Sentencia nº 2097 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 7 de Noviembre de 2007

SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: M.T. Dugarte Padrón

El 14 de agosto de 2007, la ciudadana R.G.P., titular de la cédula de identidad Nº 6.186.648, asistida por el abogado G.R., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 39.244, interpuso ante esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con amparo cautelar contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra la Resolución Nº 01-00-000029 del 24 de enero de 2007, dictada por el Contralor General de la República.

El 18 de septiembre de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado M.T. Dugarte Padrón.

I

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Señala la recurrente que mediante auto de apertura del 1º de noviembre de 2005, el Director de Determinación de Responsabilidades de la Dirección General de Procedimientos Especiales de la Contraloría General de la República inició un procedimiento administrativo en su contra sobre el período comprendido entre el mes de agosto de 2000 y el mes de agosto de 2001.

Que mediante acto del 9 de febrero de 2006, la referida autoridad declaró su responsabilidad administrativa así como su responsabilidad civil, por cuanto -según ese acto- en su condición de Secretaria del Cabildo Metropolitano de Caracas, certificó indebidamente la asistencia de concejales a sesiones de cámara y reuniones de comisiones permanente, imponiéndole una multa por la cantidad de catorce millones trescientos dieciséis mil seiscientos sesenta y seis con sesenta y siete céntimos (Bs. 14.316.666,67).

Que contra la decisión anterior ejerció recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar el 18 de abril de 2006.

Que vista la declaratoria anterior, el Contralor General de la República, mediante Resolución Nº 01-00-000029 del 24 de enero de 2007, resolvió lo siguiente: “De conformidad con lo establecido en el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para la época de ocurrencia de los hechos irregulares y el artículo 105 de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, imponer al (sic) ciudadana R.G.P., titular de la cédula de identidad Nº 6.186.648, la sanción de INHABILITACIÓN para el ejercicio de funciones públicas por el período de TRES (3) AÑOS …”.

Que contra la mencionada decisión interpuso recurso de reconsideración el cual fue declarado inadmisible por extemporáneo por el Contralor General de la República en la Resolución Nº 01-00-000110 del 22 de mayo de 2007.

Al respecto, señala la recurrente que la decisión por la cual se le impuso la sanción de inhabilitación viola el principio del non bis in idem contenido en los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 20 del Código Orgánico Procesal Penal por cuanto “fu(e) impuesta de una sanción de responsabilidad administrativa con aplicación pecuniaria y posteriormente fu(e) objeto de una nueva sanción de la misma naturaleza administrativa que la anterior -inhabilitación- por parte del Contralor General de la República”.

Asimismo, indica que el acto recurrido “lesiona el debido proceso y el derecho a la defensa, por cuanto la ley que prevé la sanción impuesta no estaba vigente para el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen a la averiguación administrativa, lo que pone de manifiesto la aplicación retroactiva de la ley. Además, dicho norma no da posibilidad alguna de contradecir los criterios valorativos del Contralor General de la República para determinar la identidad del ilícito presuntamente cometido, ya que según el artículo recurrido, la sanción se impondrá ‘sin que medie ningún otro procedimiento’ de lo cual deviene su inconstitucionalidad”.

En este sentido, indica que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal viola el principio de la proporcionalidad contenido en el artículo 49.6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “al permitir que el Contralor General de la República pueda apreciar y determinar libremente la gravedad de una falta, o ‘la entidad del ilícito cometido’ como lo establece la norma para imponer sanciones dentro de rangos tan amplios y aflictivos, como son la suspensión del cargo, o la destitución o la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por quince (15) años”, lo cual a su vez -afirma la recurrente- vulnera los principios de legalidad y de seguridad jurídica.

Asimismo, estima que el acto recurrido fue dictado por una autoridad incompetente ya que el artículo 122 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República aplicable ratio temporis al caso de autos, establecía que “el Contralor General de la República debía una vez determinada la responsabilidad administrativa, dirigirse al superior jerarca del funcionario determinado responsable, para que éste le aplicara la sanción de inhabilitación”.

