Sentencia nº 2732 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 6 de Noviembre de 2002

SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO-PONENTE: J.E.C.R.

El 4 de abril de 2002, R.A.G., M.A.M. deS., J.J.G., L.S., G.A., G.L.V.S., V.B., R.G. y A.S.P., titulares de las cédulas de identidad números 18.185.483, 5.962.617, 5.538.213, 3.188.057, 3.177.659, 4.773.588, 5.538.469, 6.279.177 y 5.225.602, respectivamente, asistidos por los abogados L.P. y C.V., inscritos en el Inpreabogado bajo los Números 13.322 y 47.982, respectivamente, interpusieron, ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, acción de inconstitucionalidad por omisión contra el Poder Legislativo Nacional.

En la misma fecha, se dio cuenta en la Sala, designándose como ponente el Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

Efectuado el análisis de los recaudos consignados en el presente expediente, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I DE LA ACCIÓN EJERCIDA

La presente acción de inconstitucionalidad por omisión se ejerció con fundamento en el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, invocando los accionantes su condición de ciudadanos venezolanos legitimados por el artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para el ejercicio de la presente acción, contra la Asamblea Nacional, por el incumplimiento en que ella habría incurrido de la obligación que le atribuye el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, al no haber dictado, en el plazo que estipula dicha norma, la Ley Orgánica del Poder Electoral que, en criterio de los accionantes, es “una medida indispensable para garantizar el cumplimiento de los artículos 292 y subsiguientes de la Constitución”.

Arguyen que la Ley que regule el Poder Electoral, que estiman tiene carácter orgánico, es indispensable para desarrollar normas constitucionales, organizar al Poder Electoral y concretar el ejercicio del derecho a la participación ciudadana, constituyendo, su inexistencia una obstrucción para el ejercicio del aludido derecho.

Solicitaron, conforme al artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en concordancia con la norma constitucional que invocan como fundamento de la presente acción, que declarada, que sea, la misma, con lugar, esta Sala dictamine sobre los efectos de su decisión, fijando un plazo razonable no mayor de treinta días, para que la Asamblea Nacional inicie la discusión de la Ley Orgánica del Poder Electoral (cuyo proyecto reposaría en la Comisión de Política Interior de la Asamblea) y fijando los lineamientos para su elaboración, de conformidad con los artículos 292 y siguientes de la Constitución, respetando, entre otros, “los principios de la despartidización y de la participación ciudadana”.

Solicitaron, también, que, de conformidad con el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala establezca el procedimiento a seguir para la tramitación de la presente acción.

Asimismo solicitaron la declaratoria de urgencia y de ser de mero derecho la causa interpuesta, para que sea decidida sin relación, ni informes, ni trámites que no sean aquellos estrictamente necesarios.

PUNTO PREVIO

EL 9 de julio de 2002, en sentencia N° 1.556, esta Sala admitió la acción allí interpuesta, que participa de la misma naturaleza de la presente causa y con respecto a la cual señaló lo siguiente:

DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN

PUNTO PREVIO

REFERENCIA EN DERECHO COMPARADO

En un sentido amplio, la acción de inconstitucionalidad por omisión es concebida por la doctrina extranjera como una institución jurídica procesal mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad de un órgano del Poder Público que ha omitido (control posterior) cumplir un deber concreto (conducta debida, esperada y jurídicamente establecida) que la Constitución directamente, implícita o explícitamente, le asigna, de manera que el precepto constitucional resulta, total o parcialmente, ineficaz, por falta de desarrollo, con lo cual se produce la vulneración constitucional.

Algunos tratadistas extranjeros, como J.J.F.R. (La Inconstitucionalidad por Omisión. Editorial Civitas. Madrid), o los coautores de la obra Inconstitucionalidad por Omisión (Editorial Terius. Bogotá 1997), consideran que para que se origine la omisión inconstitucional es preciso que el silencio legislativo produzca una situación jurídica contraria a la Constitución, medie o no, una explícita y concreta obligación de legislar en determinada materia, impuesta por la N.F. al órgano legislativo. La doctrina extranjera, en sus intentos de sistematización de la acción in commento ha clasificado la omisión inconstitucional en absoluta o total y relativa o parcial; también en aquella que afecta derechos fundamentales o la que no los afecta; y en evitable y no evitable.

