Sentencia nº 150 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Plena de 9 de Diciembre de 2008

En fecha 13 de diciembre de 2006, el ciudadano J.L.M.S., asistido por el abogado Wilmal Zapata Pérez, ambos identificados, interpuso ante el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre demanda contra la Fundación Misión Identidad de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX), por cobro de prestaciones sociales, en virtud de haber sido despedido de la referida Fundación.

Por auto de fecha 15 de diciembre de 2006, el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre admitió la demanda “…por cuanto la misma esta por prescribir…” y, de seguidas, en el mismo auto se declaró incompetente y declinó la competencia para conocer de la demanda interpuesta al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental.

Mediante auto de fecha 14 de marzo de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental se declaró incompetente para conocer de la presente causa y solicitó la regulación de competencia a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que ordenó la remisión de las copias certificadas del expediente a esta Sala.

II

DE LAS DECLINATORIAS DE COMPETENCIA

En fecha 15 de diciembre de 2006, el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre dictó auto mediante el cual expuso que:

...de la lectura efectuada al libelo de demanda y sus anexos este Tribunal observa que el demandante estaba investido de la cualidad de FUNCIONARIOS (sic) AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL (FUNCIONARIO PÚBLICO), en este caso en particular de un Instituto (sic) con dependencia del Estado Venezolano, de conformidad con lo establecido en el articulado de la Ley Sobre (sic) el Estatuto de La (sic) Función Pública, norma jurídica aplicable al presente caso, cuya competencia le es atribuida al TRIBUNAL SUPERIOR EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO y no a este Tribunal Laboral.

Por lo anteriormente expuesto es que de conformidad con lo establecido en los Artículos 28 y 60 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el (sic) 11 y 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y el (sic) Artículos 259, 49 Ord. (sic) 5 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Tribunal del Trabajo declina la Competencia al Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la [Circunscripción Judicial de la] Región Nor-Oriental, con sede en el Estado Anzoátegui.

Por su parte, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, mediante decisión de fecha 14 de marzo de 2007, adujo que:

Revisadas las actas procesales, observa este Tribunal que el actor alegó haber prestado servicios en la Fundación Misión Identidad de la (ONIDEX), bajo la figura de un contrato, en el cargo de Fotógrafo.

Ahora bien, es necesario precisar que el funcionario público es quien cumple la función pública, la persona física que ejecuta las generalidades y particularidades del servicio; en otras palabras, es un agente del Estado (en sentido lato) provisto de autoridad para el ejercicio de determinadas funciones; participa permanente o accidentalmente del ejercicio de la función pública, bien por elección popular o por nombramiento de la autoridad pública competente, en tal sentido, con su acción opera en representación del órgano público al cual está adscrito. En el caso de autos, el tribunal aprecia que la parte accionante prestó servicios a un órgano de la administración pública (sic), pero que la relación laboral fue iniciada y concluida bajo la figura de un contrato de trabajo.

En este orden de ideas, ha señalado la Sala Político-Administrativa, en sentencia Nº 5655, de fecha 21 de septiembre de 2005, caso S.M. López contra Universidad del Zulia, que por haberse iniciado y terminado la relación laboral bajo las estipulaciones de un contrato de trabajo, y no habiendo ingresado el contratado a la administración pública (sic) como funcionario de carrera, conforme lo disponen los artículos 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el régimen aplicable al personal contratado será el previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral ordinaria; por tanto, la competencia para conocer de reclamaciones derivadas en esta clase de relación corresponderá en todo caso a los tribunales laborales. En consecuencia, este Juzgado Superior se considera INCOMPETENTE para conocer del presente caso y considera competente al juzgado que declinó el conocimiento de la causa, es decir, al Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre.

Siendo que las presentes actuaciones proceden de un tribunal que se había declarado incompetente, y en observancia a lo dispuesto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil (...).

A los fines de la regulación de la competencia ante el conflicto negativo planteado, y por cuanto no existe un Tribunal Superior común de los Juzgados declarados incompetentes, este Tribunal en acatamiento del criterio sostenido por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 24, de fecha 22 de septiembre de 2004, solicitará la regulación ante la Sala Plena (...), quien es la competente para dirimir el conflicto de competencia planteado entre tribunales con distintas jurisdicciones.