Por otra parte, la recurrente solicita que esta Sala acuerde amparo cautelar contra el acto administrativo impugnado, de conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. A este respecto, estima que existe fumus boni iuris ya que -según alega- “la ley que prevé la sanción impuesta no estaba vigente para el momento en que ocurrieron los hechos que dieron origen a la averiguación administrativa, lo que pone de manifiesto la aplicación retroactiva de la ley; asimismo, por la ausencia de un debido procedimiento previo a la aplicación de la sanción de inhabilitación, que permitiera ejercer mi derecho a la defensa con las garantías del debido proceso”. En este contexto, en torno al periculum in mora argumenta que “la resolución recurrida (le) impide ejercer funciones públicas -toda (su) vida (ha) trabajado para la administración pública- lo que (le) causa un grave perjuicio y lesiona (su) derecho constitucional al trabajo, además de lesionar (su) honor y reputación”.

En virtud de las anteriores consideraciones, solicita que “se admita el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto, se otorgue el amparo cautelar pedido y, en consecuencia, se suspendan los efectos de la resolución impugnada por medio de la cual se me impuso la sanción de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos; y se declare la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal”.

III

DE LA COMPETENCIA

Los artículos 334 y 336.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela rezan:

Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.

En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.

Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella

Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:

1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución.

Por su parte, el artículo 5.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia dispone:

Artículo 5

Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República./ (...)

6. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante el ejercicio del control concentrado de la constitucionalidad. La sentencia que declare la nulidad total o parcial deberá publicarse en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, determinando expresamente sus efectos en el tiempo.

El objeto de la demanda de autos es una ley nacional, concretamente, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal; en consecuencia, con fundamento en las disposiciones que se transcribieron, se declara la competencia de esta Sala para el conocimiento y resolución de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad a que se contraen estas actuaciones y así se declara.

Ahora bien, la parte actora solicitó, además de la nulidad de ese precepto legal, la nulidad de la Resolución n° 01-00-000029 del 24 de enero de 2007, que dictó el Contralor General de la República, mediante la cual impuso a la demandante sanción de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas por un período de tres (3) años.

La posibilidad de plantear, en un mismo proceso, la acumulación de pretensiones de nulidad de normas legales conjuntamente con la nulidad de actos de rango sublegal resultó posible, bajo la vigencia de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el artículo 132 de esa Ley, y lo es ahora, desde la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en el artículo 5, numeral 50 de ésta, que dispone, como competencia genérica de todas las Salas según la afinidad con la materia debatida, “Conocer de los juicios en que se ventilen varias acciones conexas, siempre que al tribunal esté atribuido el conocimiento de alguna de ellas”.

Así lo ha establecido esta Sala en sentencias Nos. 2794 y 2795 del 27 y 28 de septiembre de 2005, 1452 del 3 de agosto de 2004 y 723 del 5 de abril de 2006. En tales casos, la Sala ha invocado los precedentes dictados durante la vigencia del artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para dejar en claro que la acumulación de pretensiones procede siempre que el acto sublegal se haya dictado en ejecución directa del acto legal cuya nulidad también se planteó, es decir, siempre que la Ley que se impugnó sea la base legal del acto sublegal cuya nulidad se acumula con aquélla.

En el caso de autos, el acto administrativo sancionatorio cuya nulidad se solicitó -así como el que, en vía de recurso, ratificó tal decisión- fue ciertamente dictado con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y los vicios de nulidad que se le imputan al acto sublegal derivan, precisamente, de que aplicó una norma legal supuestamente inconstitucional. En consecuencia, por cuanto se cumple con los supuestos de procedencia para la acumulación de pretensiones, la Sala asume, también, la competencia para conocer de la pretensión de nulidad de la Resolución N° 01-00-000029 del 24 de enero de 2007, que dictó el Contralor General de la República. Así se decide.

