Sentencia nº 40 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Primera de 15 de Diciembre de 2009

En fecha 27 de junio de 2005, el ciudadano R.J., asistido por la abogada J.M.M.S., interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, demanda de “nulidad de acto administrativo”, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO B.D.E.A., en la cual alegó lo siguiente:

(…)

Soy Funcionario de la Administración Publica Nacional, desde el día 17 de Octubre del año 2.000, cuando ingresé a prestar servicios específicamente en la Prefectura del Municipio B. delE.A., Institución que se encuentra adscrita a la Alcaldía del Municipio Bolívar, de este Estado, en virtud de la Ley de Transferencia, bajo el cargo de SECRETARIO DE PREFECTURA, siendo mi último salario devengado en dicha Institución el de CUATROCIENTOS MIL BOLÍVARES (Bs. 400.000,00) mensuales. La referida relación laboral se evidencia en Copia simple de la Resolución Nro. 534, emitida por la Gobernación del Estado Anzoátegui de fecha 15 de Noviembre del año 2.000, (…).

Es el caso que en fecha 27 de Abril del año 2.005, fui despedido del cargo que venía desempeñando, por lo que se me negó de manera arbitraria el acceso a las Instalaciones de las (sic) referida Prefectura, en la cual se me limitó cualquier tipo de comunicación y sin que se informará (sic) el motivo de mi despido.

(…)

Por estas razones, acudo ante su competente autoridad para solicitar la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO BOLÍVAR, y en consecuencia de ello, se me reincorpore al cargo que venía desempeñando o a otro igual o similar jerarquía, asumiendo la administración la reparación de los daños y perjuicios del acto ilegal y en ese orden se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del acto ilegal hasta la efectiva reincorporación al trabajo, así como la cancelación de los salarios retenidos por la referida Institución desde el 01 de Enero del corriente año hasta el momento en que deciden prescindir de mis servicios, que deberá cancelarse de manera integral; esto con las variaciones que en el tiempo transcurrido, haya sufrido el sueldo del cargo asignado.

(…)

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En fecha 4 de julio de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, admitió la demanda y emplazó a la parte accionada.

Mediante auto de fecha 3 de febrero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, fijó la fecha de la audiencia preliminar, que se realizó en fecha 8 de febrero de 2006, en la cual se declaró abierto el lapso de pruebas en la causa.

En fecha 25 de septiembre de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, dictó auto donde se fijó la fecha para la realización de la audiencia definitiva, la cual fue diferida por autos de fechas 28 de noviembre y 10 de diciembre de 2008.

En fecha 12 de enero de 2009, tuvo lugar la audiencia definitiva, en la que se dejó constancia de la comparecencia de ambas partes, y una vez escuchados los alegatos de las partes, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, fijó un lapso de 5 días de despacho para dictar sentencia.

Mediante decisión de fecha 22 de enero de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, se declaró incompetente para conocer de la presente causa y, declinó la competencia en el Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui. Su motivación fue la siguiente:

(…)

Ahora bien, en consonancia con la revisión minuciosa de las actas, este Juzgado evidencia que la relación laboral existente entre R.J. y la Alcaldía del Municipio Bolívar de este Estado sobre la cual se sustentaba la prestación de los servicios de la actora, era de índole contractual, pues consta a los folios 83, 84, 85, 86 y 88, los diversos contratos que por tiempo determinado suscribieron las partes y fueron signados Nos. 0066, 031, 050, los mismos en sus cláusulas séptimas establecen: …ambas partes contratantes declaran someterse a las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo.

Así las cosas considera necesario este tribunal destacar lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela respecto a los fundamentos de la función pública en nuestro país en cuyo artículo 146 se establece:

Artículo 146.- los cargos de los órganos de la administración pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la administración pública y los demás que determine la ley.

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera serán por concurso público…

Ahora bien, definido como ha sido el carácter de contratado que mantenía el ciudadano R.J. con la Alcaldía del Municipio Bolívar de este Estado, y al estar tutelada dicha relación laboral por las disposiciones contenida en la Ley Orgánica del Trabajo el régimen aplicable al personal contratado será el previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral ordinaria; por tanto, la competencia para conocer de reclamaciones derivadas en esta clase de relación corresponderá en todo caso a los tribunales laborales. Y así se decide.