En la doctrina extranjera el efecto de la declaratoria de inconstitucionalidad no será, como en los recursos de nulidad por inconstitucionalidad incoados contra leyes o normas jurídicas, la nulidad del órgano cuya inconstitucionalidad se declara porque se ha abstenido de cumplir con su obligación constitucional sino la orden o recomendación, según el derecho positivo aplicable, de dar cumplimiento a dicha obligación, generalmente dentro de un específico plazo. En sentido restringido, el instituto es concebido como la acción mediante la cual se demanda la declaratoria de inconstitucionalidad del órgano legislativo que ha permanecido inactivo en el cumplimiento de su obligación concreta de dictar leyes ordinarias que desarrollen preceptos constitucionales de obligatorio desarrollo, de manera tal que dichos preceptos o uno de ellos, se hace ineficaz, con lo cual se produce la vulneración constitucional. El presupuesto de hecho necesario será la abstinencia, inercia o inactividad del órgano legislativo, en cumplir, dentro de un plazo razonable, o dentro de un plazo predeterminado, una obligación o encargo concreto a él atribuido por la norma fundamental, de manera que se imposibilite la ejecución de las disposiciones o garantías contenidas en ella. La ausencia de desarrollo del precepto constitucional que, por ello, se haya hecho ineficaz al estar impedida su aplicación, podrá ser parcial o total, produciéndose, en el primer caso, una infracción de la garantía de trato igualitario y no discriminatorio.

La primera referencia de la acción in commento en el derecho positivo, se encuentra en la Constitución de la República Socialista Federativa de Yugoslavia promulgada en 1974, que previó la constatación, incluso ex officio, por el Tribunal Constitucional, de la falta de desarrollo de los preceptos constitucionales cuya aplicación lo requería, inactividad esa que imposibilitaba la ejecución de las disposiciones consagradas en la Constitución. Actualmente, la institución comentada, se encuentra recogida directamente en el derecho positivo constitucional de Portugal desde 1976, habiendo sido reformada la respectiva normativa en 1982 y 1989. El derecho constitucional portugués prevé como supuesto de procedencia de la acción de inconstitucionalidad por omisión, exclusivamente las omisiones legislativas, es decir, la omisión de los órganos legislativos en el cumplimiento de la obligación de dictar normas necesarias para dar eficacia a determinado precepto de la Constitución que requiere ser desarrollado por ley para ser aplicado, y que, debido a la omisión no pueden ser directamente aplicados, ya que, para ser exigibles, los contenidos constitucionales requieren de la promulgación de una ley. Constatada la omisión por el Tribunal Constitucional, que es el competente para conocer de la acción, éste informará al órgano legislativo, recomendándole la corrección pertinente. En esas legislaciones no tiene carácter coercitivo la sentencia que sobre ello recaiga, resultando, más bien, una forma de presión política.

Parte de la doctrina citada, al referirse a los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad por omisión del órgano legislativo, considera que la misma debería llenar, transitoriamente, el vacío legislativo producto de la omisión, lo que otros consideran una invasión, por el poder judicial, de las atribuciones que la misma constitución otorga, con exclusividad, al poder legislativo. La legitimación activa para el ejercicio de esta acción en el derecho portugués recae en el Presidente de la República, en el Ombudsman y en los presidentes de las asambleas legislativas regionales.

