Sentencia nº 2554 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 24 de Septiembre de 2003
| Fecha de Resolución | 24 de Septiembre de 2003 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Antonio García García |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
SALA CONSTITUCIONAL MAGISTRADO PONENTE: A.J.G.G.
El 25 de abril de 2003, el ciudadano SAADY A.B., asistido por la abogada A.V.G., inscrita en el Inpreabogado bajo el número 23.901, quien también actúa en representación del Municipio San F. delE.Z., solicitaron la anulación de los artículos 147 y 156 de la LEY ORGÁNICA DE TELECOMUNICACIONES, publicada en Gaceta Oficial No. 36.970, del 12 de junio de 2000. Subsidiariamente, para el caso de no prosperar la demanda de nulidad, ejercieron acción de inconstitucionalidad por omisión del legislador.
El 13 de mayo de 2003, se admitió el recurso y se ordenó notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y al Procurador General de la República. Asimismo, se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en prensa, todo ello de conformidad con las reglas procesales correspondientes. Ahora bien, por cuanto los demandantes también solicitaron la suspensión de los artículos impugnados, como medida cautelar, en el referido auto se ordenó abrir el presente cuaderno separado.
El 21 de mayo de 2003, fue recibido en Sala el cuaderno separado que fue abierto y se designó ponente al Magistrado A.J.G.G., quién, con tal carácter, suscribe el presente fallo, el cual se basa en las siguientes consideraciones:
I PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA
A los efectos de la solicitud cautelar interesa tan sólo la demanda de nulidad de los dos artículos mencionados, y no la pretensión de declaratoria de omisión del legislador, por lo que, a continuación, esta Sala resumirá sólo aquélla y no ésta.
Los recurrentes impugnaron los artículos 156 y 147 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, por considerar que implican la negación del poder tributario municipal. El primero de ellos establece que ni los Estados ni los Municipios podrán exigir el pago de tributos por el ejercicio de la actividad de telecomunicaciones. El segundo, por su parte, consagra un impuesto concreto, a favor del Poder Nacional, para quienes se dediquen a esa actividad.
Reconoció la parte actora que, la vigente Constitución, al igual que lo hacía la de 1961, consagra una reserva legal del Poder Nacional para lo relacionado con las telecomunicaciones. Esa reserva fue durante la vigencia de la Constitución derogada, y lo sigue siendo hoy, con la que actualmente rige los destinos del Estado, el fundamento normalmente esgrimido para sostener el poder tributario exclusivo de la República sobre ese sector, por lo que ningún otro ente político-territorial podría haber exigido tributo alguno.
En especial, el debate siempre se produjo respecto de la denominada patente de industria y comercio, hoy llamada impuesto a las actividades económicas. Así, si bien los Municipios tienen un poder general para gravar las actividades lucrativas que se desarrollen en su jurisdicción, la reserva de las telecomunicaciones al Poder Nacional se entendió de amplitud suficiente como para abarcar cualquier aspecto que tuviera relación con ellas, incluido, claro está, la creación de tributos. De esta manera, de la potestad municipal escaparía esa actividad económica. Se trataría de un poder tributario implícito, pues lo cierto es que la Constitución no menciona –ni mencionaba antes- que la reserva tenía semejante alcance.
Los tribunales venezolanos han tenido ocasión de conocer varios casos en los que se ha planteado ese problema: en un inicio se entendió que ambos poderes –nacional y local- podían coexistir, pero más recientemente la jurisprudencia se inclinó por negar la competencia municipal y concederle a la reserva nacional un alcance absoluto: todo aspecto que tenga relación con las telecomunicaciones correspondería al Poder Nacional, con independencia de que la Constitución no disponga expresamente que ello es así para el caso de los tributos.
Es ante esa situación que los demandantes interpusieron el presente recurso: mediante él pretenden que esta Sala declare que el poder tributario respecto de las telecomunicaciones corresponde a los municipios, y no a la República, al menos en lo relacionado con el impuesto al ejercicio de esa actividad. Pidieron, entonces, que se dé al sector de las telecomunicaciones el mismo trato que se le da a otros cuya regulación también corresponde al Poder Nacional, tales como bancos y seguros. En ese sentido, afirmaron los recurrentes no entender la razón por la cual si la regulación de las actividades bancaria y aseguradora también está reservada a la Asamblea Nacional, nunca se ha pretendido extraer de ello un poder tributario implícito, que, sin embargo, sí se predica respecto de las telecomunicaciones.