En base a las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-oriental, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

Primero: INCOMPETENTE para conocer del Recurso Contencioso Adsministrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano R.J., suficientemente identificado en autos contra la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A..

(…)

El Tribunal Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, mediante sentencia de fecha 5 de marzo de 2009, se declaró igualmente incompetente para conocer del asunto y, en consecuencia, planteó conflicto negativo de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia . Su decisión se basó en las siguientes consideraciones:

(…)

Tal como ha sido el criterio reiterado por la doctrina, la competencia es la medida de la jurisdicción, es la facultad del funcionario investido de capacidad para administrar justicia, de conocer manera exclusiva determinados asuntos.

Por consiguiente, el juez es competente cuando coinciden en él, supuestos relativos al territorio, materia y valor de la demanda o acción, por lo que al faltar uno de esos elementos estaríamos en presencia de la incompetencia.

Ahora bien, la competencia por la materia en el ámbito laboral viene determinada en el artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo que al efecto establece:

(…)

Observa este juzgador, que en el presente caso el trabajador demandante lo que solicitó fue la Nulidad del Acto Administrativo de Efectos Particulares; acto administrativo éste emanado de la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A. dirigido al ciudadano R.J., (…), donde se le participa su retiro de la administración, señalando que tal actuación se hizo con falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en reiteradas jurisprudencias ha expresado que los actos administrativos a tenor del artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos son manifestaciones unilaterales emanadas de los Órganos de la Administración Pública; por tanto, considera quien aquí se pronuncia que, el acto emanado de la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A. dirigido al ciudadano R.J., antes identificado, donde se le informa su retiro, es un acto administrativo cuyo control corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo y no a ésta Jurisdicción laboral.

Este Tribunal considera pertinente señalar lo explanado en la Sentencia emanada de la Sala de Casación Social, en fecha 15 de noviembre de 2004, con Ponencia del Magistrado Omar Mora Díaz, para lo cual se transcribe parcialmente:

(…)

Por todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal observa que en el presente asunto se ventilan intereses relacionados con la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares emanado de la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A. que corresponde su conocimiento a la jurisdicción Contencioso Administrativo; y atendiendo a la consideración que antecede relativa a la negativa de conocer del presente asunto por este juzgado, se evidencia la presencia de un manifiesto conflicto negativo de competencia por cuanto dos Tribunales se consideran incompetentes para conocer del presente asunto, debiéndose observar lo previsto en el artículo 70 del Código de procedimiento Civil, por aplicación analógica del artículo 11 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Por todos los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, Administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley se declara:

PRIMERO: INCOMPETENTE POR LA MATERIA PARA CONOCER DEL PRESENTE ASUNTO (…)

SEGUNDO: SE PLANTEA CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA (…)

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III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem, establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuyó a la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Por su parte, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

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Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, la Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a la Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso D.M. y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a distintos ámbitos de competencia (uno del trabajo y el otro civil y contencioso administrativo), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, la Sala Plena es competente para conocer y decidir la presente solicitud de regulación de competencia. Así se decide.

Una vez asumida la competencia, la Sala Especial Primera de la Sala Plena pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver la presente causa, para lo cual hace las siguientes consideraciones:

Resulta necesario establecer, en el caso de autos, la naturaleza del vínculo jurídico que sostenía la parte demandante con la demandada, a fin de determinar la normativa aplicable a la reclamación formulada.

En este sentido, del estudio de las actas que conforman el expediente la Sala verificó que inserto en los folios 83 al 88 cursan copias certificadas de los distintos contratos de trabajo suscritos por la parte accionante, con la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A..

Al folio 58 cursa oficio número 777 del 5 de marzo de 2004, suscrito por el Director Sectorial de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A., Dr. J.V.S., dirigido al P. delM.B., Sr. C.S., en el cual se le informa que “…el Sr. R.J., C.I Nº 4.220.426, prestará servicios en esa Dependencia, como Auxiliar de la Prefectura, en calidad de Personal Contratado…”.

De lo anterior, resulta evidente para esta Sala que la relación de trabajo existente entre el actor y la Alcaldía del Municipio S.B. delE.A., era de índole contractual.

