Sentencia nº 055 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Electoral de 22 de Mayo de 2001

MAGISTRADO PONENTE: A.M.U.

En fecha 30 de noviembre de 2000, el ciudadano S.R.B.V., titular de la cédula de identidad Nº 4.694.412, actuando en nombre propio, asistido por el abogado M.S.R.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 57.871, interpuso por ante esta Sala recurso de nulidad conjuntamente con amparo constitucional, contra el acto administrativo mediante el cual el C.N.E., a través de su Presidente, resolvió su remoción del cargo de Jefe de Unidad en la Dirección General de Personal - Unidad Caja de Ahorros de ese órgano, acto que le fue notificado mediante oficio s/n de fecha 25 de octubre de 2000.

Por auto de fecha 5 de diciembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió el recurso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 74 de la Ley de Carrera Administrativa y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, acordando su tramitación de conformidad con el procedimiento contencioso administrativo especial previsto en la Ley de Carrera Administrativa, sin analizar las causales de admisibilidad relativas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa, por cuanto se había interpuesto el recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional.

Mediante diligencia suscrita en fecha 12 de diciembre de 2000, el ciudadano S.R.B.V., antes identificado, confirió poder apud acta, al abogado M.S.R.V., igualmente identificado.

Mediante fallo de fecha 13 de diciembre de 2000, la Sala declaró improcedente la acción de amparo constitucional interpuesta, remitiéndose el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin que se pronunciara sobre las restantes causales de inadmisibilidad del recurso de nulidad.

Por auto de fecha 15 de diciembre de 2000, no teniendo lugar las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad de la acción y agotamiento previo de la vía administrativa, se ordenó notificar al Presidente del C.N.E., a fin que procediera a dar contestación en el lapso de quince (15) días continuos siguientes a la fecha, y remitiera los antecedentes administrativos relacionados con el caso.

Por diligencia de fecha 19 de diciembre de 2000, el Alguacil consignó copia del oficio de notificación recibido, librado al Presidente del C.N.E..

Mediante ofició s/n de fecha 20 de diciembre de 2000, la Dirección General de Personal del C.N.E., participó a este Alto Tribunal que, para esa fecha el personal de ese órgano se encontraba de vacaciones colectivas, razón por la cual no podían suministrar la información requerida; comprometiéndose a emitir el pronunciamiento a que hubiere lugar en fecha 8 de enero de 2001.

Por auto de fecha 8 de enero de 2001, dada la designación de nuevos integrantes de la Sala, se procedió a designar Ponente al Magistrado Dr. A.M.U..

Mediante escrito de fecha 18 de enero de 2001, los abogados BEATRIZ REJÓN, M.N. VILLAFAÑA, A.M., A.W. y J.H.P.I., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo los Nros. 33.260, 31.686, 36.486, 81.864 y 62.628, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del C.N.E., dieron contestación al recurso interpuesto.

En fecha 22 de enero de 2001, los abogados A.M. y M.S.R.V., representantes judiciales del C.N.E. y del recurrente respectivamente, consignaron escritos de promoción de pruebas, los cuales fueron agregados a los autos el día 29 de ese mismo mes y año.

Mediante auto de fecha 29 de enero de 2001, se acordó formar pieza separada con los antecedentes administrativos consignados por los apoderados judiciales del C.N.E., con su escrito de pruebas.

Por auto de fecha 06 de febrero de 2001 se admitieron las pruebas promovidas por los apoderados judiciales del recurrente y del órgano del cual emanó el acto impugnado, cuanto ha lugar en derecho.

En fecha 1º de marzo de 2001 los apoderados del C.S.E. presentaron escrito de Informes, y en fecha 5 de marzo de 2001 igualmente lo hizo el apoderado judicial del recurrente.

Por auto de fecha 6 de marzo de 2001, se fijó lapso de sesenta (60) días continuos para decidir la causa.

En fecha 2 de mayo de 2001, se reconstituyó la Sala Electoral incorporándose el Dr. ORLANDO GRAVINA ALVARADO, a los fines de cubrir la ausencia temporal del Dr. R.A.H., quedando, en consecuencia, integrada por los Magistrados A.M.U., Presidente; L.M.H., Vice-presidente; y ORLANDO GRAVINA ALVARADO, Magistrado.

Mediante Escrito de fecha 3 de mayo de 2001, la representación judicial del órgano electoral, solicita a esta Sala, con fundamento en decisión dictada en fecha 20 de diciembre de 2000 por la Sala Político-Administrativa, decline la competencia para conocer del presente recurso en el Tribunal de la Carrera Administrativa.

I FUNDAMENTOS DEL RECURSO

Señaló el recurrente que en fecha 22 de enero de 1986 ingresó al entonces C.S.E., desempeñando el cargo de Secretario I, adscrito a la Dirección General de Partidos Políticos, y luego, en fecha 3 de febrero de 1987, fue transferido a la Dirección General de Personal para el cargo de Comptometrista, con ubicación en la Caja de Ahorros de ese órgano. Continuó señalando que en fecha 16 de diciembre de 1991, le fueron asignadas las funciones de Coordinador de Caja de Ahorros, cargo igualmente adscrito a la Dirección General Sectorial de Recursos Humanos, que desempeñó hasta la fecha de su remoción.

Por otra parte expresó, que el “ejercicio real” de sus actividades se circunscribió a las labores desempeñadas en la Caja de Ahorros de Empleados del C.N.E., y que el vínculo con “… la estructura funcional del organismo ha sido meramente formal dado que el sentido de dependencia y subordinación …” lo ha mantenido con los órganos directivos de la referida Caja de Ahorros, respecto de la cual indicó, que no se trata de una dependencia del órgano electoral, sino de un ente con personalidad jurídica propia, y cuyo marco legal encuentra su fundamento en las disposiciones contenidas en los artículos 70, 118 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley General de Asociaciones Cooperativas y su Reglamento General, así como en los Estatutos de la Caja de Ahorros y Previsión Social de Empleados y Obreros; por lo que a decir del recurrente, el vínculo de ambos “… organismos (C.N.E. y Caja de Ahorros), siendo de estrecha conexión, es jurídicamente propio y autónomo”, por lo que su relación interinstitucional no debe establecerse “… en base al abusivo concepto de la subordinación operativa…” (resaltado y subrayado del recurrente).

En este sentido alegó el recurrente, que la decisión emanada de la Dirección General Sectorial de Personal del C.N.E., notificada mediante oficio s/n de fecha 25 de octubre de 2000, por la que se le removió de su cargo, aludiendo a una supuesta solicitud formulada por el C.D. de la Caja de Ahorros y Previsión Social de Empleados y Obreros, viola sus derechos fundamentales, así como “… la autonomía de un ente con perfil y fines propios…”, como lo es la Caja de Ahorros. Expresó además, que el fundamento de tal decisión (remoción) es falso y que “… la concreción documental de su implementación configura, sin duda, un fraude…”, pues quien representa al C.D. de dicha Caja de Ahorros es su Presidente, ciudadano R.N., representación que por demás no ha sido cuestionada, motivo por el cual, a juicio del recurrente, resulta “… fraudulenta la acción desarrollada por un grupo de SUPLENTES del mencionado C.D. encabezados por los ciudadanos M.S. y M.H., quienes en complicidad con un miembro del C. deV. de la Caja de Ahorros, forjan una reunión en la cual los primeros se arrogan funciones de PRESIDENTE y SECRETARIO encargados sin mediar ninguna desincorporación previa ni tampoco una sustitución eventual que cubra esas vacantes de acuerdo a procedimientos formales” (subrayado del recurrente). Agregó el recurrente, que en fecha 24 de octubre de 2000, se efectuó una reunión “fraudulenta” del mencionado C.D. de la Caja de Ahorros, que tenía como propósito tomar decisiones referidas al personal adscrito a la misma, y que veinticuatro (24) horas después de “… la formal solicitud …”, el Presidente firmó el oficio de su remoción, fundamentando dicha decisión en una supuesta condición de funcionario de libre nombramiento y remoción, lo cual a juicio del recurrente se expresa legalmente como un falso supuesto de derecho y configura además un abuso de poder. Continuó señalando, que en su caso no resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 22 del Estatuto de Personal del entonces C.S.E., el cual determina “... la vinculación entre el concepto de FUNCIONARIO DE CONFIANZA y la consecuencia fáctica de tal connotación como lo es EL LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN de los mismos ...”, toda vez que, la calificación de sus actividades como de confianza por parte del C.N.E., generó un acto arbitrario, pues carecía de potestad para realizar tal denominación sin el concurso administrativo de la Caja de Ahorros y Previsión Social de Empleados y Obreros (CAPSEO) de dicho órgano, por ser este el lugar donde laboró antes de ser removido de su cargo. En este sentido, indicó el recurrente, que en su caso se imponía la determinación de las tareas por él realizadas a fin de verificar si efectivamente podía ser objeto de remoción con fundamento en lo dispuesto en los artículos 69 del Reglamento Interno del C.N.E. y 22 del Estatuto de Personal, pues contrario a ello, su condición de funcionario de carrera administrativa le otorgaba derecho a la estabilidad laboral, de conformidad con lo establecido en los artículos 8 del Estatuto de Personal y 93 de la Constitución vigente. De manera que, a decir del recurrente, en el caso de autos se tramitó la medida tomada en su contra violando con ello su derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución. Denunció además, la vulneración de las normas contenidas en los artículos 49, 87, 93, 137 y 139 de la Constitución de la República, relativas a los derechos al debido proceso, al trabajo, a la estabilidad laboral y al principio de responsabilidad de los órganos del Poder Público por abuso y desviación de poder, así como el principio de la legalidad, alegatos que esgrimió como fundamento de su solicitud de amparo constitucional. Continua indicando que el C.N.E., al utilizar “... en forma extensiva ...” el contenido de lo dispuesto del artículo 69 del Reglamento Interno, en primer lugar, violó el principio de la legalidad, haciendo una errónea interpretación acerca de su aplicación, que configura un abuso de poder y vicia el acto de su remoción de nulidad absoluta, por ser violatorio del derecho al trabajo y a su estabilidad laboral, en razón de haber ordenado su remoción sin causal alguna y sin considerar el período de servicio prestado, así como su condición de funcionario de carrera; en segundo lugar señaló, que la conducta del órgano comicial, violó el derecho al debido proceso, al dar “… sorprendente prisa y celeridad en instrumentar la medida en mi (su) contra …”, siendo que no podía aplicársele “… una sanción sumaria …”, por no tratarse de un personal de confianza de libre nombramiento y remoción; y en caso de haber incurrido en una causal que justificara su remoción, ha debido aplicarse el procedimiento previsto en el Estatuto de Personal, con la debida participación de sus superiores inmediatos dentro de la Caja de Ahorro y Previsión Social de Empleados y Obreros. Finalmente, indicó el recurrente, que fue violado su derecho a ser respetado como profesional y como funcionario sin falta alguna en el ejercicio de sus actividades laborales, de igual manera, consideró vulnerado su derecho a ser evaluado administrativamente por sus superiores inmediatos y legítimos.

II CONTESTACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

Los apoderados judiciales del C.N.E., en la oportunidad de dar contestación al recurso de nulidad interpuesto manifestaron en primer lugar, que el presente recurso se trata de una querella funcionarial, en los términos previstos en la Ley de Carrera Administrativa, sin embargo, la relación laboral existente entre el querellante y el C.N.E. no se encontraba regulada por dicha Ley, a tenor de lo dispuesto en su artículo 5, conforme al cual: “Quedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley: … 3. Los funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público y del C.S.E.; …”. Indicaron además, que al haberse tramitado la presente acción de acuerdo con lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, debió esta Sala Electoral ordenar la notificación de la Procuraduría General de la República, a tenor de lo preceptuado en el artículo 75 eiusdem. Expresaron también, que la presente causa debe ser declarada inadmisible, por cuanto el querellante no agotó la vía administrativa a que se refiere el artículo 74 de la Ley de Carrera Administrativa, esto es, la previa conciliación ante la Junta de Avenimiento correspondiente; requisito que a su entender, se encuentra contenido de manera supletoria en la norma prevista en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Los apoderados judiciales del C.N.E., señalaron que el presente caso debió tramitarse de acuerdo con la normativa prevista en los artículos 121 al 129 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es, el procedimiento previsto para los recursos contenciosos administrativos de anulación interpuestos contra actos administrativos de efectos particulares; y en todo caso, de estimar esta Sala que el procedimiento aplicable era el establecido en la Ley de Carrera Administrativa, a juicio del órgano comicial, se incurrió en una errónea interpretación de la norma contenida en el artículo 75 eiusdem, al dejarse constancia en una misma actuación del recibo del recurso de nulidad y de su admisión, pues a su entender, se trata de dos autos distintos tanto en sus efectos como en el tiempo; y, tal actuación resulta violatoria del derecho al debido proceso y la defensa, motivo por el cual solicitan a esta Sala, revoque por contrario imperio el auto de admisión del presente recurso de nulidad y reponga la causa, aplicando el procedimiento contenido en los artículos 121 y siguientes de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Por último, solicitaron la desaplicación de la normativa contenida en la Ley de Carrera Administrativa y, se declare que el C.N.E., carece de la legitimación pasiva necesaria para sostener la presente querella, en los términos previstos en el artículo 75 eiusdem.

III CONCLUSIONES DEL C.N.E.

El órgano electoral en la oportunidad de informar insistió en los planteamientos realizados para fundamentar la solicitud que sea revocado el auto de admisión, especialmente lo relativo a que no fue agotada la vía administrativa conforme la previsión contenida en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa y que debió notificarse a la Procuraduría General de la República a los efectos de la contestación e igualmente insistió en la desaplicación de la Ley de Carrera Administrativa a todos los efectos procedimentales.

IV CONCLUSIONES DE LA PARTE RECURRENTE

El recurrente en su escrito de conclusiones, reprodujo y realizó observaciones a los aspectos de valoración legal esgrimidos por el órgano electoral de la manera siguiente:

En cuanto a la desaplicación al caso concreto del artículo 5 numeral 3 de la Ley de Carrera Administrativa, el recurrente observa, que con base a lo decidido en fecha 5 de diciembre de 2000, por la Sala Electoral, el procedimiento contencioso administrativo especial aplicable, es el consagrado en dicha Ley, aunado a la doctrina moderna que señala que el juez debe poseer “conciencia social y de ésta emanan los poderes con los cuales se ensanchan cada vez mas el concepto de jurisdicción: los poderes de equidad, inquisición y apreciación”. Que de resultar procedente la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa en el presente caso, la instancia correspondiente debió ser la “... gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento del C.N.E.”, instancia inexistente en la estructura que dentro de ese organismo maneja la administración de Recursos Humanos. Por otra parte, señaló que el propósito del presente recurso es obtener la nulidad de un acto administrativo que afecta a su representado, y no como hace ver la parte demandada que el presente caso se trate de una querella funcionarial. Que negar la condición de legitimado pasivo para el C.N.E., y delegar en la Procuraduría General de la República tal papel, devela el desconocimiento de la nueva realidad jurídico-institucional que se deriva de la puesta en vigencia de la Constitución de 1999, enfocada en los artículos 292 y 294, categóricos, a su decir, al señalar el perfil propio, específico y autónomo del referido órgano comicial, reiterando el contenido de las páginas 3 y 4 de su libelo de demanda. Que no tiene sustentación alguna el planteamiento referente a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ya que, en primer lugar, el auto de fecha 15 de diciembre de 2000, es el que realmente conforma la definitiva admisión, siendo acogido por la parte demandada, toda vez que produce su contestación partiendo del lapso señalado en el mencionado auto; y en segundo lugar, difiere de los criterios expresados por el órgano comicial, al calificar a su representado como de “funcionario de libre nombramiento y remoción”. Asimismo, solicitó sea desestimado el escrito de contestación del C.N.E., ya que a su decir, es un planteamiento de excepciones a tenor de lo pautado en el artículo 130 de la Corte Suprema de Justicia.

V

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Considera la Sala procedente en primer término, pronunciarse en relación con su competencia, para conocer de las acciones intentadas por los funcionarios o ex-funcionarios del C.N.E., toda vez que el Tribunal de Sustanciación en el auto de admisión del presente recurso, aceptó la misma, lo que hace de seguidas en los términos siguientes:

Conforme al numeral 12 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (1976), la Sala Político-Administrativa era el órgano jurisdiccional que en única instancia conocía de todo recurso que por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, fuera interpuesto contra todo acto administrativo general o individual emanado del C.S.E., hoy C.N.E., independientemente que su contenido fuera o no de naturaleza electoral. Luego las Leyes Orgánicas del Sufragio regularon de distinta manera la competencia para conocer la materia contencioso-electoral, distribuyéndola entre diferentes órganos jurisdiccionales en lo contencioso-administrativo, hasta que la actual Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política consagra el recurso contencioso-electoral, como medio de impugnación contra los actos, actuaciones y omisiones del C.N.E., relacionados con la constitución, funcionamiento y cancelación de organizaciones políticas; el registro electoral; los procesos electorales y los referendos, atribuyendo la competencia según el caso en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y la Sala Político-Administrativa; normativa que en dicha materia fue de aplicación preferente por razones de posterioridad y especialidad. Con respecto a la impugnación en sede judicial de los actos de la Administración Electoral relativos a su funcionamiento institucional, señala la ley especial, tendrá lugar conforme a los recursos y procedimientos previstos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que se mantuvo así para los casos de querella funcionarial, la competencia de la Sala Político-Administrativa, por vía del recurso de nulidad de acto administrativo de efectos particulares.

Ahora bien, en virtud de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 36.860, de fecha 30 de diciembre de 1999, fue modificada la división de las ramas que integran el Poder Público, incorporando dos nuevas, a saber, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral, y en lo que respecta a la estructura del Poder Judicial se instauró un sistema de justicia constituido entre otros por el Tribunal Supremo de Justicia, que funcionará en Sala Plena y en las Salas Constitucional, Político-Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación Social. Así, a los fines de ejercer el control judicial de los actos, actuaciones y abstenciones de los órganos del nuevo Poder Electoral, se creó una jurisdicción especial ejercida por la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determine la Ley, los cuales no han sido creados; de allí que se hizo necesario para cada Sala plantearse la materia relativa a su ámbito de competencia, y para esta Sala Electoral en específico, determinar los limites del contencioso-electoral. Es así como la Sala Constitucional, al delimitar su propia competencia inició tal labor, señalando en fallo de fecha 20 de enero de 2000, que las acciones de amparo constitucional ejercidas conjuntamente con el recurso contencioso-electoral, son de la competencia de la Sala Electoral. A continuación esta Sala hizo igualmente lo propio y mediante fallo fechado 10 de febrero de 2000, hizo un análisis del cambio constitucional en el sentido de propugnar una democracia más directa y participativa (artículo 70) y el que se erigiera una nueva rama del poder público dirigida fundamentalmente a lograr hacer realidad tal participación y protagonismo del pueblo en lo político, creándose además este nuevo órgano jurisdiccional para el control judicial de los actos, actuaciones u omisiones emanados del Poder Electoral, respecto de la cual señaló, que el desarrollo legislativo tendiente a regular sus atribuciones debe orientarse por tres criterios básicos y en el tercero incluyó la conjugación de un criterio orgánico y material a modo de incluir tanto los actos de naturaleza electoral en sentido restringido como en sentido amplio, señalando para éste último lo relativo al funcionamiento institucional de los órganos del Poder Electoral, por lo que en congruencia con el Estatuto Electoral del Poder Público publicado en fecha 3 de febrero de 2000, que delineó respecto de específicos comicios la competencia de la Sala; determinó que, mientras se dictan las Leyes Orgánicas del Tribunal Supremo de Justicia y del Poder Electoral, la competencia de la Sala Electoral, además de la contenida en el artículo 30 de dicho texto normativo, es la que señala en cuatro (4) numerales, cuyo numeral uno (1) específicamente indica que le corresponde conocer:

1. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los directamente vinculados con los procesos comiciales, como aquellos relacionados con su organización, administración y funcionamiento.

Continuando con la materia relacionada con la competencia de la Sala Electoral, ésta observa que la Sala Político-Administrativa, mediante fallo de fecha 27 de abril de 2000, se declaró competente para conocer una querella funcionarial interpuesta por un ex-funcionario del C.N.E., argumentando, que siendo el Tribunal de la Carrera Administrativa incompetente para ello, conforme la exclusión del régimen de carrera administrativa de los funcionarios del antes C.S.E., prevista en el artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa, se hacía necesario, ante la entrada en vigencia de un nuevo texto constitucional que modificó la división horizontal del Poder Público, determinar el Tribunal competente, y al efecto señaló:

“… las atribuciones que constitucionalmente le han sido asignadas a este nuevo Poder ‘Electoral’ …, son objeto de control, no sólo por la recién creada Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia y a futuro por los demás Tribunales que determine la ley (que regule lo relativo a la jurisdicción contencioso-electoral), sino que además, deben tomarse en cuenta otros elementos valorativos y atributivos de competencia jurisdiccional para el control de la actividad del Poder Electoral … En función de lo antes expresado, a la jurisdicción contencioso-electoral no le corresponde en función de un criterio eminentemente orgánico, el control absoluto de toda la actividad administrativa del Poder Electoral, … (ya que) el límite del control que están llamados a ejercer los distintos tribunales que conforman la llamada ‘jurisdicción electoral’ les viene impuesto por el mismo cuerpo del texto constitucional, al limitar dicho conocimiento al control de la legalidad y de la constitucionalidad (vía control difuso), de la actividad del Poder Electoral, únicamente para tornar operativas las diversas modalidades de participación ciudadana y en definitiva de la expresión de la voluntad popular. … para la determinación consecuente de los tribunales competentes de dicha jurisdicción contencioso administrativa, deben conjugarse los diversos criterios basados no sólo en función del órgano accionado, sino también en atención a la afinidad de los derechos que se alegan como conculcados y el vínculo por medio del cual se interrelacionan accionados y accionantes”.

Sobre la base de los razonamientos anteriores concluyó la Sala Político-Administrativa en esa oportunidad, que era la competente para conocer la que llamó querella funcionarial, en función de la combinación del criterio orgánico, de afinidad y del vínculo jurídico, al quedar excluida la jurisdicción contencioso-electoral, por no tratarse de acto alguno de naturaleza electoral.

Esta Sala Electoral mediante fallo de fecha 26 de julio de 2000, se pronunció igualmente respecto de su competencia, señalando que además la tenía “... para conocer acciones de amparo autónomo que se interpongan contra organizaciones que persigan fines que trasciendan los individuales de sus miembros, aún cuando no resulten totalmente encuadrables en el concepto de sociedad civil, cuando el objeto de la acción recaiga sobre actos de naturaleza sustancialmente electoral”.

En este mismo orden de ideas se observa, que la Sala Constitucional mediante fallo de fecha 8 de diciembre de 2000, indicó, que será además competencia de la Sala Electoral:

“... el conocimiento de las acciones de amparo autónomo que se interpongan contra actos, actuaciones u omisiones sustancialmente electorales de los titulares de los órganos administrativos, distintos a los enumerados en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, o de los órganos constitucionales equivalentes a los mismos”.

El panorama que antecede en lo que respecta a la competencia que se atribuyó la Sala Político Administrativa, fue modificado por esa misma Sala mediante fallo fechado 20 de diciembre de 2000, cuando consideró necesario replantearse lo relativo a su competencia para conocer de las querellas funcionariales interpuestas por los ex–funcionarios del C.N.E., señalando:

“Ante la divergencia que se presenta entre la afinidad del asunto litigioso respecto de las materias sometidas al conocimiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, y la excepción contenida en el artículo 5 antes mencionado (de la Ley de Carrera Administrativa), y entre aquélla y la disposición que atribuye a esta Sala el conocimiento de los recursos de nulidad incoados contra los actos de efectos particulares emanados del C.N.E., se hace necesario analizar el presente caso a la luz de una serie de conceptos, principios y derechos fundamentales, a saber: el derecho al Juez Natural, el principio de la doble instancia, el concepto de justicia como hecho democrático y la descentralización judicial”.

Analizados por dicha Sala en la antes analizada sentencia, tales principios y derechos, declaró la inaplicabilidad del artículo 5, ordinal 3º de la Ley de Carrera Administrativa, luego de concluir:

“… que no obstante el acto cuestionado emane del Presidente del C.N.E., y aún cuando los funcionarios de este último dispongan de un estatuto propio, se trata, en definitiva, de relaciones funcionariales a las cuales resulta perfectamente aplicable el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa; en consecuencia, es el Tribunal de la Carrera Administrativa el Juez Natural para conocer de la presente causa, y su Alzada, en caso de interponerse sobre el fallo definitivo el correspondiente recurso de apelación, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. … Por tanto y en los términos expuestos, se supera para el caso de autos el criterio orgánico atributivo de competencia conforme al cual todo acto administrativo, por el solo hecho de emanar del C.S.E. …, es revisable en primera instancia por esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”.

Simultáneamente, ese mismo día 20 de diciembre de 2000, esta Sala Electoral dictó fallo en el cual ratificó su criterio contenido en fallo de fecha 10 de febrero de 2000, en el sentido de tener atribuida la competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos de efectos particulares interpuestos por ex– funcionarios del C.S.E., con ocasión de su relación de empleo público, en los términos siguientes:

… en el presente caso el objeto de la pretensión es obtener la declaratoria de nulidad del acto contenido en la comunicación referida, mediante la cual se le participa al recurrente la eliminación del cargo que él venía ocupando (…) Siendo así, se evidencia que la impugnación va dirigida contra una actuación que aparece emanada de una dependencia del órgano rector del Poder Electoral (artículo 292 constitucional), que se enmarca dentro del funcionamiento institucional (régimen de personal) de dicho órgano, por lo que en consecuencia, en aplicación del criterio orgánico, el cual resulta ser uno de los delimitadores del ámbito competencial de los órganos de la jurisdicción contenciosa electoral (asumida transitoriamente de forma exclusiva por este Sala), … considera esta Sala que procede aceptar la declinatoria de competencia formulada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa de este máximoT., en vista que resulta competente para el conocimiento y decisión de la impugnación de dicho acto

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En fecha 8 de marzo de 2001, la Sala Político-Administrativa de este M.T., con vista al último fallo referido, modifica su criterio declinando el conocimiento de una querella funcionarial interpuesta por un ex–funcionario del C.N.E., en esta Sala Electoral.

