Sentencia nº 1012 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala de Casación Social de 26 de Septiembre de 2012

Ponencia del Magistrado LUIS EDUARDO FRANCESCHI GUTIÉRREZ

En el procedimiento relativo al recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la sociedad mercantil INVERSIONES LAS SALINAS C.A., representada judicialmente por los abogados A.M.C., L.A.P.G. y Y.C., en virtud del silencio administrativo producido con ocasión del recurso jerárquico ejercido ante el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) en fecha 25 de mayo de 2011, contra el acto administrativo signado con el alfanumérico PA-US-ARA-0010-2011, emitido el 25 de abril de 2011 por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua, del Instituto antes referido, mediante el cual se impuso multa a la recurrente por la cantidad de Bs. F. 1.375.220,00, “por la comisión de Infracciones previstas en el (sic) los artículos 119 numeral 6, 119 numeral 19 y 118 numeral 2 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo”; el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, mediante decisión del 27 de febrero de 2012, declaró inadmisible el recurso interpuesto.

Contra la referida decisión, la parte recurrente ejerció recurso de apelación, mediante diligencia del 1° de marzo de 2012; y el día siguiente, el Juzgado Superior oyó la apelación en ambos efectos y ordenó la remisión del asunto a esta Sala de Casación Social, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Recibido el expediente, el 27 de marzo de 2012 se dio cuenta en Sala, se designó ponente al Magistrado Luis Eduardo Franceschi Gutiérrez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el inicio del lapso para fundamentar la apelación, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El 9 de abril de 2012, la apelante consignó escrito contentivo de los fundamentos del recurso de apelación; y el 4 de mayo de ese mismo año, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala declaró concluida la sustanciación del recurso.

En la oportunidad legal correspondiente, procede esta Sala a pronunciarse sobre la apelación sometida a su conocimiento, en los siguientes términos:

DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia del 27 de febrero de 2012, el Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua declaró inadmisible el recurso interpuesto, con fundamento en las razones que siguen:

Que el artículo 33, numeral 6 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, exige que el escrito de demanda exprese los instrumentos de los cuales derive el derecho reclamado, los que deberán producirse con el escrito de la demanda; y el artículo 35, numeral 4 eiusdem, establece que la demanda se declarará inadmisible cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar su admisibilidad. Por lo tanto, el accionante tiene la carga procesal de acompañar, junto con el libelo, los documentos fundamentales para verificar si la demanda o recurso es admisible.

Que la recurrente consignó copia simple del recurso jerárquico dirigido al Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que constituye el documento fundamental para determinar la caducidad o no de la acción de nulidad intentada, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Que la falta de consignación de copia certificada de los documentos que la recurrente estimara pertinentes a su acción, constituye una falta grave a su “deber procesal (sic)”, ya que las copias simples no aportan la seguridad de ser copia fiel y exacta de los originales, es decir, no son documentos fidedignos, razón por la cual fueron desestimadas, teniéndolas como no presentadas.

A fin de reforzar el valor de las copias certificadas, el juez citó lo sostenido por la Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 923 del 1° de junio de 2001, en la cual sostuvo que el recurso de hecho debe ser acompañado con las copias certificadas de la sentencia.

Por lo tanto, concluyó el sentenciador que el recurso interpuesto es inadmisible, de conformidad con lo establecido en el artículo 35, numeral 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por no existir en autos instrumento alguno del cual pueda evidenciarse la existencia o no de la caducidad, para determinar la admisibilidad o no de la acción propuesta.

DE LOS FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

Como fundamento del recurso de apelación, la apelante afirma en primer lugar, que el juez de la causa vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva, al declarar inadmisible el recurso ejercido, por no acompañar copia certificada del recurso jerárquico dirigido al Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, máxime cuando el artículo 257 constitucional prohíbe sacrificar la justicia por la omisión de formalidades no esenciales.

En segundo lugar, transcribe los artículos 10, 11, 17, 27 y 28 de la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos, señalando a continuación que en los mismos se ordena la omisión de copias certificadas para la tramitación de recursos o demandas, para acceder a la administración de justicia, agregando que en el caso concreto, el juzgador infringió esas normas, obviando además el principio de buena fe.

Por último, destaca la apelante el valor probatorio de las copias simples en materia laboral, salvo que sean impugnadas por la contraparte, conteste con el artículo 78 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, citando al respecto sentencia N° 1.645 de esta Sala de Casación Social, del 30 de octubre de 2009. En este sentido, considera que el juez debió admitir la demanda, dándole valor probatorio a la copia del recurso jerárquico que fue presentada; y que en todo caso, la Dirección del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, que emitió el acto recurrido, o su Presidente, podrían impugnar la copia en cuestión.

En consecuencia, solicitó se declare el valor probatorio de las copias simples consignadas y se ordene la admisión del recurso de nulidad interpuesto.