En todo caso, sostuvieron los demandantes que esa incertidumbre debió terminar con la entrada en vigencia de la actual Constitución, pues en ella se incluyó un novedoso artículo, el 180, en el que se dispuso que las potestades tributarias municipales son distintas y autónomas de las potestades reguladoras de la República. De esta manera, para la parte actora es indudable que la reserva legal de las telecomunicaciones implica efectivamente la exclusividad de la potestad reguladora, pero no puede confundirse con la potestad tributaria, la cual sería, usando las palabras del Constituyente, distinta y autónoma de la potestad reguladora del Poder Nacional.
El artículo 147 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones fue impugnado, por otra parte, debido a que en él se crea un impuesto nacional que, en criterio de los demandantes, es sustancialmente idéntico al impuesto sobre las actividades económicas, pues lo que se grava es el ejercicio de la actividad lucrativa, típico hecho generador de tributo local llamado antes patente. Al existir esa identidad, estimaron los recurrentes que, en realidad el legislador nacional invadió la esfera tributaria municipal.
Como ambas normas serían inconstitucionales –en criterio de los actores- y ocasionarían graves perjuicios, que es preciso eliminar con urgencia, en el libelo se solicitó, con fundamento en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el Código de Procedimiento Civil, una providencia cautelar de suspensión de sus efectos mientras dure el juicio.
Para demostrar la satisfacción de los extremos legales, los demandantes expusieron lo siguiente:
Ante todo, sostuvieron que “ni siquiera es necesario, en este caso, ponderar intereses colectivos con los particulares, visto que al Municipio sólo lo asisten intereses colectivos, es decir, los de sus habitantes y el Alcalde lo que hace es representar esos intereses, dentro del sistema democrático de representación”.
Respecto del fumus boni iuris, alegaron que su demanda “está fundamentada en el derecho que se deriva para los Municipios de la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, Artículos 168.3 y Artículo 179.2” y, además, en el “Artículo 180 de la Constitución, el cual fue diseñado en la medida de la necesidad de ‘defender’ al Municipio contra despojos de su poder tributario de los cuales ya ha sido ‘víctima’ en el pasado, incluso en el reciente”. En su criterio, los motivos que dieron lugar al referido artículo 180 –y que reseñan en su recurso- “es suficiente para evidenciar la ‘apariencia de buen derecho’ que [les] asiste, tanto al Alcalde, como ente Ejecutor de los recursos del Municipio, como por supuesto al mismo Municipio, destinatario de la protección que aporta la norma en comentarios”.
Respecto al periculum in mora, sostuvieron los demandantes que “si los contribuyentes de telecomunicaciones siguen pagando al T.N. el impuesto previsto en el Artículo 147 de la Ley en referencia y éste es declarado nulo, estarán legitimados para pedir el reintegro de lo indebidamente pagado al Fisco Nacional y esos reintegros deben abarcar los intereses moratorios que se puedan causar”. Además, alegaron que “los contribuyentes ya incididos con un impuesto sobre el ejercicio de la actividad de telecomunicaciones, naturalmente estarán reacios a soportar también el impuesto municipal, que sí es Constitucional y legítimo, sobre actividades económicas, al menos durante el período de tiempo en que estuvieron pagando ese impuesto, lo cual seguramente ocasionará múltiples litigios con los Municipios, mientras que será siempre posible para el T.N. recaudar los recursos correspondientes a tal impuesto”. Por otro lado, aseveraron que “mientras que se mantenga vigente el Artículo 156 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, los Municipios que decidan avanzar en sus procesos de determinación del impuesto sobre actividades económicas, tendrán muchas dificultades en hacerlo”. En su criterio, si su demanda prosperase, la experiencia demostraría “que pretender que el T.N. de alguna manera ‘compense’ a los Municipios por lo ya recaudado por concepto de un impuesto que correspondía a estos, (…) es ilusorio, o al menos lo es en un corto plazo”.
Por último, afirmaron que existe urgencia para conceder la cautela, por cuanto “el hecho de que los Municipios vienen siendo objeto de retardos injustificados en la entrega por parte del T.N. de las participaciones o transferencias que Constitucional y legalmente les corresponden, lo cual se evidencia de las solicitudes que para obtener tales recursos ya han interpuesto ante los Tribunales competentes de la República, agrava su situación financiera, en perjuicio de sus comunidades”. Destacaron que, según información suministrada por C.N. deP. deI., CONAPRI, “las telecomunicaciones conforman uno de los sectores que mayor ingreso ordinario ha generado al T.N. en los últimos años”. En su criterio, “es indispensable y urgente (…) la concesión de la medida cautelar solicitada, justamente como forma de garantizar la existencia de los referidos recursos y así evitar la concreción de mayores daños patrimoniales de los que ya se han causado a los golpeados Tesoros Municipales, además de permitirles a estos adelantar en el cobro de tributos que les son debidos”.
II CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como es jurisprudencia reiterada de esta Sala, la suspensión de los efectos de las normas, así se plantee como protección cautelar por medio del amparo constitucional o por la vía del Código de Procedimiento Civil, constituye una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al Derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.
La situación normal debe ser la opuesta: en virtud de su presunción de constitucionalidad y legalidad, y debido a su carácter erga omnes, las normas deben mantener su aplicabilidad hasta que el tribunal competente, luego de un serio y detenido análisis, determine su invalidez. Actuar de otra forma puede ocasionar más perjuicios que ventajas, con lo que la tutela provisional puede convertirse, lejos de su verdadera justificación, en un mecanismo para desatender disposiciones sobre las que aún resta hacer el pronunciamiento definitivo.
En el caso de autos se han impugnado dos normas legales: una que prohibe tributos estadales y locales sobre la actividad de telecomunicaciones; otra que prevé un impuesto nacional exclusivo para ese sector. En el apartado anterior se ha resumido con necesaria brevedad el problema central: desde hace mucho, República y Municipios se han atribuido el poder tributario para el sector de las telecomunicaciones. De hecho, existe jurisprudencia en uno u otro sentido, y la doctrina es asimismo contradictoria.
Si de algo se carece en la materia que constituye este litigio es de uniformidad, ni siquiera se cuenta con una tendencia mayoritaria. Ello explica que, por ejemplo, esta Sala conozca en la actualidad de recursos contra ordenanzas que prevén el sector de las telecomunicaciones como uno de los que pueden ser gravados en el ámbito local, a la par que existe este caso, en el que se plantea precisamente lo contrario. Asimismo, cursan ante la Sala demandas similares, pero referidas a los otros dos sectores económicos que han generado dudas: el de producción de bebidas alcohólicas y –nada menos- el de hidrocarburos, fuente principal de ingresos en Venezuela. Asimismo esta Sala tramita en la actualidad procesos en los que se pretende un pronunciamiento, por vía de interpretación, acerca del alcance del artículo 180 de la Constitución, que es la base de la presente impugnación.
Ahora bien, esta Sala, a fin de eliminar por completo la incertidumbre que hoy existe, y con ánimo de producir una jurisprudencia coherente, considera que lo recomendable es atender esos casos en conjunto, si bien no es posible acumularlos todos –algunos sí lo están ya-, y fijar una posición uniforme sobre el reparto del poder tributario entre República y Municipios. Siendo así, constituiría una ligereza hacer pronunciamientos previos sobre un aspecto que lo que requiere con rapidez es de una decisión de fondo.
No debe perderse de vista, en ningún momento, que la protección cautelar no puede ser considerada en los juicios de nulidad contra normas de la misma manera en que se haría frente a actos individuales. Las consecuencias en uno u otro caso son absolutamente distintas. Ello no implica negar el poder cautelar respecto de las normas, pero sí la necesidad de una prudencia –en estos casos la palabra cautela adquiere un especial relieve- llevada incluso al extremo.
Normalmente, basta con que el juez determine que se está en presencia de los requisitos legales para la procedencia de la protección provisional. Sin embargo, en el caso de las normas ello no basta: como en ningún otro caso, tiene preponderancia el equilibrio de los intereses, pero, además, también la tiene la necesidad de que el juez no haga pronunciamientos que, por generales, pueden causar trastornos que luego serán difíciles de remediar.
Así, aunque en la demanda se denuncian vicios que de ser ciertos deben dar lugar a la anulación solicitada, no es en esta etapa cautelar, en la que el análisis es necesariamente escaso, cuando debe hacerse un pronunciamiento de tal magnitud, como lo es la eliminación, así sea temporal, de los efectos de unas normas. Por tanto, esta Sala considera, con base en su prudente arbitrio para resolver las peticiones de protección cautelar, que el caso de autos requiere un análisis que sólo debe hacerse al dictarse la sentencia definitiva. Así se declara.
III DECISION Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la solicitud de medida cautelar, formulada conjuntamente con el recurso de anulación de los artículos 147 y 156 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, presentado por el ciudadano Saady A.B. y la abogada A.V.G., apoderada judicial del Municipio San F. delE.Z..
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el presente cuaderno separado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 24 días del mes de septiembre del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
J.E. CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
A.J.G.G. J.M. DELGADO OCANDO Ponente
P.R. RONDÓN HAAZ
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
Exp. 03-1099 cuaderno separado
AGG/asa