III

DE LA COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

Corresponde, en primer término, determinar si esta Sala Plena es el órgano judicial competente para resolver el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental y, en tal sentido, se observa:

El Código de Procedimiento Civil establece la solicitud, de oficio, de la regulación de competencia por parte del Juez, y su trámite, como un mecanismo procesal que permite dirimir conflictos que surjan entre órganos jurisdiccionales por el conocimiento de determinada causa indicando, en este sentido, lo siguiente:

Artículo 70.- Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de competencia.

Artículo 71.- La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior… (resaltado del presente fallo).

Del texto de los artículos transcritos se desprende, que en caso de que un juez se declare incompetente para conocer sobre una causa y la remita a otro juez que, de igual forma, declare su incompetencia sobre la misma, le corresponderá a la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, tomar la decisión de cuál será el tribunal competente para conocer el caso planteado, salvo que los tribunales en conflicto tengan un juzgado superior común en la circunscripción, supuesto en el cual le corresponderá a ese juzgado conocer y decidir el conflicto de competencia.

El referido artículo 71 del Código de Procedimiento Civil es claro al atribuirle a este M.T. la competencia para conocer de la regulación de competencia planteada, en situaciones como la que nos ocupa, en la cual no existe un juzgado superior común a las jurisdicciones en conflicto; sin embargo, la norma no establece cuál de las Salas que lo conforman es la llamada a resolver la misma. En este sentido, se observa que en dicha materia la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 5 numeral 51, establece que será competente para decidir tal controversia la Sala afín con la materia y naturaleza del asunto debatido.

Al respecto, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 1 publicada el 17 de enero de 2006 (caso: J.M.Z.) que, a su vez, acoge el criterio expuesto en el fallo Nº 24 de esta Sala Plena, publicado el 26 de octubre de 2004 (caso: D.M.M.H.), estableció que será la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, el órgano judicial competente para resolver los conflictos de competencia surgidos entre tribunales que ejercen distintas competencias materiales sin un superior común.

Ahora bien, del análisis del expediente se desprende que el conflicto negativo de competencia se ha planteado entre el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental; es decir, que los tribunales involucrados en el referido conflicto pertenecen a distintos ámbitos de competencia (el primero a la del trabajo y el segundo a la contencioso-administrativa), de las cuales no conoce una sola Sala de este Alto Tribunal que pudiera calificar de afín, con lo cual se configura una problemática que ha sido resuelta de conformidad con la pacífica jurisprudencia de esta Sala Plena, antes referida, que la declaran a ella como el órgano competente para conocer de tales casos.

Con base en el criterio expuesto, esta Sala Plena del M.T. de la República asume la competencia para conocer el conflicto negativo de competencia surgido entre el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre y el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental. Así se declara.

IV

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Asumida como ha sido la competencia, esta Sala pasa a pronunciarse sobre cuál es el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir la demanda por cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales interpuesta por el ciudadano J.L.M.S. contra la Fundación Misión Identidad de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX), para lo cual observa:

Del estudio de las actas que conforman el expediente esta Sala Plena constató que el conflicto de competencia surgió en virtud de las distintas interpretaciones que han dado los Juzgados involucrados en relación con la condición laboral del demandante, así, para el Juzgado del trabajo se trata de un “funcionario público” y, en tal sentido, corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa su conocimiento; mientras que para el Juzgado contencioso administrativo se trata de un trabajador “contratado” y, por tanto, la normativa aplicable, en su juicio, es la contenida en la Ley Orgánica del Trabajo.

Determinado lo anterior, y a fin de resolver el conflicto negativo de competencia planteado, observa esta Sala que mediante el libelo de demanda presentado en fecha 13 de diciembre de 2006, la parte actora reclama el pago de sus prestaciones sociales y otros conceptos laborales derivados de la relación laboral que señala mantuvo con la Fundación Misión Identidad de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX), la cual -a decir del demandante- es de naturaleza contractual, dado que comenzó a prestar servicios en dicha Fundación “…como contratado en fecha 09 de junio del año 2004, ejerciendo funciones inicialmente como Fotógrafo (...), posteriormente laboro (sic) como funcionario Operador del Modulo (sic) MM247, y finalmente como Receptor de Documentos...” (subrayado de la Sala).

En tal sentido, observa esta Sala que el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela hace una clasificación de los cargos que ocupan los trabajadores al servicio de los órganos de la Administración Pública en la forma siguiente:

Artículo 146. Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. (subrayado de la Sala).

