le hubiere delegado por parte del Superintendente del SENIAT la competencia o facultad de suscribir las Providencias Administrativas a que alude el artículo 6 del Estatuto de Personal del SENIAT. De igual manera, evidencia este Juzgador que el cargo ejercido por la hoy querellante, está expresamente establecido en el Estatuto de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (órgano querellado), como de carrera aduanera y tributaria, y más aún, se desprende de los documentos cursantes a los folios 26 y 27 de la pieza judicial, que la actora fue cambiada de clasificación al cargo de Especialista Aduanero y Tributario, Grado 15 en fecha 13 de septiembre de 2012 (folio 26), y en esa misma fecha recibió felicitaciones del Superintendente del órgano querellado por tan merecido ascenso (folio 27), figura ésta (ascenso) que es un derecho exclusivo de los funcionarios públicos de carrera, conforme lo prevé el artículo 31 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la cual considera este Órgano Jurisdiccional que efectivamente el cargo ostentado por la ciudadana querellante al momento de su remoción y retiro era de carrera aduanera y tributaria, lo que a su vez trae como consecuencia la procedencia tanto del vicio de falso supuesto de hecho como del vicio de falso supuesto de derecho denunciados por la parte actora en este punto, ya que la Administración determinó erróneamente que el cargo era de libre nombramiento y remoción, y por ende aplicó la normativa incorrecta al caso concreto, y así se decide.
Asimismo, denuncia el apoderado judicial de la querellante que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad por cuanto fue dictado en ausencia absoluta de procedimiento. Al efecto señala que un funcionario de carrera aduanera y tributaria goza de estabilidad en el ejercicio de su cargo, y esa estabilidad constituye una garantía, en el sentido de que sólo podrá ser retirado por encontrarse dentro de alguna de las causales de retiro previstas en el Estatuto Especial que resulte aplicable o en la Ley del Estatuto de la Función Pública, previo cumplimiento del procedimiento correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 98 del Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT. Que, en el presente caso no se verificaron ninguna de las causales de retiro mencionadas en el artículo 125 del referido Estatuto, por lo cual es evidente que el acto de remoción y retiro impugnado, fue dictado con ausencia absoluta del procedimiento, lo cual significa que el acto es nulo de conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De igual manera señala que el acto recurrido violentó los derechos constitucionales de su representada, como a la defensa, al debido proceso, a ser oída en un procedimiento, a conocer las razones por las cuales la Administración quería retirarla del cargo, es decir, vulneró completamente el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por su parte la representación judicial de la parte querellada señala al respecto que, a diferencia de los señalamientos de la parte actora, el órgano querellado respetó en todo momento el debido proceso, e igualmente se evidencia de los antecedentes de la causa que la Administración cumplió con el procedimiento legalmente establecido, ya que el acto administrativo dictado por el Superintendente Nacional Aduanero y Tributario: a) fue dictado y suscrito por un funcionario competente, b) se fundamentó en las disposiciones que hacían procedente la remoción y retiro del funcionario en virtud de la condición de confianza del cargo que ostentaba y c) cumplió con el requisito de motivación. Que, según la doctrina, el procedimiento aplicado en el presente caso es simple, el cual consiste únicamente en dictar el acto, ya que no necesita de la apertura de un procedimiento previo para emanarlo, sólo se requiere ser dictado y suscrito por un funcionario competente, de conformidad con el contenido de la normativa jurídica aplicable al caso y estar debidamente motivado. Para decidir con respecto a esta denuncia, observa el Tribunal que, tal como se determinara previamente, el cargo desempeñado por la ciudadana querellante es un cargo de carrera aduanera y tributaria, por lo cual le resulta aplicable el contenido del artículo 98 del Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, el cual prevé lo siguiente:
Artículo 98:
Los funcionarios de carrera aduanera y tributaria gozarán de estabilidad en el ejercicio de sus funciones, en los términos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria y en el presente Estatuto y sólo podrán ser retirados del SENIAT por las causales previstas en este último, previo cumplimiento del procedimiento correspondiente.
Del artículo anteriormente transcrito, se desprende que los funcionarios de carrera aduanera y tributaria gozarán de estabilidad en el ejercicio de sus funciones y sólo podrán ser retirados del SENIAT por las causales establecidas en el Estatuto de Recursos Humanos de dicho organismo, y previa sustanciación del procedimiento correspondiente. En ese sentido, conviene traer a colación lo previsto en el artículo 125 ejusdem, el cual es del tenor siguiente:
Artículo 125:
El retiro del SENIAT procederá en los siguientes casos:
1. Por renuncia escrita del funcionario debidamente aceptada.
2. Por fallecimiento del funcionario.
3. Por pérdida de la nacionalidad.
4. Por interdicción civil.
5. Por jubilación o por invalidez de conformidad con la ley que rige la materia.
6. Por reducción de personal, en los términos previstos en el presente Estatuto o en Decreto de reestructuración dictado por el Presidente de la República en C.d.M..