La Constitución Brasilera de 1988, contempla la inconstitucionalidad por omisión en su sentido amplio. Establece dicho texto, que una vez declarada por el Supremo Tribunal Federal, la inconstitucionalidad del órgano por omisión de dictar medida que torne efectiva determinada norma constitucional, se le hará conocer al poder competente para que adopte las providencias necesarias, tendentes a hacer eficaz el precepto constitucional, lo cual, de tratarse de un órgano administrativo, deberá efectuar en un plazo máximo de treinta días. De tratarse de un órgano distinto a los órganos administrativos, el Supremo Tribunal se limita a hacer del conocimiento del órgano de que se trate, la declaratoria de inconstitucionalidad con el objeto de que éste corrija la omisión. Se requiere, en todo caso, que la inactividad del órgano competente, concrete el incumplimiento de una obligación de dictar normas jurídicas o de realizar una determinada conducta en desarrollo de algún precepto concreto de la Ley Fundamental y que esa inactividad haga ineficaz un específico precepto constitucional (no principios o fines del Estado). La normativa que regula la acción comentada, requiere la audiencia del Procurador y restringe la legitimación para ejercerla al Presidente, Mesa del Senado Federal, Mesa de la Cámara de los Diputados, Mesa de una Asamblea Legislativa, Gobernador de un Estado, Procurador, C.F. de la Orden de los Abogados, un partido político con representación en el Congreso o una confederación sindical o entidad de clase de ámbito nacional. Los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad del órgano legislativo es meramente declarativa. No se prevé mecanismo ad hoc para la ejecución de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de los otros órganos del Poder Público. El derecho brasilero contempla, también el mandado de Injuncao, mecanismo de control de la inconstitucionalidad por omisión realizado en forma concreta y no de manera abstracta como en el caso de la acción de inconstitucionalidad antes referida. Este recurso es concedido a nacionales y extranjeros residentes, cuando la falta de norma reguladora imposibilite el ejercicio de los derechos, libertades y prerrogativas constitucionales inherentes a la nacionalidad, la soberanía y la ciudadanía de tal manera que ellos sean inexigibles. La competencia para conocer del recurso no está limitada al Supremo Tribunal Federal.

En Costa Rica, el derecho constitucional positivo prevé la acción de inconstitucionalidad por omisión y su regulación se asemeja a la contemplada en el derecho constitucional brasilero.

No existe esta acción en el derecho positivo español, no obstante, el Tribunal Constitucional ha admitido su existencia al afirmar que ella existe sólo cuando la Constitución impone al legislador la necesidad de dictar normas de desarrollo constitucional y el legislador no lo hace en el tiempo estipulado o razonable. Otras doctrinas extranjeras, como la alemana, la italiana y la peruana se refieren, también, a la acción comentada.

EN LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999

El numeral 7 del artículo 336 de la Constitución vigente, consagra, por primera vez en el derecho venezolano, la institución de la declaratoria de inconstitucionalidad de la omisión en que incurra el Poder Legislativo cuando no ha dictado las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitución.

En efecto, establece la norma citada que es atribución de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ‘7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estadal o nacional cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su corrección’

Le atribuye directa e inequívocamente la norma constitucional antes transcrita, la competencia para el conocimiento de la acción de inconstitucionalidad por omisión, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, determinando ella, la inconstitucionalidad, no de un acto, sino de la conducta negativa, de la inercia o inactividad en que haya incurrido algún órgano del poder legislativo al no adecuar su conducta, en absoluto o parcialmente, al cumplimiento de una obligación suya de dictar una norma o una medida indispensable (lo que implica la eficacia limitada del precepto constitucional) para garantizar el cumplimiento de la Constitución. De acuerdo con la norma, el efecto de la declaratoria (y de la sentencia que la contenga) es el establecimiento de un plazo para corregir la inconstitucionalidad declarada. Podrá el juzgador, “de ser necesario”, establecer “los lineamientos de su corrección”. No aparece limitada en la norma constitucional, la iniciativa para activar el control de constitucionalidad que significa la declaratoria de inconstitucionalidad a que nos referimos, tampoco aparece determinada la legitimación activa para la interposición de la acción, ni señala la norma el alcance de los lineamientos para la corrección de la omisión, los que parecen quedar al arbitrio de la Sala Constitucional, ajustados a derecho.”

Asimismo, en dicha decisión, de conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, afirmó esta Sala su competencia para conocer de la acción de inconstitucionalidad por omisión, al señalar, como ahora ratifica, que “corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la atribución de declarar inconstitucional el supuesto de inactividad en que haya incurrido alguno de los órganos del poder legislativo, sea Municipal, Estadal o Nacional ...”.

Igualmente, en dicha sentencia, esta Sala satisfizo el petitorio de establecer un procedimiento aplicable a dicha acción, la legitimación para ejercerla y al interés procesal necesario, en tanto el vacío adjetivo legal persista, cuando señaló:

DEL PROCEDIMIENTO APLICABLE

De la norma constitucional antes transcrita se infiere la necesidad de establecer el procedimiento necesario para hacer efectiva la disposición constitucional; esto es, aquel relativo a la acción de inconstitucionalidad por omisión, función que corresponde a los órganos legislativos del Estado y que no ha sido ejecutada. No obstante, esta Sala ha asentado, como ahora lo reitera, que la normativa constitucional debe ser, en principio y salvo obstáculo insuperable, aplicada de inmediato, por lo que, de conformidad con la facultad que le deriva el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Sala determina que, mientras no se haya establecido por ley el procedimiento propio de la acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo en el cumplimiento de una obligación constitucional, se le aplicará a tal pretensión el procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los juicios de nulidad de los actos de efectos generales.

DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA Y EL INTERÉS PROCESAL

En primer lugar, pasa esta Sala a examinar la legitimación necesaria para incoar la acción de inconstitucionalidad por omisión de órgano legislativo, respecto de lo cual observa:

... omissis...

Ha sido criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, acogido por esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que el ejercicio de la acción popular de inconstitucionalidad no requiere de mayores exigencias en la legitimación para poder actuar por lo que cualquier persona, natural o jurídica, posee la legitimación para ejercerla. La acción de inconstitucionalidad de la omisión del órgano legislativo podría considerarse como una subespecie, de reciente creación, de la acción popular de inconstitucionalidad, atendiendo a lo cual, considera esta Sala que, en el presente caso, debe aplicarse el criterio antes referido, y así se declara.

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer lugar corresponde a esta Sala, determinar su competencia para conocer de la presente causa y al observar que se trata de una acción de inconstitucionalidad por omisión ejercida contra la Asamblea Nacional, por el incumplimiento en que ella habría incurrido de la obligación que le atribuye el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, al no haber dictado, en el plazo estipulado por dicha norma, la Ley Orgánica del Poder Electoral, de conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución, esta Sala considera que resulta competente para conocer de la presente causa, y así se declara.

Establecido lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse acerca de la admisibilidad de la presente acción y, al respecto observa, que los accionantes han invocado su condición de ciudadanos venezolanos y se han identificado con sus documentos de identidad que acreditan su ciudadanía y, asimismo, que no está presente ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicables a todas las solicitudes o demandas intentadas ante este Tribunal Supremo de Justicia, por lo que, en consecuencia, esta Sala Constitucional considera que debe admitir, como en efecto admite, la presente acción de inconstitucionalidad por omisión en cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

Corresponde a esta Sala a pronunciarse acerca de la solicitud formulada por los accionantes de declarar de urgencia y calificar ser de mero derecho el procedimiento correspondiente a la presente acción, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con respecto a lo cual considera esta Sala, que si bien es cierto que la reparación de toda infracción constitucional, por acción u omisión, tiene carácter de urgencia como también lo tiene el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas constitucionalmente establecidas que sean infringidas, en el presente caso, el acto constitutivo de la infracción constitucional que se pretende determinar, es una situación fáctica que aunque negativa (conducta omisiva) requiere ser objeto de probanza con respecto a su verificación y a las razones que pudieran explicarla, relevantes, también, para determinar tanto la posibilidad de subsanar como el plazo para ello, que pueda establecer esta Sala en su decisión, de considerarlo procedente; en atención a lo expuesto, considera esta Sala, que el procedimiento correspondiente a la presente causa debe cumplirse integramente, para lo cual ordena la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, de conformidad con los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se declara.