DE LA COMPETENCIA

Con el propósito de examinar la competencia de esta Sala de Casación Social para decidir el recurso de apelación sometido a su conocimiento, se observa que la Sala Plena de este alto Tribunal, en sentencia N° 27 del 26 de julio de 2011 (caso: Agropecuaria Cubacana C.A.), dejó sentado que corresponde a los órganos jurisdiccionales con competencia en materia laboral, el conocimiento de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, “pues lo relevante para determinar cuál es el juez natural que ha de conocer este tipo de pretensiones no es la naturaleza del órgano del cual emana sino la naturaleza jurídica de la relación”. Ello fue fundamentado, esencialmente, en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, y en el cambio de criterio de la Sala Constitucional, sostenido en fallo N° 955/2010, con respecto a la competencia de los tribunales laborales para conocer de las demandas contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Así las cosas, conteste con la citada Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, los Tribunales Superiores del Trabajo son competentes –transitoriamente, mientras se crea la jurisdicción especial del Sistema de Seguridad Social– para decidir, en primera instancia, los recursos contenciosos administrativos previstos en dicha Ley; y de sus decisiones, se oirá recurso de apelación ante esta Sala de Casación Social.

En consecuencia, esta Sala asume la competencia para resolver la apelación ejercida en el caso bajo estudio, por la sociedad mercantil Inversiones Las Salinas, C.A. Así se declara.

ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN

Con el propósito de resolver el recurso de apelación sometido a la consideración de esta Sala, se observa que son causales de inadmisibilidad de la demanda, conteste con lo dispuesto en el artículo 35, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la caducidad de la acción y el dejar de acompañar los documentos indispensables para verificar su admisibilidad.

En cuanto a la caducidad de las acciones de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, el artículo 32, numeral 1 de la referida Ley establece que la misma operará a los 180 días continuos, contados a partir de su notificación al interesado, o cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el lapso de 90 días hábiles contados desde su interposición.

En el caso sub iudice, alega la empresa Inversiones Las Salinas, C.A. que el recurso de contencioso administrativo ejercido tiene por objeto una providencia administrativa de fecha 25 de abril de 2011 –notificada el 5 de mayo de ese mismo año, según consta en autos–, que fue impugnada en sede administrativa mediante recurso jerárquico, el 25 de mayo de ese mismo año, respecto del cual no hubo pronunciamiento alguno, luego de transcurridos 90 días hábiles a partir de su interposición, lo que le permite acceder a la vía jurisdiccional, conteste con lo previsto en el artículo 32, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En este sentido, la empresa recurrente adjuntó a su escrito libelar, copias simples de diversos documentos, entre los cuales destacan los siguientes: acto administrativo dictado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del estado Aragua, del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, el 25 de abril de 2011 (ff. 20-38); la notificación del mismo, del 5 de mayo de 2011 (ff. 18-19); y recurso jerárquico interpuesto el 25 de mayo de 2011 ante la Presidencia del Instituto antes mencionado, según se desprende del sello húmedo (ff. 9-17).

Sin embargo, el juzgador de la causa declaró inadmisible el recurso de nulidad ejercido, después de concluir que no era posible examinar la caducidad de la acción, debido a que la recurrente consignó el recurso jerárquico en copia simple, a la cual negó valor probatorio y tuvo como no presentada, por no tratarse de un documento fidedigno.

Conteste con el criterio reiterado de la Sala Político Administrativa de este alto Tribunal:

(…) la tendencia jurisprudencial ha sido inadmitir el recurso cuando no se puedan verificar los requisitos de admisión, como la caducidad, entre otros”, pero “aunque no se acompañe copia del acto impugnado, si se han indicado los datos del mismo con precisión, no es motivo de inadmisibilidad, ya que tal recaudo será solicitado con los antecedentes administrativos, todo ello a la luz del derecho a la tutela judicial efectiva” (sentencia N° 2.538 del 15 de noviembre de 2006, caso: J.C.C.).

Ahora bien, es necesario precisar que el escrito contentivo del recurso jerárquico –a diferencia del acto administrativo impugnado–, constituye un documento privado; pero el sello de recepción por parte de la Administración –en este caso, la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales– le da autenticidad en cuanto a la fecha de su presentación. Ello es fundamental para analizar la caducidad de la acción en casos como el de autos, en que existe un acto denegatorio tácito en virtud del silencio administrativo, porque a partir de la fecha de interposición del recurso mencionado, comienza el cómputo de los 90 días hábiles previstos en el citado artículo 32, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y, una vez transcurridos sin haberse obtenido respuesta de la Administración, inicia el lapso de 180 días continuos contemplado en esa misma disposición, para la caducidad de la acción.

En el caso concreto la recurrente consignó el escrito en cuestión, con el sello húmedo que señala el 25 de mayo de 2011 como fecha de recepción, en copia simple, de modo que debe examinarse si con ello, satisfizo su carga procesal de acompañar junto con el libelo, los documentos indispensables para verificar si la demanda o recurso es admisible.

Al respecto, se observa en primer lugar que el artículo 36 de de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa dispone que, cuando el escrito libelar resulte ambiguo o confuso, el juzgador concederá al demandante 3 días de despacho para su corrección, indicándole los errores u omisiones que haya constatado; en consecuencia, tal como ocurre en el proceso laboral ordinario, existe la figura del despacho saneador, a través de la cual se ordena subsanar el libelo, a fin de depurar el proceso en su fase inicial. Así las cosas, el sentenciador a quo pudo, en caso de considerar la insuficiencia de la copia simple –criterio que no comparte esta Sala, como se precisará a continuación–, solicitar a la recurrente la presentación de la copia del recurso jerárquico con el sello húmedo en original, por lo menos a fin de contrastarlo con la copia simple consignada.

No obstante tal posibilidad, es necesario resaltar que el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 constitucional, comporta primeramente el acceso de toda persona a los órganos de administración de justicia, para hacer valer sus derechos e intereses. En este sentido, en razón del principio pro actione debe entenderse que:

(…) las condiciones y requisitos de acceso a la justicia no deben imposibilitar o frustrar injustificadamente el ejercicio de la acción a través de la cual se deduce la pretensión, toda vez que “(…) el propio derecho a la tutela judicial efectiva garantiza la posibilidad de ejercicio eficiente de los medios de defensa, así como una interpretación de los mecanismos procesales relativos a la admisibilidad que favorezca el acceso a los ciudadanos a los órganos de justicia” (Vid. sentencia Nº 1.064 del 19 de septiembre de 2000, caso: C.A. Cervecería Regional)” (Decisión N° 1.669 de la Sala Constitucional, del 3 de noviembre de 2011, caso: Construcciones Viga, C.A.).

Asimismo, ha sostenido la mencionada Sala Constitucional, que el acceso a la justicia “no puede ser obstaculizado por la imposición de formalismos enervantes o acudiendo a interpretaciones de normas adjetivas que impidan obtener una resolución de fondo de la controversia planteada”, de modo que “las causales de inadmisión de la acción deben ser interpretadas por lo (sic) jueces en el sentido más favorable a su ejercicio, atendiendo siempre a la ratio de la norma que establece el requisito y a la gravedad del defecto advertido, a fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva” (Sentencia N° 1.965 del 16 de octubre de 2001, caso: F.J.D.Z.).

Por lo tanto, considera esta Sala que resulta contrario al derecho fundamental de tutela judicial efectiva, y en particular de acceso a la administración de justicia, el negar valor probatorio a la copia simple del escrito contentivo del recurso jerárquico con el sello húmedo; máxime si se toma en cuenta que, una vez iniciado el proceso, el artículo 79 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece la obligación del juez de requerir la remisión del expediente administrativo o los antecedentes correspondientes, en los cuales podrán corroborarse los originales, surgiendo responsabilidad penal en caso de alteración de algún documento.

A fin de reforzar la conclusión expuesta, basta reseñar que en los expedientes Nos 2011-1075 y 2011-1076 que cursan ante la Sala Político Administrativa de este m.T. de la República, una vez aceptada la competencia, los mismos fueron remitidos al Juzgado de Sustanciación de esa Sala para que se pronunciara sobre la admisibilidad de los recursos. Une vez recibidos, el referido Juzgado observó que no constaba en autos el recurso jerárquico ejercido en cada caso, aunque la parte recurrente había alegado la fecha de su interposición; por lo tanto, acordó solicitar los respectivos expedientes administrativos antes de proveer sobre la admisibilidad (Vid. autos Nos 56 y 144 del 15 de febrero y del 11 de abril de 2012, respectivamente). En ambas causas, el Juzgado de Sustanciación evidenció que la parte recurrente había consignado copia simple del recurso jerárquico y procedió a emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad de los respectivos recursos (Vid. decisiones Nos 156 y 169 del 24 y del 26 de abril de 2012, en su orden).

Conteste con lo expuesto, el juez puede acudir al despacho saneador, o bien solicitar el expediente administrativo correspondiente antes de pronunciarse sobre la admisión del recurso, cuando el recurso jerárquico no sea consignado, resultando suficiente la presentación de la copia simple de dicho recurso jerárquico, como sucedió en el caso bajo estudio.

En consecuencia, se declara con lugar el recurso de apelación, se revoca la decisión recurrida y se ordena al Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, pronunciarse sobre la admisión del recurso, tomando en consideración lo establecido en el presente fallo. Así se decide.

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala de Casación Social, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la sociedad mercantil Inversiones Las Salinas C.A., contra la decisión de fecha 27 de febrero de 2012, emanada del Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la prenombrada empresa. En consecuencia, se revoca la decisión recurrida y se ordena al Juzgado antes indicado, pronunciarse sobre la admisión del recurso.

Publíquese, regístrese y remítase el expediente al Juzgado Superior Primero del Trabajo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua, a los fines legales consiguientes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho de la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de septiembre de dos mil doce. Años: 202º de la Independencia y 153º de la Federación.

El Presidente,

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O.A. MORA DÍAZ

El Vicepresidente y Ponente, Magistrado,

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L.E. FRANCESCHI GUTIÉRREZ J.R. PERDOMO

Magistrado, Magistrada,

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ALFONSO VALBUENA CORDERO CARMEN ELVIGIA PORRAS DE ROA

El Secretario,

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M.E. PAREDES

Rec.Nul. N° AA60-S-2012-000393

Nota: Publicada en su fecha a

El Secretario,