7. Por destitución.
8. Por cualquier otra causa prevista en el presente Estatuto o en la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Los cargos que quedaren vacantes conforme al numeral 6 de este artículo, no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal.
Establece el artículo antes citado, las causales por las cuales procederá el retiro de los funcionarios del SENIAT, evidenciando este Juzgador que el retiro de la actora se subsume dentro de la causal prevista en el numeral 8, en concordancia con el artículo 7, en los cuales se hace referencia que, los funcionarios de carrera aduanera y tributaria se regirán por la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, por las normas prevista en dicho Estatuto y las que a efecto dicte el Superintendente, por consiguiente ha de privar como normativa especial en materia de recursos humanos dicho Estatuto Especial. Ahora bien tal como se mencionara anteriormente la hoy querellante fue removida y retirada de su cargo en un mismo acto, por considerar el Servicio querellado que dicha funcionaria no era de carrera tanto Administrativa como Aduanera y Tributaria, por consiguiente si se violentó el procedimiento administrativo legalmente establecido, pues siendo la funcionaria querellante de Carrera Aduanera y Tributaria debió haberse cumplido o considerado el procedimiento administrativo previsto en los artículo 92 al 95 del Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT.
A esos efectos y previa interpretación de las normas antes mencionadas (artículos 92 al 95), ha de concluirse que el Superintendente del SENIAT al momento de dictar la Reforma Parcial del Estatuto del Sistema de Recurso Humanos del SENIAT, realizó una distinción entre los derechos de los funcionarios de carrera administrativa que ingresaran al SENIAT directamente a cargos de libre nombramiento y remoción, y aquellos funcionarios de carrera aduanera y tributaria que fueren designados para ejercer dentro de ese servicio cargos de libre nombramiento y remoción.
En ese orden de ideas el artículo 92 del Estatuto del SENIAT consagra:
Artículo 92: Se entiende por disponibilidad la situación administrativa en que se encuentran los funcionarios de carrera administrativa afectados por una medida de remoción de un cargo de alto nivel del SENIAT y los funcionarios de carrera aduanera y tributaria afectados en su estabilidad por una reducción de personal, debida a limitaciones financieras, cambio en la organización administrativa, razones técnicas o supresión de una unidad o dependencia administrativa del SENIAT. La reducción de Personal será autorizada por el Presidente de la República en C.d.M..
Tal como se estableciera anteriormente, quien dictara la Reforma Parcial del Estatuto del Sistema de Recurso Humanos del SENIAT, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 38.291 de fecha 13 de octubre de 2005, mediante P.A. Nº 0866, de fecha 23 de septiembre de 2005, es decir, el ciudadano Superintendente Nacional Aduanero y Tributario, distinguió entre los funcionarios de carrera administrativa y los funcionarios de carrera Aduanera y Tributaria, los primeros serían aquellos que obtuvieron la condición de funcionarios de carrera administrativa en otros Entes u Organismos de la Administración Pública, sea Nacional, Estadal, Municipal o descentralizada funcionalmente y se considerarán funcionarios de carrera aduanera y tributaria aquellos que ingresaron al SENIAT obteniendo esa condición.
De allí que en aplicación literal de la norma, los funcionarios de Carrera Aduanera y Tributaria, sólo podrán ser pasados a disponibilidad, la cual a tenor de lo previsto en el artículo 93 será de un (1) mes, cuando su estabilidad se vea afectada por una reducción de personal autorizada por el ciudadano Presidente de la República en C.d.M. debido a “limitaciones financieras, cambio en la organización administrativa, razones técnicas o supresión de una unidad o dependencia administrativa del SENIAT”, no pudiendo entonces ser pasados a disponibilidad por otras causas distintas a las previstas de forma expresa en el Estatuto Especial que rige las relaciones funcionariales entre dicho Servicio y los funcionarios de carrera aduanera y tributaria que hacen vida en el mismo, puesto que como se mencionara, el SENIAT está excluido de forma expresa de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública y debe privar la aplicación del sistema especial previsto en el Estatuto propio del SENIAT, aplicándose sólo de forma supletoria la Ley del Estatuto de la Función Pública en aquellos casos no previstos en la norma especial.
En ese mismo orden de ideas, el artículo 94 del tantas veces mencionado Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT establecen lo siguiente:
Artículo 94: Si el funcionario removido es de carrera administrativa pero no de carrera aduanera y tributaria, durante el lapso de disponibilidad, la Gerencia de Recursos Humanos tomará las medidas necesarias para reubicar al funcionario en un cargo de carrera de similar o superior nivel y remuneración al que ocupaba para el momento de la reducción de personal o antes de su designación en el cargo de libre nombramiento y remoción del SENIAT.