DE LA ACUMULACIÓN DE LA CAUSA

Declarado lo anterior, se observa, que cursa en esta Sala, en el expediente N° 02-1.470, acción interpuesta por W.O. contra la omisión legislativa de la Asamblea Nacional, en la que ésta habría incurrido al no haber dictado en el lapso de un año contado a partir de la fecha de su instalación, la legislación referida al Poder Electoral, tal y como lo ordena el numeral 5 de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución, la cual fue admitida por esta Sala calificándola como acción de inconstitucionalidad por omisión mediante sentencia de 19 de agosto de 2002. Ordenó la Sala, en aquel caso, la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento, de conformidad con los artículos 112 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Visto que se trata de pretensiones idénticas sujetas a la misma tramitación, con el propósito de salvaguardar los principios de celeridad y economía procesales así como con aquel de excluir la posibilidad de que se dicten, en ambos casos, decisiones contradictorias, considera esta Sala, que debe ordenar, como en efecto ordena, la acumulación de la presente causa a aquella contenida en el referido expediente N° 02-1.470 en la nomenclatura de la Sala, con el fin de que se dicte una sola decisión comprensiva de ambos procesos, para lo cual estima que debe ordenarse, como en efecto ordena, la suspensión del curso de la causa que previno, hasta que la presente causa se encuentre en el mismo estado.

Decisión

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:

1. - Admite en cuanto ha lugar a derecho, la acción de inconstitucionalidad por omisión interpuesta contra la Asamblea Nacional, el 4 de abril de 2002, por R.A.G., M.A.M. deS., J.J.G., L.S., G.A., G.L.V.S., V.B., R.G. y A.S.P., asistidos por los abogados L.P. y C.V., de conformidad con el numeral 7 del artículo 336 de la Constitución.

2. -.- Ordena la notificación, mediante oficio, del Presidente de la Asamblea Nacional, órgano contra el cual se interpuso la presente causa. Dicha notificación deberá estar acompañada de copia del escrito que contiene la solicitud de los accionantes. Así mismo ordena emplazar a todo interesado mediante cartel, el cual será publicado por el Juzgado de Sustanciación de esta Sala, en uno de los medios impresos que considere dicho Juzgado de mayor circulación; todo de conformidad con el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que se aplica por analogía. Igualmente, ordena la notificación de la presente decisión al Fiscal General de la República y al Defensor del Pueblo.

3. - Concede un término de treinta (30) días continuos contados a partir del día siguiente a aquel en que conste en autos haberse realizado la última de las notificaciones o la publicación del Cartel que han sido ordenadas, para que las partes puedan presentar los alegatos y pruebas que estimen pertinentes, de conformidad con el artículo 117 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

4. - Ordena la acumulación de la presente causa a aquella que cursa en el Expediente N° 02-1.470 en la nomenclatura de esta Sala y, en consecuencia, ordena suspender el curso de la causa que previno , hasta que la presente causa se encuentre en el mismo estado.

   5. - Concluido el término probatorio de las causas acumuladas conforme a lo precedentemente decidido, la Sala, conforme al artículo 118 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone de treinta (30) días hábiles, contados a partir de la fecha de conclusión de la relación, para dictar su decisión en ambas causas, a menos que la complejidad y naturaleza del asunto exija mayor término.

   Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 06 días del mes de noviembre de 2002. Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente de la Sala,

   I.R.U.

   El Vicepresidente-Ponente,

   J.E.C.R.

   Los Magistrados,

   J.M.D.O.

   A.J.G.G.

   P.R.R.H.

   El Secretario,

   J.L.R.C.

   Exp. Nº: 02-0763

   JECR/