Ahora bien, en el mes de enero del presente año, tomaron posesión de sus cargos los tres (3) nuevos integrantes de esta Sala Electoral, quienes vistos los distintos criterios jurisprudenciales de atribución de competencia de la materia, que han sido referidos en este fallo, consideramos necesario un replanteamiento de la situación, habida cuenta que estiman que para la determinación del tribunal competente en materia de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, interpuestas por funcionarios o ex–funcionarios del C.N.E., no debe privar únicamente el criterio orgánico que sirvió de base en un principio a esta Sala como delimitadora de su ámbito de competencia, ya que deben conjugarse igualmente criterios sustantivos y de orden procedimental, en los cuales destacan los importantes derechos a la doble instancia y al juez natural. Al efecto se señala, que la Sala es del criterio, que hasta tanto no se crearen otros tribunales para el ejercicio de la jurisdicción contenciosa electoral, es el único órgano jurisdiccional constituido con competencia especifica para conocer de los actos, actuaciones y omisiones emanados del recién creado Poder Electoral, y dado que la creación de esta nueva rama del poder público obedece a una nueva estructura de participación y protagonismo del pueblo en lo político, serán esencialmente los actos, actuaciones y omisiones de contenido o naturaleza electoral los llamados a ser controlados por este especial órgano jurisdiccional.

En este orden de ideas, el artículo 49 de la Constitución de la República establece que el “debido proceso” se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y a continuación en ocho (8) numerales refiere los aspectos más importantes que constituyen el debido proceso, entre los cuales se encuentra que toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en la Constitución y la ley. Por su parte la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), del cual Venezuela es país signatario, establece en el literal h) del artículo 8, el derecho de toda persona inculpada de delito, de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. Si bien en materia contencioso-funcionarial, el funcionario recurrente no es declarado culpable o inocente, ya que esta terminología es propia del derecho penal; el funcionario del C.N.E., como administrado justiciable, al igual que el resto de los funcionarios públicos, en criterio de esta Sala, debe tener derecho a que la decisión que se dicte respecto de la pretensión que ha incoado sea revisada, a objeto de determinar su apego a los hechos y al derecho, por un tribunal de superior jerarquía o de segunda instancia. Tal posición ha sido respaldada por la jurisprudencia venezolana, en la oportunidad de dejar sin aplicación la disposición prevista en el último aparte, primer párrafo del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (Sala Constitucional, 14 de marzo de 2000), e igualmente lo ha sido en forma reiterada por la doctrina procesalista, en tal sentido H.M. (Curso de Derecho Procesal Civil, Colombia, 1960, p.522) señala lo siguiente:

El principio admitido en nuestro derecho del doble grado de jurisdicción consiste en que todo litigio, excepto en los casos expresamente previstos por la ley (juicios de mínima cuantía, juicios ante la Sala de Negocios Generales de la Corte, etc.), debe poder pasar para su pleno conocimiento por dos jueces sucesivos y este doble grado en la intención del legislador representa una garantía para los ciudadanos, desde tres puntos de vista:

a) En cuanto un juicio reiterado hace por sí mismo posible la corrección de los errores.

b) En cuanto las dos instancias o grados están confiados a jueces diferentes.

c) En cuanto al segundo juez, o sea el superior, se le considera como más autorizado que el primero, por su preparación

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Por su parte A.R.-Romberg (Tratado de Derecho Procesal Civil, Tomo II, 1994, p.399) señala:

Es célebre el famoso pasaje de Ulpiano según el cual: ‘Ninguno hay que ignore lo frecuente y necesario que es el uso de la apelación; porque ciertamente corrige la impericia y la injusticia de los jueces, aunque algunas veces se reforman las sentencias que fueron pronunciadas justamente; porque no siempre pronuncia sentencia más justa el último que determina’.

En este breve pasaje del jurisconsulto romano, encontramos contenida la problemática que ha planteado históricamente el instituto de la apelación; la necesidad de la misma; su función correctora de la justicia del primer fallo; la realidad de que no siempre la apelación asegura una sentencia más justa que la del juez de primer grado; y, en definitiva, la vigencia que exige este recurso, del principio del doble grado de jurisdicción fundado en la relación de subordinación y superioridad jerárquica entre los tribunales.

Cuando la Constituyente francesa se propuso resolver los problemas del ordenamiento judicial, uno de los que se planteó fue el de si habría varios grados de jurisdicción, o sería abolido el uso de la apelación. Y luego de largos debates prevaleció la opinión de los partidarios de la apelación y en la ley del 16-24 de agosto de 1790 fue establecido el doble grado de jurisdicción, o sea, la facultad de apelar una sola vez contra la primera sentencia.

La idea que hizo entrar a la apelación en la legislación, fue precisamente aquella de asegurar una eficaz garantía a la justicia, esto es, la garantía resultante del doble examen, de dos sentencias dictadas una enseguida de la otra, en torno a la misma causa. La Asamblea –dice Gargiulo- no fue movida por un sentimiento de desconfianza hacia los tribunales de primera instancia, ni por el deseo de invadir su jurisdicción para hacerla absorber por la jurisdicción superior. La nueva ley miró a constituir una segunda instrucción, independiente de la primera, que contenga todos los medios de llegar a la verdad. El segundo grado de jurisdicción no es otra cosa sino un segundo examen de la causa: instruye y juzga como había instruido y juzgado el primer juez; tiene las mismas atribuciones, el mismo poder; puede, es verdad, reducir a la nada la primera sentencia, pero ello no ocurre por virtud de un poder superior, sino porque ejercita por segunda vez el poder ejercitado por el primer juez, porque la primera sentencia no puede subsistir después de la segunda.