La norma antes transcrita viene a ratificar la distinción que hace el Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT, entre los funcionarios de carrera administrativa que prestan servicio en el SENIAT en cargos de libre nombramiento y remoción y los funcionarios de carrera aduanera y tributara que se desempeñan en un cargo de libre nombramiento y remoción en el SENIAT, puesto que la norma comienza diciendo, si el funcionario removido es de carrera administrativa y no de carrera aduanera y tributaria, estableciendo las acciones que ha de tomar la Gerencia de Recursos Humanos a los efectos de proceder a la reubicación del funcionario removido. Ahora bien, si el funcionario es de carrera aduanera y tributaria debe cumplirse el trámite previsto en el artículo 95 ejusdem, el cual establece:
Artículo 95: Al día siguiente de la notificación de remoción del funcionario, la Gerencia de Recursos Humanos está obligada a participarla al Ministerio de Planificación y Desarrollo o al organismo responsable de la planificación del desarrollo de la función pública, a fin de que se gestione reubicación del funcionario en un cargo de carrera vacante en cualquier otra dependencia de la Administración Pública. Si se trata de la remoción de un funcionario de Carrera Aduanera y Tributaria, para su reubicación se aplicará lo previsto en el artículo 22 de la Ley del SENIAT, excepto que su remoción sea consecuencia de la aplicación de la medida de reducción de personal, en tal caso se aplicará lo previsto en el Artículo 92 del presente Estatuto.
(Negrillas y subrayado del Tribunal).”
Conforme a lo establecido en el artículo anteriormente mencionado, cuando se trate de la remoción de un funcionario de carrera aduanera y tributaria (tal como fue realizado por la Administración), deberá aplicarse lo establecido en el artículo 22 de la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria. Ahora bien, el anterior artículo prevé lo siguiente:
Artículo 22. Los cargos de carrera aduanera y tributaria, cuyos titulares sean designados en cargos de libre nombramiento y remoción, adoptan la condición de vacante mientras dure tal designación. El funcionario de carrera aduanera y tributaria que sea removido de un cargo de libre nombramiento y remoción, sin que haya sido objeto de sanciones judiciales, administrativas o procedimientos disciplinarios que ameriten destitución, será incorporado a su respectivo cargo de carrera. Las remuneraciones devengadas y demás privilegios obtenidos en el cargo de libre nombramiento y remoción no generan derechos para el funcionario removido y reincorporado.
(Negrillas y subrayado del Tribunal).
Del artículo anteriormente transcrito se desprende que, los funcionarios de carrera aduanera y tributaria que sean removidos de un cargo de libre nombramiento y remoción sin que hayan sido objeto de sanciones judiciales, administrativas o procedimientos disciplinarios que ameriten destitución, deberán ser incorporado a su respectivo cargo de carrera, y siendo que la Administración en este caso consideró que las funciones ejercidas por la actora correspondían a las catalogadas como de confianza y por lo tanto concluyó que dicho cargo era de libre nombramiento y remoción, mas no se le impuso a la misma ningún tipo de sanción administrativa, debió haber aplicado el procedimiento previsto en el artículo antes citado, incorporando a la hoy querellante a su respectivo cargo de carrera aduanera y tributaria que ejercía antes de su designación en el cargo de libre nombramiento y remoción, lo cual no hizo, sino que procedió a la remoción y retiro de la querellante en un mismo acto administrativo, incumpliendo de esta manera con el procedimiento establecido en la normativa antes referida, por lo cual debe forzosamente este Juzgador declarar procedente el vicio denunciado en este punto, y así se decide.
Vista la procedencia de los vicios de falso supuesto de hecho, falso supuesto de derecho y violación del procedimiento legalmente establecido en el Estatuto del Sistema de Recursos Humanos del SENIAT, este Tribunal debe forzosamente declarar la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución SNAT/DDS/ORH-2013-000941, dictada en fecha 26 de marzo de 2013 por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante el cual se removió y retiró a la querellante del cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), adscrito a la División de Fiscalización y Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, por ende, se ordena su reincorporación al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o mayor jerarquía dentro División de Fiscalización y Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital, con el pago de los sueldos y demás remuneraciones dejadas de percibir, con su variación en el tiempo, que no requieran la prestación efectiva del servicio, desde la fecha de la notificación del acto de remoción y retiro anulado (26 de marzo de 2013), hasta la fecha de su efectiva reincorporación. Para efectuar los cálculos aquí ordenados se ordena la realización de una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, y así se decide.