Por otra parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública señala:

Artículo 38. El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.

Artículo 39. En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública.

Del examen conjunto de las normas citadas esta Sala observa que los contratados al servicio de la Administración Pública están excluidos del régimen estatutario que rige para los funcionarios públicos, siéndoles aplicables las disposiciones previstas en el respectivo contrato y las normas comunes del derecho del trabajo.

Sentado lo anterior, esta Sala concluye que no es posible considerar a los contratos como modos de ingreso a la función pública, razón por la cual, resulta imposible calificar a los contratados como funcionarios de carrera y, por tanto, aplicarles el régimen general que corresponde a los funcionarios públicos, de conformidad con las normas referidas ut supra y el criterio esgrimido por la Sala Constitucional de este M.T. de la República en sentencia Nº 2.149 del 14 de noviembre de 2007 (caso: G.J.M. “Defensor del Pueblo”), en el cual se estableció lo siguiente:

…se aprecia que el constituyente consagró en el referente artículo [146 de la Carta Magna] una regla que establece una directriz para los órganos de la Administración Pública, concebida en que sólo puede ser funcionario de carrera quien previamente haya sido sometido a un concurso público, por lo tanto, la misma se consagra como una regla de aplicación inmediata en el tiempo.

En consecuencia, se aprecia que a partir de la publicación del Texto Constitucional en la Gaceta Oficial, todo ciudadano para ostentar la condición de funcionario de carrera debía someterse a un concurso público ordenado por la Administración Pública, previo cumplimiento de los requisitos indispensables y especiales para el ejercicio del cargo solicitado.

Así pues, tal como se estableció en el fallo N° 660/2006 dictado por esta Sala “(…) la normativa constitucional zanjó un problema existente bajo el imperio de las derogadas Ley de Carrera Administrativa y la Constitución de 1961”, en virtud que bajo el régimen normativo anterior los tribunales competentes en materia funcionarial -extinto Tribunal de la Carrera Administrativa y Corte Primera de lo Contencioso Administrativo-, establecieron formas irregulares del ingreso a la carrera administrativa de los funcionarios públicos al servicio de la Administración (Cfr. Funcionarios de hecho, funcionarios contratados), los cuales se les asimilaba y se le otorgaba la condición de funcionarios de carrera.

Tal situación, lejos de favorecer un régimen de seguridad jurídica y protección del derecho al trabajo establecido en el Texto Constitucional, ya que es la protección del género la que afecta al funcionario y la especialidad contemplada en el régimen de funcionamiento de la administración pública-funcionario público (ex artículo 3 de la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública), generaba una incipiente inseguridad jurídica, ya que el funcionario se encontraba al acecho de actuaciones arbitrarias de la Administración.

…omissis…

En atención a lo dispuesto, debe aclararse que a partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -30 de diciembre de 1999-, la única forma de ingreso a la carrera administrativa será, exclusivamente, si el funcionario ha cumplido con los requisitos establecidos en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en las leyes respectivas. (Vgr. Artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública).

En consecuencia, salvo que exista una exclusión del ámbito de aplicación de esta Ley, conforme a las excepciones establecidas en el Parágrafo Único del artículo 1 de la mencionada Ley, y en cuyo caso, se deberá atender al régimen especial (Cfr. Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo –Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.995 del 5 de agosto de 2004- y Normas de Personal de la Defensoría del Pueblo -Gaceta Oficial N° 37.780 del 22 de septiembre de 2003-), se debe destacar que el funcionario público aun cuando no sea de carrera administrativa, debe cumplir con las formalidades de egreso, según la condición que ostente.

En conclusión esta Sala advierte que: i) debe la Administración, de conformidad con lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, llamar a concurso público los cargos de funcionarios que sean de carrera administrativa, en aras de proteger el derecho a la estabilidad que ampara a dichos funcionarios; ii) debe la Administración realizar los respectivos nombramientos conforme a los requisitos establecidos en la ley, siempre y cuando se cumplan previamente todas las condiciones de eligibilidad.

En caso contrario, podrán los funcionarios que ocupen dichos cargos que no ostenten tal condición, en virtud de haber ingresado a la Administración Pública con posterioridad a la entrada en vigencia del Texto Constitucional, ejercer las acciones judiciales que tengan a bien interponer para solventar la omisión en la convocatoria de un concurso público a dicho cargo, con la finalidad de regularizar la relación de empleo público de una manera eficaz e idónea en protección de los derechos constitucionales de los funcionarios (resaltado del original).