Hoy –nos dice Calamandrei- el concepto de la apelación se ha transformado y ampliado; mientras según el concepto originario, la decisión del superior se dirigía solamente a corregir directa y singularmente los errores del juez inferior, hoy día la ley, partiendo de la premisa de que una sola instancia no ofrece garantías suficientes para producir una sentencia justa, quiere que en toda controversia la parte pueda obtener dos decisiones (principio del doble grado) o, en ciertas legislaciones, hasta tres, sobre la relación controvertida, de modo que la decisión posterior se sobreponga a la decisión anterior, aun cuando ésta fuese perfectamente justa e inmune de errores. El juicio de apelación –concluye Calamandrei- viene a ser así, según la expresiva frase de Binding, una ‘segunda primera instancia’, y la injusticia cometida por el juez inferior viene a ser tomada en consideración de un modo indirecto y general, en cuanto la ley presume que el segundo juez, al decidir la causa ex novo y sin preocuparse de la primera sentencia, no caerá en los errores en que pudo haber caído el primero

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Es así como la Sala, declara como un derecho fundamental en el ámbito procesal, que los recurrentes de actos que regulan su relación de empleo público, y en un plano de igualdad el órgano administrativo, tienen ambos el derecho a apelar del fallo que les sea desfavorable, para que en consecuencia el asunto sea sometido a un nuevo examen o revisión por un órgano de superior jerarquía. En virtud de la premisa que antecede, necesario es ahora determinar por la Sala, qué órganos jurisdiccionales conocerán en primera y en segunda instancia de las querellas que interpongan los funcionarios o ex–funcionarios adscritos al C.N.E., lo cual hace de seguidas con vista a las siguientes consideraciones:

Como antes se señaló, que a los efectos de determinar la competencia para conocer de las querellas intentadas por los funcionarios o ex–funcionarios del C.N.E., no debe privar únicamente el criterio orgánico que sirvió de base a esta Sala como delimitador de su ámbito de competencia, expuesto en fallo de fecha 10 de febrero de 2000, por la necesaria conjugación de criterios sustantivos y de orden procedimental, vistos a la luz del principio de progresividad estatuido en el artículo 19 de la Constitución de la República. En este sentido la Sala observa, que el derecho al debido proceso, el cual es un derecho humano fundamental, igualmente conlleva la garantía que toda persona debe ser juzgada por sus jueces naturales, independientemente que lo sea en jurisdicción ordinaria o especial (artículo 49, ordinal 4º Constitución de la República).

Es así como se observa igualmente, que las relaciones de empleo público de los funcionarios adscritos al C.N.E., se rigen por un Estatuto de Personal (G.O. Nº 32.599 de fecha 10-11-82), algunas disposiciones del Reglamento Interno (G.O. Nº 33.702 de fecha 22-04-87) y la Convención Colectiva de Trabajo, predominando así el llamado “sistema estatutario” característico de los funcionarios públicos. Pero es el caso que los funcionarios del antes C.S.E. (CSE), hoy C.N.E. (CNE), se encuentran expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, conforme lo dispone el numeral 3 de su artículo 5, de allí que el Tribunal especializado para conocer de las reclamaciones interpuestas con ocasión de la aplicación de la Ley de Carrera Administrativa, Tribunal de la Carrera Administrativa, resulte legalmente excluido de conocer los reclamos que con ocasión de su relación de empleo público intenten los funcionarios del C.N.E..

Ahora bien, además de esta Sala que conoce de lo contencioso-electoral, también está conformada, entre otros órganos, la jurisdicción contencioso-administrativa, por la Corte Primera en lo Contencioso-Administrativo, los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo y la Sala Político-Administrativa de este M.T.. En lo que respecta a ésta última se ha observado, que es del criterio que carece de competencia para conocer tales acciones, desde la entrada en vigencia del nuevo texto constitucional, considerando competente para ello a esta Sala Electoral, dado que éste es el órgano jurisdiccional llamado constitucionalmente a controlar todos los actos emanados del Poder Electoral, en tal sentido, tal y como antes señaló, ésta Sala es el órgano controlador por excelencia de los actos emanados del Poder Electoral, pero esencialmente de aquellos de contenido electoral, ya que respecto de los actos de naturaleza distinta justamente se encuentra reexaminando su competencia.

En lo que respecta a la competencia de la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal se observa, que desde la creación de éste órgano jurisdiccional con igual jerarquía que conoce expresamente del contencioso-electoral, dicha Sala Político-Administrativa dejó de tener competencia material para conocer de todo acto, actuación u omisión cuyo órgano emisor sea el C.N.E.. Así se establece.

En lo que respecta a los Tribunales Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con sede en distintas regiones del país se observa, con fundamento en el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que tienen competencia para conocer de la nulidad de actos administrativos de efectos generales y particulares, por razones de ilegalidad, emanados de autoridades estadales o municipales. Ahora bien, el Poder Electoral lo ejerce el C.N.E. como órgano rector, y como organismos subordinados a éste la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral y la Comisión de Participación Política y Financiamiento (Artículo 292, Constitución de la República). El C.N.E. es un órgano de competencia nacional, por lo cual sus actos no califican como emanados de una “autoridad estadal o municipal”, definidora de la competencia de estos Tribunales, ni aún respecto de los actos relacionados con aquellos funcionarios que prestan sus servicios en dependencias ubicadas en el interior del país, de allí que con respecto a estos funcionarios, los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo en las regiones, igualmente carecen de competencia para conocer. Así se establece.