En ese sentido, a los fines de la realización de los cálculos aquí ordenados, los cuales deberán estimarse por una experticia complementaria del fallo, es preciso señalar que, para la realización de la misma, la ley especial -Ley del Estatuto de la Función Pública- no contempla norma alguna que regule dicha situación. Consecuentemente, su artículo 111 hace mención a que en lo no previsto en la ley in comento, se debe aplicar de manera supletoria el procedimiento breve establecido en el Código de Procedimiento Civil, procedimiento por demás que la norma general adjetiva nada refiere al tema sub-análisis.
Ante ello, y vista la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debemos señalar que su artículo 1, prevé:
Artículo 1: Esta Ley tiene como objeto regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo lo previsto en leyes especiales.
(Resaltados de este Tribunal).
Del análisis de la norma transcrita, concluimos, por interpretación en contrario, que lo que no está contemplado en leyes especiales será regulado por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Ahora bien, al analizar la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa tenemos que tampoco el legislador se refirió a la materia bajo análisis; no obstante, su artículo 2 contempla los principios bajo los cuales operara la jurisdicción contencioso administrativa, dentro de ellos destacan, justicia gratuita, idoneidad, brevedad y celeridad.
Por ello, visto que el Código de Procedimiento Civil data de fecha pre-constitucional y teniendo el texto magno como principios fundamentales la celeridad, la economía procesal, la gratuidad, el no sacrificar la justicia por el incumplimiento de formalidades no esenciales, entre otros; quien decide en ejercicio de la tutela judicial efectiva, regulada en el artículo 26, que reza:
Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.
(Resaltados de este Tribunal).
Y visto que la experticia complementaria del fallo a tenor de la jurisprudencia patria forma parte o componente intrínseco de la sentencia en sí, y estando facultado tan solo el juez para dictarla a tenor de los elementos que conforman la sana crítica, esto es: lógica, conocimiento científico, la razón y las máximas de experiencia, a efectos de garantizar a “las partes” celeridad, transparencia y economía procesal, designa un (1) sólo experto para la realización de la experticia complementaria del fallo, y así se decide.
Yendo mas allá de lo anterior, es oportuno mencionar que la Ley Orgánica Procesal del Trabajo señala en la parte infine del artículo 159, que el juez puede “…ordenar, si fuere necesario, experticia complementaria del fallo, con un único perito, el cual será designado por el Tribunal”, lo cual, aún cuando no es vinculante ni puede aplicarse por analogía en esta jurisdicción, sin embargo, permite percibir la orientación y propósito del legislador post-constitucional de simplificar los actos procesales en aras de garantizar una tutela judicial efectiva, y así se decide.
Con respecto al pedimento referido al pago de “…primas, beneficios, compensaciones, bono de fin de año, bono de productividad, etc…”, este Órgano Jurisdiccional niega el pago de tales conceptos, toda vez que para la cancelación de los mismos se requiere la prestación efectiva del servicio, y así se decide.
II
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley dispone:
Declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella interpuesta por el abogado H.R.U., actuando como apoderado judicial de la ciudadana M.J.P.P., contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (SERVICIO NACIONAL INTREGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA – SENIAT).
Se declara la NULIDAD ABSOLUTA del acto administrativo contenido en la Resolución SNAT/DDS/ORH-2013-000941, dictada en fecha 26 de marzo de 2013 por el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), mediante el cual se removió y retiró a la querellante del cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15), adscrito a la División de Fiscalización y Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital.
Se ordena la REINCORPORACIÓN al cargo de Especialista Aduanero y Tributario (Grado 15) que venía desempeñando la querellante, o a otro de igual o mayor jerarquía dentro de la División de Fiscalización y Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital.
Se ordena el PAGO de los sueldos y demás remuneraciones dejadas de percibir por el querellante, con su variación en el tiempo que haya tenido dentro del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), que no requieran la prestación efectiva del servicio, desde la fecha de la notificación del acto de remoción y retiro anulado (23 de marzo de 2013), hasta la fecha de la efectiva reincorporación al cargo.
Se ordena la realización de una EXPERTICIA COMPLEMENTARIA DEL FALLO de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, la cual será realizada por un solo experto contable nombrado por este Tribunal, por la motivación antes expuesta.
Se NIEGA el pago de “…primas, beneficios, compensaciones, bono de fin de año, bono de productividad, etc…”, de conformidad con la motivación expuesta ut supra.
Publíquese y regístrese. Notifíquese al Procurador General de la República y al Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a los veintiséis (26) días del mes de noviembre del año dos mil trece (2013). Años 203º de la Independencia y 154º de la Federación.
EL JUEZ,
G.J.C.L.
LA SECRETARIA,
D.M.
En esta misma fecha 26 de noviembre de 2013, siendo la una de la tarde (01:00 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia.
LA SECRETARIA,
D.M.
Exp. 13-3365/GC/DM/FR.