Siendo así, resulta necesario señalar que el numeral 4 del artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, establece:

Artículo 29. Los Tribunales del Trabajo son competentes para sustanciar y decidir:

...Omissis...

4. Los asuntos de carácter contencioso que se susciten con ocasión de las relaciones laborales como hecho social, de las estipulaciones del contrato de trabajo y de la seguridad social...

   Como se observa, la citada norma confiere a los Tribunales del Trabajo, la competencia para sustanciar y decidir los asuntos contenciosos del trabajo que no correspondan a la conciliación ni al arbitraje, y de manera particular, aquellos asuntos que devienen de un contrato de trabajo.

   Así las cosas, se evidencia que la alegada relación laboral del recurrente respecto de la Fundación Misión Identidad de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX), -sin menoscabo de la decisión que en relación a ello pueda adoptar el juez de la causa-, se encuadra dentro de los supuestos de las normas antes citadas y, al estar comprendidas en la materia del trabajo, la tramitación de las demandas relacionadas con los conceptos derivados de esa relación, deben ser conocidas y decididas por los Tribunales del Trabajo, reiterando así el criterio establecido en sentencias de esta Sala Plena Nros. 28, 120, 20 y 98 publicadas en fechas 1° de marzo y 31 de mayo de 2007, 06 de marzo y 31 de julio de 2008 dictadas en los casos: L.M.C. vs. Dirección Administrativa Regional del Estado Lara, adscrita a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura; J.L.F. vs. Alcaldía del Municipio Libertador del Estado Mérida; L.H. vs. Alcaldía del Municipio S.M. delE.A.; y, M.T.G. vs. Gobernación del Estado Monagas y otros, respectivamente.

   Por esta razón, la Sala Plena considera que corresponde al Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, la competencia para conocer la demanda por cobro de prestaciones sociales y otros conceptos laborales interpuesta por el ciudadano J.L.M.S. contra la Fundación Misión Identidad de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería (ONIDEX). Así se decide.

   V DECISIÓN

   En virtud de las razones expuestas, esta Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1. - Que es COMPETENTE para conocer de la regulación de competencia solicitada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, con ocasión del conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre y el referido Juzgado Superior.

2. - Que le CORRESPONDE al Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, la competencia para conocer de la demanda por cobro de prestaciones sociales interpuesta por el ciudadano J.L.M.S., asistido por el abogado Wilmal Zapata Pérez, ambos identificados, contra la FUNDACIÓN MISIÓN IDENTIDAD DE LA OFICINA NACIONAL DE IDENTIFICACIÓN Y EXTRANJERÍA (ONIDEX).

3. - Se ORDENA la remisión de las actuaciones, junto con oficio, al Juzgado Primero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Sucre, y copia del presente fallo al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de noviembre del año dos mil ocho (2008). Años 198° de la Independencia y 149° de la Federación.

   La Presidenta,

   L.E.M. LAMUÑO

   La Primera Vicepresidenta, El Segundo Vicepresidente,

   D.N. BASTIDAS L.A. SUCRE CUBA

   Los Directores,

   EVELYN MARRERO ORTIZ Y.A. PEÑA ESPINOZA

   O.A. MORA DÍAZ

   Los Magistrados,

   J.E. CABRERA ROMERO Y.J.G.

   L.M. HERNÁNDEZ ISBELIA PÉREZ VELÁSQUEZ

   E.R. APONTE APONTE J.R. PERDOMO

   P.R. RONDÓN HAAZ L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI A.R.J.

   C.A.O. VÉLEZ B.R. MÁRMOL DE LEÓN

   ALFONSO VALBUENA CORDERO FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ

   E.G. ROSAS R.A. RENGIFO CAMACARO

   FERNANDO VEGAS TORREALBA J.J. NÚÑEZ CALDERÓN

   Ponente

   L.A.O. HERNÁNDEZ H.C.F.

   L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ CARMEN ELVIGIA PORRAS

   M.T. DUGARTE PADRÓN CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

   MIRIAM MORANDY MIJARES ARCADIO DELGADO ROSALES

   La Secretaria,

   O.M. DOS S.P.

   Exp. Nº AA10-L-2007-000068

   En nueve (9) de diciembre de dos mil ocho (2008), siendo las once de la mañana (11:00 a.m.), fue publicada la decisión que antecede.