Finalmente dentro de estos órganos contencioso-administrativos está la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se encuentra prevista en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, observándose específicamente que el numeral 3º la excluye de conocer de los recursos de nulidad por ilegalidad interpuestos contra los actos emanados, entre otros, del antes C.N.E., ya que tal competencia estaba atribuida en única instancia a la Sala Político Administrativa, conforme el numeral 12 del artículo 42 ejusdem. A pesar de lo anterior la Sala considera que éste órgano jurisdiccional, con competencia en el ámbito nacional, que conoce en Alzada de las decisiones dictadas por el Tribunal de la Carrera Administrativa, es por ende conocedor e igualmente especialista en materia contencioso funcionarial en segundo grado de jurisdicción, por lo que conjugando así el criterio de afinidad de la materia sustantiva a conocer y la necesidad que un Tribunal especializado conozca en primer grado de este tipo de acciones, con fundamento además en los artículos 2 y 3 de la Constitución de la República, que propugna entre otros la preeminencia de los derechos humanos y del contenido de dicho texto constitucional; esta Sala es del criterio, que es el órgano creado a la fecha, llamado a conocer en primera instancia de estos recursos. Es sobre la base de todas las consideraciones que preceden que la Sala concluye y es del criterio, que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, califica como el juez natural competente para conocer de la nulidad de aquellos actos dictados con ocasión de las relaciones de empleo público que mantiene el C.N.E. con sus funcionarios, hasta tanto no se dicte la ley que regule dicha materia. Así se establece.

En lo que respecta a la segunda instancia la Sala observa, que las decisiones emanadas de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo son revisables por la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal, pero siendo que a la fecha existe un órgano jurisdiccional de igual jerarquía con competencia específica para controlar los actos emanados del Poder Electoral, cual es esta Sala Electoral, la misma se declara competente para conocer en Alzada de las decisiones que dicte la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con ocasión de los recursos de nulidad que en virtud de su relación de empleo público interpongan los funcionarios o ex– funcionarios del C.N.E.. Por las mismas razones expuestas, la competencia establecida en primera y segunda instancia, se hace extensible a aquellas acciones de amparo constitucional interpuestas conjuntamente con el recurso de anulación, en la materia contencioso-funcionarial de los empleados del C.N.E., como es el caso que nos ocupa. Así se establece.

Ahora bien, establecido como ha quedado que en acciones como las de autos, conocerá en primer grado de jurisdicción la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, y en segundo grado esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, solo resta referirnos al procedimiento que deberá considerarse a tales efectos, de allí que conforme al artículo 235 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, que remite a los recursos y procedimiento previstos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, conforme al artículo 185 de ésta última, el procedimiento aplicable lo será el contenido en las secciones tercera y cuarta del Capítulo II y el Capítulo III del Título V de esa misma ley. Así se establece.

En el caso especifico que nos ocupa la Sala observa, que en la oportunidad de admitir el recurso, el Juzgado de Sustanciación estableció como procedimiento a seguir para la tramitación del mismo, el previsto en la Ley de Carrera Administrativa, y en la motivación de éste fallo, contrariamente se ha establecido que en acciones como la presente el procedimiento a seguir será el previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por lo que en principio pareciera necesaria la reposición de la causa a los efectos de una nueva y correcta sustanciación, pero contrario a ello, la Sala considera, apoyada en el contenido de los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República, para este caso en concreto, dado que en el curso del proceso no se ha violentado el derecho a la defensa y al debido proceso, ni del recurrente ni del órgano del cual emanó el acto impugnado, ya que ambos han tenido la oportunidad de presentar sus argumentos y pruebas; que no se decretará reposición alguna ya que la misma es formalmente inútil, y acordarla por el contrario atentaría contra los principios de celeridad procesal y justicia expedita, de allí que resuelva establecer, que una vez llegado el presente expediente al Tribunal declarado competente, éste se aboque al conocimiento de la causa y notifique a las partes de ello, y una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, proceda a dictar sentencia sobre el mérito de la causa en el lapso que tiene previsto para decidir los recursos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, regulados por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.

DECISIÓN

En virtud de todas las consideraciones que anteceden, esta Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, se declara INCOMPETENTE para conocer en primera instancia de recurso de nulidad por razones de ilegalidad, interpuesto por el ciudadano S.R.B.V., contra el acto administrativo por medio del cual el C.N.E., a través de su Presidente, resolvió su remoción del cargo de Jefe de Unidad en la Dirección General de Personal, de la Unidad Caja de Ahorro. Se declara COMPETENTE para conocer en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a la cual se ordena remitir el presente expediente, la cual una vez recibido el mismo deberá avocarse al conocimiento de la causa y notificar a las partes de ello, para que una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, dicte sentencia sobre el mérito de la causa en el lapso que tiene previsto para decidir los recursos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, regulados por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

PUBLÍQUESE, REGÍSTRESE, NOTIFÍQUESE Y REMÍTASE EL EXPEDIENTE.-

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de mayo del año dos mil uno (2001). Años 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente - Ponente,

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A.M.U.

El Vicepresidente,

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LUIS E. M.H.

Magistrado Suplente,

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ORLANDO GRAVINA ALVARADO

El Secretario,

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A.D.S.P.

Expediente N° 2000-000143

En veintidós (22) de mayo del año dos mil uno, siendo la una de la tarde (1:00 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 55.

El Secretario,