III

DE LA ADMISIBILIDAD

En lo concerniente a la admisibilidad de la pretensión de nulidad sub examine a la luz de las causales de inadmisibilidad que preestableció el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la Sala concluye que, por cuanto no se encuentra incursa, prima facie, en las tales causales, la pretensión es admisible. En consecuencia se admite esta demanda de nulidad, sin perjuicio de la potestad que asiste a este Tribunal de examinar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad y procedencia establecidos en la ley y la jurisprudencia en cualquier estado y grado del proceso. Así se declara.

Por lo que respecta al procedimiento, se advierte que la causa se tramitará del modo que quedó establecido en la sentencia N° 1645 del 19 de agosto de 2004, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

IV

DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR

La parte actora solicitó amparo cautelar a fin de que se suspendan temporalmente los efectos del acto administrativo sancionador que se dictó en su contra y que tiene como fundamento el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En este sentido, fundamentó su pretensión en la necesidad de evitar la violación de sus derechos constitucionales al debido proceso y a la irretroactividad de la ley.

Respecto de las denuncias de violación de derechos constitucionales, esta Sala observa, sin que entre en el análisis de la fundamentación de los planteamientos en que se apoya la demanda de nulidad propuesta y en reiteración de su jurisprudencia (entre otras, sentencia n° 1420 del 27 de julio de 2004) que la pretensión de amparo constitucional contra normas, aún las que se ejercen de forma cautelar, tienen por objeto evitar la materialización de un daño que puede causar un acto aplicativo de la norma contra la que se acciona por nulidad, pues las normas jurídicas por sí mismas, por su carácter abstracto y general, no lesionan ni causan materialmente agravio alguno, con excepción de las que se denominan autoaplicativas, que son aquellas que no requieren de acto posterior para su materialización.

De allí que para la procedencia de la pretensión de amparo constitucional, en estos casos, el juez realizará un examen preliminar de presunción de violación de los derechos constitucionales que hubiere invocado el quejoso, por parte del acto normativo que se impugnó y ponderará la inaplicación de tal norma jurídica al caso concreto, lo cual dependerá de la presencia o inminencia de un acto de aplicación o ejecución de la norma. Asimismo, y de ser el caso, el juez decidirá lo conducente para el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

En el caso de autos, la parte demandante incoó demanda de nulidad, por razones de inconstitucionalidad, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra el acto administrativo a que se ha hecho referencia supra. Tal acto administrativo supone, ciertamente, la existencia de un caso concreto mediante el cual se aplicó el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia, la Sala considera que, en el caso de autos, se cumple con el requisito fundamental del amparo que se interponga con fundamento en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pues existe acto de aplicación de la norma que se impugnó. Así se decide.

Ahora bien, en lo concerniente a la procedencia del mandamiento cautelar de amparo que se requirió, la Sala observa que la quejosa no alegó ni probó la existencia, en su caso, de peligro de infructuosidad de la decisión de fondo que imponga la necesidad de una decisión interlocutoria que asegure sus futuros efectos. Al respecto debe recordarse que esta Sala ha determinado que los efectos en el tiempo de decisiones administrativas como la que es objeto de la demanda de autos (inhabilitación), se difieren hasta el momento de la cesación del sancionado en sus funciones, respecto del cual nada fue alegado ni se deduce del examen de los autos.

En consecuencia, se declara sin lugar la medida cautelar que se solicitó. Así se decide.

V

DE LA ACUMULACIÓN

Por notoriedad judicial, esta Sala observa que cursa bajo el expediente n° 06-0494, demanda de nulidad por inconstitucionalidad que ejerció la ciudadana N.G. deA., contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.

Al respecto, la Sala observa:

La figura de la acumulación procesal consiste en la unificación, dentro de un mismo expediente, de causas que revisten algún tipo de conexión para que, mediante una sola sentencia éstas sean decididas y, con ello, se eviten decisiones contradictorias que puedan versar sobre un mismo asunto, así como garantizar los principios de celeridad y economía procesal.

Para que proceda la acumulación procesal es necesario que se dé la presencia de dos o más procesos y que exista entre ellos una relación de accesoriedad, conexión o continencia. Se requiere, además, que no se den ninguno de los presupuestos que enumera el artículo 81 del Código de Procedimiento Civil, que prohíben la acumulación de autos o de procesos, a saber: cuando éstos no estuvieren en una misma instancia, cuando se trate de procesos que cursen en tribunales distintos, cuando se trate de asuntos que tengan procedimientos incompatibles, cuando en uno de los procesos que deban acumularse estuviere vencido el lapo de promoción de pruebas y cuando no estuvieren citadas las partes para la contestación de la demanda en ambos procesos.

En acatamiento de las normas procesales que rigen la acumulación, la Sala observa que el objeto de la pretensión de nulidad en el expediente n° 06-0494 coincide con el de la causa de autos. Asimismo, la Sala observa que ninguna de estas dos demandas ha sido todavía sustanciada en su totalidad. De manera que, por cuanto ambas causas fueron impulsadas por un medio procesal común (la demanda de nulidad por inconstitucionalidad), cuyo objeto de impugnación es un mismo instrumento legal (la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), esta Sala, sobre la consideración de que las decisiones que recaigan sobre tales procesos podrían coincidir en la estimación o desestimación de la pretensión de nulidad de dicha Ley, y por cuanto se cumplen dos de los supuestos de conexidad a los que se refiere la norma procesal, considera necesaria la acumulación para su tramitación y decisión conjuntas. Así se decide.

En relación con el pronunciamiento sobre cuál será el expediente que abarcará el conocimiento conjunto de las causas que se acumulan, la Sala Constitucional establece que, en los juicios de nulidad, a diferencia de los procesos que se llevan en la jurisdicción ordinaria, no es la citación sino la admisión de la demanda, aquello que determina cuál de ellas absorberá a la otra. Así, en este caso, se acumula esta causa en el expediente que cursa en esta Sala con el N° 06-0494, ya que ésta se admitió con anterioridad, en sentencia N° 1283 del 28 de junio de 2006. Así se declara.

En consecuencia, esta Sala estima innecesario ordenar la publicación del cartel y practicar las notificaciones de la Asamblea Nacional, del Fiscal General de la República y de la Procuradora General de la República, por cuanto las mismas fueron ordenadas en la causa Nº 06-0494, y ordena notificar de la presente decisión al recurrente. Así se decide.

VI

DECISIÓN

Por los razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara

1. Su COMPETENCIA para conocer de la demanda de nulidad que planteó la ciudadana R.G.P., contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y contra la Resolución Nº 01-00-000029 del 24 de enero de 2007, dictada por el Contralor General de la República.

2. ADMITE la demanda de nulidad.

3. NIEGA el amparo cautelar solicitado.

4. Se ACUMULA la causa a la que cursa en el expediente N° 06-0494, con el fin de que se dicte una sola decisión que comprenda ambos procesos. En consecuencia, se suspende el curso de la causa n° 06-0494 hasta que la de autos se encuentre en el mismo estado.

5. - REMÍTASE el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique la notificación de la recurrente, así como la subsiguiente continuación del procedimiento.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 07 días del mes de Noviembre de dos mil siete. Años: 197º de la Independencia y 148º de la Federación.

La Presidenta,

L.E.M. LAMUÑO

El Vicepresidente,

J.E. CABRERA ROMERO

Los Magistrados,

P.R. RONDÓN HAAZ

F.A. CARRASQUERO LÓPEZ

M.T. DUGARTE PADRÓN

PONENTE

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

ARCADIO DELGADO ROSALES

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. 07-1257

MDP