En tal sentido, la Sala observa que el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley

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Asimismo, el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece que: “En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública”.

Mediante sentencia número 120 del 31 de mayo de 2007, caso J.V.L.F., la Sala Plena pasó a referirse al régimen jurídico aplicable a las relaciones de trabajo de los contratados de la Administración Pública, señalando lo siguiente:

…a tenor de lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los contratados y contratadas han quedado expresamente excluidos de los cargos de carrera que componen orgánicamente a la Administración Pública, a lo cual se añade que según el primer aparte de la misma norma constitucional, el ingreso de los funcionarios o funcionarias públicos a los cargos de carrera debe producirse mediante concurso público, lo cual, obviamente, excluye al contrato como vía o medio para el ingreso a los cargos de carrera en la Administración Pública.

Esta regulación constitucional es puntualmente complementada por las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así, de acuerdo con la disposición contenida en el artículo 39 de dicha Ley ‘[e]n ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública’; la precisión de esta norma deja poco espacio para cualquier duda interpretativa, pues resulta evidente que a través de ella se ratifica la prohibición general de constituir al contrato en medio para el ingreso a la Administración Pública, es decir, a los cargos que orgánicamente la integran.

En adición a lo anterior debe destacar la Sala que la Ley del Estatuto de la Función Pública, no sólo proscribe al contrato como medio para ingreso a los cargos en la Administración Pública, sino que, además, ratifica a lo largo de su texto que el medio para el ingreso a los cargos de carrera debe ser siempre el concurso público y no el contrato. Así, al definir la noción de funcionario de carrera, el artículo 19 de la misma Ley incluye, como requisito insoslayable para ostentar esta condición, el que la persona haya ganado el concurso público, junto con los requisitos atinentes a la superación del período de prueba, la existencia del nombramiento y la prestación de servicios remunerados con carácter permanente.

De igual forma, la parte final del artículo 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública sanciona con la nulidad absoluta a los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias de carrera ‘cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con [la] Ley’.

La normativa constitucional y legal antes reseñada, sin embargo, no supone la negación de la figura del contratado en el ámbito de la Administración Pública. Muy por el contrario, dicha figura encuentra regulación expresa en el Título IV de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el cual se le atribuye un carácter evidentemente excepcional. En el marco de esta regulación debe la Sala destacar en esta ocasión la disposición contenida en el artículo 38 de la mencionada Ley, de acuerdo con la cual ‘[e]l régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral’.

Una vez apuntado todo lo anterior, debe la Sala destacar que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública ‘[c]orresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley’, y en particular ‘[l]as reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública’ y ‘[l]as solicitudes de declaratoria de nulidad de las cláusulas de los convenios colectivos’.

A la luz de todo lo anteriormente señalado, advierte la Sala que en el presente caso el actor alega haber mantenido con el ente municipal accionado una relación de empleo fundada, como se ha dicho, en una serie de contratos suscritos sucesivamente. Resulta obvio, luego de todo lo previamente apuntado, que tales contratos no pueden haber supuesto el ingreso del actor a ningún cargo en la Administración Pública municipal. Asimismo, de ello debe derivarse, en primer lugar, que el régimen aplicable al actor, en su condición de contratado, es el dispuesto en el propio contrato y en la legislación laboral y que, en todo caso, el conocimiento de las reclamaciones que éste considera que debe formular en contra de la Administración Municipal, no pueden corresponder a los órganos con competencia en materia contencioso funcionarial, debido a que no se trata de un asunto derivado de la aplicación de las normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni mucho menos puede afirmarse que se esté en presencia de una reclamación formulada por un funcionario público, pues, se insiste, el actor nunca podría haber adquirido esta condición en virtud de un contrato

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De acuerdo a lo antes expuesto, y visto que el régimen jurídico aplicable al presente caso es aquél que se encuentra previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral, según lo establecido por el artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las controversias que se susciten entre los contratados y el Estado, deben ser resueltas por los juzgados pertenecientes a la jurisdicción laboral, tal como lo establece el artículo 29, numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Por las razones mencionadas, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena declara que la competencia para conocer de la presente demanda le corresponde al Tribunal Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: