Sentencia nº 01182 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Agosto de 2009

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTÍZ EXP. Nº 2008-0659

Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de las cuestiones previas contenidas en los ordinales 4° y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, opuestas en fecha 21 de abril de 2009 por la abogada R.F.C., inscrita en el INPREABOGADO bajo el N° 14.510, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, en la demanda por indemnización de daños y perjuicios materiales y morales incoada por los abogados J.F.M.M. y J.A.G.V., inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 15.890 y 17.259, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano S.S.C.H., titular de la cédula de identidad N° 3.243.570, contra la República Bolivariana de Venezuela.

I ANTECEDENTES DEL CASO Mediante escrito presentado el 29 de julio de 2008 los abogados J.F.M.M. y J.A.G.V., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano S.S.C.H., interpusieron demanda por indemnización de daños y perjuicios materiales y morales contra la República Bolivariana de Venezuela.

El 30 de julio de 2008 se dio cuenta en Sala y, por auto de la misma fecha, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de su admisión.

En fecha 5 de noviembre de ese mismo año el referido Juzgado, admitió la demanda cuanto ha lugar en derecho y ordenó emplazar a la República Bolivariana de Venezuela, en la persona de la Procuradora General de la República, a los fines de dar contestación a la demanda.

El 14 de enero de 2009 el Alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó el recibo de la citación dirigida a la Procuradora General de la República.

En fecha 21 de abril del mismo año la representante de la República, presentó escrito de cuestiones previas.

Por escrito del 30 de abril de 2009 los apoderados judiciales de la parte demandante presentaron escrito de contestación a las cuestiones previas opuestas por la representación de la República.

El 19 de mayo de 2009 la parte demandante promovió, de conformidad con lo establecido en el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil, las pruebas documentales relativas a las cuestiones previas opuestas por la República.

Mediante auto del 20 de ese mismo mes y año, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas documentales promovidas por la parte demandante.

En fecha 16 de junio de 2009 concluyó la sustanciación de la incidencia de las cuestiones previas y se ordenó la remisión del expediente a la Sala.

El 25 de ese mes y año se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortíz a los fines de decidir las cuestiones previas opuestas.

II

DE LAS CUESTIONES PREVIAS

En fecha 21 de abril de 2009 la abogada R.E.F.C., antes identificada, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República, opuso las cuestiones previas contenidas en los ordinales 4° y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referida a la ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado y a la prohibición de la ley de admitir la acción ejercida.

Con relación a la cuestión previa establecida en el ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, aduce que si bien la parte actora demanda a la República Bolivariana de Venezuela, atribuye los daños ocasionados de sus propiedades a las presuntas omisiones por parte de la Gobernación del Estado Cojedes y del Instituto Regional de Tierras de ese mismo Estado.

Al respecto, señala que los Estados son entes descentralizados de la Administración Pública con personalidad jurídica y que el Instituto Nacional de Tierras (INTI) es un instituto autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, motivo por el cual pueden sostener sus intereses en juicio de forma autónoma.

Sostiene, que la parte actora debió demandar a la Gobernación del Estado Cojedes y al Instituto Regional de Tierras y no a la República Bolivariana de Venezuela, pues los daños presuntamente causados al ciudadano S.S.C.H. fueron atribuidos a las actuaciones materiales presuntamente efectuadas por funcionarios de los referidos órganos administrativos.

Sostiene, que la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela carece de legitimación para representar al Ejecutivo Regional y al referido Instituto en juicio.

Por otra parte, respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 11° del artículo 346 del aludido Código de Procedimiento Civil referida a prohibición de la Ley de admitir la acción, alega que el artículo 62 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la obligación de los funcionarios de declarar inadmisibles las demandas intentadas contra la República cuando no se haya dado cumplimiento al procedimiento administrativo previo a las mencionadas demandas establecido en el artículo 56 de la aludida ley.

Indica, que el antejuicio administrativo es una prerrogativa de la cual goza la Administración en los juicios en los cuales es sujeto pasivo de la relación procesal y, asimismo, señala que dicha prerrogativa es de carácter irrenunciable y de obligatorio cumplimiento por los particulares al momento de interponer una demanda ante los órganos jurisdiccionales.

Afirma, que si bien la parte actora consignó los escritos mediante los cuales acudió ante la Gobernación del Estado Cojedes y a la Oficina Regional de Tierras de ese Estado, no realizó ningún trámite ante el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, órgano al cual se encuentra adscrito el Instituto Nacional de Tierras (INTI), ni ante otro órgano perteneciente al Ejecutivo Nacional.

En razón de lo anterior, estiman que en el caso bajo estudio la parte demandante no dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 62 de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Finalmente, solicita se declaren con lugar las cuestiones previas opuestas y se condene en costas a la parte demandante.

III

DE LA CONTESTACIÓN A LAS CUESTIONES PREVIAS

En fecha 30 de abril de 2009 los abogados J.F.M.M. y J.A.G.V., antes identificados, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano S.S.C.H., dieron contestación a las cuestiones previas en los siguientes términos:

Respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 4° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, argumentan que “…el hecho de que exista el poder municipal, el poder estadal y el poder nacional, no significa que se produzca una disgregación de las facultades centralizadoras del Poder Público. Si ello fuere así, no tendría ningún sentido las responsabilidades del estado (…) por eso el argumento esgrimido por la representación de la Procuraduría General de la República, carece de fuerza jurídica, puesto que la descentralización administrativa aludida por dicha representación no constituye otra cosa que un esfuerzo para darle mayor funcionalidad a las actividades del estado”.

Aducen, que la República Bolivariana de Venezuela tiene la obligación de resarcir los daños y perjuicios causados “…por la actuación de sus personeros en contra de los particulares y en el caso de marras en perjuicio de [su] mandante S.S.C.H.”, razón por la cual contradicen la referida cuestión previa.

Con relación a la cuestión previa establecida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, sostienen que en el caso de autos su representado cumplió cabalmente con el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, pues dirigieron diversas comunicaciones a la Gobernación del Estado Cojedes, al Instituto Regional de Tierras del Estado Cojedes y al Instituto Nacional de Tierras (INTI) sin obtener respuesta alguna.

Por lo anterior, solicitan se declaren sin lugar las cuestiones previas opuestas por la sustituta de la Procuradora General de la República.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a la Sala decidir las cuestiones previas opuestas por la abogada R.F.C., antes identificada, actuando con el carácter de sustituta de la Procuradora General de la República. A tal efecto, se observa:

1. - En cuanto a la cuestión previa contenida en el ordinal 4° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, alega la representante de la República, que la parte actora atribuye los daños ocasionados en el inmueble propiedad del ciudadano S.S.C.H., a las presuntas actuaciones realizadas por funcionarios de la Gobernación del Estado Cojedes y del Instituto Regional de Tierras de ese mismo Estado.

   En este sentido, señala que la demanda ejercida por los apoderados judiciales del ciudadano S.S.C.H. debió dirigirse a los referidos órganos regionales y no a la República Bolivariana de Venezuela, pues la Procuraduría General de la República carece de legitimación para representar a la Gobernación del Estado Cojedes y al Instituto Regional de Tierras de dicho Estado.

   Ahora bien, observa la Sala que el ordinal 4° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, establece lo siguiente:

   Artículo 346. Dentro del lapso fijado para la contestación de la demanda, podrá el demandado en vez de contestarla promover las siguientes cuestiones previas:

   (…Omissis…)

   4° La ilegitimidad de la persona citada como representante del demandado, por no tener el carácter que se le atribuye. La ilegitimidad podrá proponerla tanto la persona citada como el demandado mismo, o su apoderado

   .

   Sobre este punto, la jurisprudencia reiterada de esta Sala ha sostenido que la cuestión previa establecida en el citado artículo se refiere al problema de la representación procesal de la parte demandada, específicamente, a la falta de legitimación de la persona citada en nombre del demandado, lo cual se corresponde con la llamada legitimatio ad processum, como presupuesto procesal para comparecer en juicio y no a una falta de cualidad o legitimatio ad causam.

   En este mismo orden de ideas, este M.T. ha indicado que la legitimatio ad processum es un requisito indispensable para la constitución válida de toda relación procesal y para garantizar al demandado su adecuada representación en juicio. (Vid. entre otras, Sentencia Nos. 1875 y 0352 del 26 de noviembre de 2003 y 1° de marzo de 2007, respectivamente).

   De esta manera, se observa que en el caso bajo estudio la parte demandante en el libelo expuso lo siguiente:

   Por estas razones, en nombre y representación de [su] mandante (…) venimos a demandar, como en efecto demandamos a la República Bolivariana de Venezuela (…) por los Daños y Perjuicios materiales y morales ocasionados en perjuicio de [su] mandante

   .

   Igualmente, en el escrito contentivo de la contestación a las cuestiones previas la representación judicial de la parte demandante indicó lo que a continuación se transcribe:

   Con respecto a la cuestión previa opuesta por la contraparte a tenor del artículo 346 ordinal 4°, del Código de Procedimiento Civil, manifestamos categóricamente que no [vienen] en este acto a subsanarla, pues, [están] completamente concientes que desde el punto de vista jurídico la República Bolivariana de Venezuela es la objetivamente accionada en el presente caso y como tal responsable de los Daños y Perjuicios causados a [su] representado

   (SIC).

   De lo expuesto, se desprende que la parte actora efectivamente demanda a la República Bolivariana de Venezuela por lo que el Juzgado de Sustanciación de la Sala ordenó practicar la citación de la Procuradora General de la República, órgano éste que representa al Poder Ejecutivo Nacional en juicio, conforme a lo previsto en el artículo 63 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 5.892 Extraordinario del 31 de julio de 2008. (Vid. sentencia N° 1137 del 23 de julio de 2003

   Por esta razón, considera la Sala que el órgano citado como representante de la demandada sí tiene legitimidad para actuar en el proceso en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia debe desestimarse la cuestión previa a que se refiere el ordinal 4° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

   No obstante lo anterior, cabe destacar que los argumentos planteados por la sustituta de la Procuradora General de la República van dirigidos a oponer la falta de cualidad de la demandada para sostener el juicio, pues afirman que la parte actora debió demandar a la Gobernación del Estado Cojedes y al Instituto Regional de Tierras y no a la República.

   Sobre el particular, observa la Sala que la cualidad o legitimatio ad causam es condición especial para el ejercicio del derecho de acción y se puede entender -siguiendo las enseñanzas del Dr. L.L.-, como aquélla “...relación de identidad lógica entre la persona del actor, concretamente considerada, y la persona abstracta a quien la ley concede la acción o la persona contra quien se concede y contra quien se ejercita en tal manera...”. (Ensayos Jurídicos “Contribución al Estudio de la Excepción de Inadmisibilidad por Falta de Cualidad”. Fundación R.G.. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1987, p. 183). (Vid. sentencias Nros. 1137, 4577 y 0002 del 23 de julio de 2003, 30 de junio de 2005 y 14 de enero de 2009, respectivamente).

   Por tanto, la cualidad debe entenderse como la idoneidad de la persona para actuar en juicio, la cual debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional pueda emitir un pronunciamiento de mérito a favor o en contra; de allí que a tenor de lo previsto en el artículo 361 del Código de Procedimiento Civil, no puede ser opuesta como cuestión previa sino como defensa de fondo.

   De conformidad con lo anteriormente expuesto, no puede la Sala en esta oportunidad procesal resolver el alegato planteado respecto a la falta de cualidad de la República para sostener este juicio. Así se declara.

2. - Respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, la sustituta de la Procuradora General de la República alegó que la demandante no cumplió con el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República, pues si bien consignó los escritos mediante los cuales acudió ante la Gobernación del Estado Cojedes y a la Oficina Regional de Tierras de dicho Estado, no realizó ningún trámite ante el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, órgano al cual se encuentra adscrito el Instituto Nacional de Tierras (INTI).

   Al respecto, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en sus artículos 56 y 57 establecen:

   Artículo 56. Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo.

   Artículo 62. Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las acciones o tercerías que se intente contra la República, sin que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a que se refiere este Capítulo.

   De la lectura de las normas antes transcritas, se observa que los particulares tienen la obligación de dirigirse previamente a los órganos de la Administración para informar sobre las reclamaciones de contenido patrimonial que pretendan instaurar contra la República, pues de lo contrario las demandas ejercidas deberán declararse inadmisibles.

   En este orden de ideas, la jurisprudencia de esta Sala, ha señalado que el antejuicio administrativo constituye un requerimiento previo para instaurar demandas contra la República, con la finalidad de lograr que sus pretensiones sean estudiadas y resueltas en la misma vía administrativa, sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales (Vid. sentencias Nos. 01140 y 00889 del 23 de julio de 2003 y 17 de junio de 2009, respectivamente).

   Ahora bien, revisadas las actas del expediente, aprecia la Sala que la parte demandante consignó la siguiente documentación: i) un escrito de fecha 20 de noviembre de 2006 dirigido al Gobernador del Estado Cojedes y a la Procuraduría General de dicho Estado (Vid. folios 498 al 549), ii) una comunicación de esa misma fecha dirigida al Director de la Oficina Regional de Tierras del Estado Cojedes; y iii) un escrito de fecha 21 de noviembre de 2006 remitido al Presidente y demás miembros de la Oficina Nacional de Tierras, mediante los cuales expuso los hechos relacionados con daños ocasionados al inmueble propiedad del ciudadano S.S.C.H. alegados en la demanda de autos, presuntamente realizados por el Gobernador y el Director Regional de Tierras del Estado Cojedes.

   Como puede apreciarse, no consta en autos que la parte actora se haya dirigido a los órganos pertenecientes al Ejecutivo Nacional a los fines de exponer los hechos que originaron su pretensión de indemnización por daños y perjuicios materiales y morales, razón por la cual incumplió con el requisito previsto en el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República referido al antejuicio administrativo.

   En virtud de lo anterior, la Sala declara procedente la cuestión previa de prohibición de la Ley de admitir la acción ejercida y, en consecuencia, se desecha la demanda incoada por la representación judicial del ciudadano S.S.C.H. y se extingue el proceso. Así se decide.

   Finalmente, respecto a la solicitud de condenatoria en costas formulada por la República, la Sala observa que la parte demandante perdió en una de las cuestiones previas opuestas por la demandada y venció en la otra, lo que evidencia que su vencimiento fue parcial, motivo por el cual, conforme a lo previsto en el artículo 274 del Código de Procedimiento Civil no proceden las costas. Así se declara.

   V

   DECISIÓN

   En virtud de las precedentes consideraciones, esta Sala Político- Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:

1. - SIN LUGAR la cuestión previa opuesta por la sustituta de la Procuraduría General de la República, contenida en el ordinal 4° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil.

2. - CON LUGAR la cuestión previa opuesta, contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referida a la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta. En consecuencia, se desecha la demanda y se extingue el proceso.

   Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los cinco (05) días del mes de agosto del año dos mil nueve (2009). Años 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

   La Presidenta - Ponente

   EVELYN MARRERO ORTÍZ

   La Vicepresidenta

   Y.J.G.

   Los Magistrados,

   L.I. ZERPA

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

   E.G.R.

   La Secretaria,

   S.Y.G.

   En seis (06) de agosto del año dos mil nueve, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01182.

   La Secretaria,

   S.Y.G.