Decisión de Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de Bolivar, de 2 de Junio de 2011

Los actos procesales relevantes que trae la presente causa son los siguientes:

I.1. De la pretensión. Mediante escrito presentado el dieciséis (16) de abril de 2010 la sociedad mercantil ROJAS SERMAROCA, C.A fundamentó su pretensión de nulidad contra el acto dictado el trece (13) de octubre de 2009 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ, ESTADO BOLÍVAR, mediante el cual se le impuso multa a la recurrente por la cantidad de veintiocho mil ciento treinta y siete bolívares con sesenta céntimos (Bs. 28.137,60).

I.2. De la admisión del recurso. Mediante sentencia dictada el veintidós (22) de abril de 2010, se admitió el presente recurso, ordenando las notificaciones y citaciones de ley.

I.3. Mediante auto dictado el veintiuno (21) de junio de 2010, se ordenó comisionar al Juzgado de Municipio del Área Metropolitana de Caracas, a los fines de practicar el emplazamiento de la ciudadana Procuradora General de la República y la notificación de la ciudadana Fiscal General de la República.

I.4. Mediante diligencia presentada el nueve (09) de julio de 2010, el Alguacil consignó oficio Nº 10-894, dirigido a la ciudadana Inspectora del Trabajo “Alfredo Maneiro”, debidamente sellado y firmado por J.T., en su condición de Auxiliar Administrativo, adscrita a la referida Inspectoría.

I.5. El quince (15) de noviembre de 2010 se recibieron las resultas provenientes del Juzgado Sexto de Municipio de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, contentivas del emplazamiento a la ciudadana Procuradora General de la República y de notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, debidamente cumplida.

I.6. Audiencia de Juicio. El dieciséis (16) de febrero de 2011 se celebró la Audiencia de Juicio, con la comparecencia del abogado F.R., en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente. Se dejó constancia de la no comparecencia de la Procuradora General de la República, en dicho acto la parte recurrente ratificó el valor probatorio de las documentales cursantes en autos las cuales fueron admitidas por este Juzgado salvo su apreciación en definitiva.

I.7. Mediante escrito presentado el veintitrés (23) de febrero de 2011, el abogado F.R., en su carácter de apoderado judicial de la parte actora, presentó informes.

I.8. Mediante auto dictado el veintitrés (23) de febrero de 2011, concluido la oportunidad para la presentación de informes, se fijó el lapso de treinta (30) días de despacho para dictar sentencia.

I.9. Mediante auto dictado el ocho (08) de abril de 2011, se difirió la publicación de la sentencia por treinta días de despacho.

2. FUNDAMENTOS DE LA DECISION

   II.1. Observa este Juzgado que en el caso analizado la representación judicial de la empresa ROJAS SERMAROCA, C.A., ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto dictado el trece (13) de octubre de 2009 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “ALFREDO MANEIRO” DE PUERTO ORDAZ, ESTADO BOLÍVAR, mediante el cual se le impuso multa a la recurrente por la cantidad de veintiocho mil ciento treinta y siete bolívares con sesenta céntimos (Bs. 28.137,60).

   Alegó la representación judicial de la parte actora que el acto cuestionado se encuentra viciado de nulidad porque se le sancionó por un monto superior al límite establecido en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo y se le aplicó indebidamente el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin haber agotado la imposición de la pena establecida en el artículo 643 de la Ley Orgánica del Trabajo, se cita la argumentación esgrimida al respecto:

   Como se aprecia en la Providencia Nº SS-2009-137, interpreta de manera errada la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz, al imponer multas sucesivas cada dos (02) días durante el periodo de tiempo que el infractor dura en rebeldía de conformidad con el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin haber agotado previamente la aplicación del citado artículo 643, haciendo caso omiso al principio de especialidad de la Ley, ya que en este caso es la Ley Orgánica del Trabajo quien determina la Jurisdicción Laboral y establece el Procedimiento de Reenganche y Pago de Salarios Caídos y por lo tanto se debe seguir aplicando este ordenamiento jurídico, con prevalencia sobre cualquier otro.

   Toda norma, como es el citado artículo 643, es de interpretación restrictiva y además, en su aplicación debe favorecerse siempre al sujeto investigado. Todas estas garantías contenidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, extienden su ámbito de aplicación, a los procedimientos administrativos. De esa manera, las normas que contienen infracciones y sanciones son de interpretación literal, estricta y en el sentido más favorable al sujeto investigado. No se admite así, en el Derecho administrativo sancionador, género alguno de interpretación extensiva o analógica de la Ley (…).

   De lo anterior se desprende que lo más favorable al investigado sería la aplicación del artículo 643 de la LOT, a los fines de agotar el procedimiento de Sanciones establecido en la Ley Orgánica del trabajo (sic).

   Por ende, el acto impugnado se encuentre viciado de nulidad absoluta por subsumirse dentro de las previsiones contenidas en el numeral 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no observar el procedimiento legalmente establecido. Así solicitamos sea declarado

   .

   Al respecto este Juzgado Superior considera necesario resaltar que la aplicación del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los procedimientos laborales, ya fue resuelta por la Sala Constitucional en sentencia Nº 379 dictada el siete (07) de marzo de 2007, dictaminó:

   En razón de lo expuesto, se aprecia que mientras el legislador no establezca el mecanismo de coerción aplicable, esta Sala con la finalidad de integrar la referida desaplicatoria y no hacer nugatoria la facultad sancionatoria de la Administración, establece que en caso del no cumplimiento de la multa impuesta se aplicará el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos, establecido en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de la desproporción que genera la imposición de la sanción.

   Asimismo, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones en caso de no haber cumplido con la primera de éstas, podrá la Administración ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el Código de Procedimiento Civil

   (Destacado añadido).

   Sobre la necesidad de no hacer nugatoria la facultad sancionadora de las Inspectorías del Trabajo, debiendo aplicarse el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 84, dictada el 15 de julio de 2008, estableció lo siguiente:

   Planteado en esos términos la presente controversia, se observa que la Ley Orgánica del Trabajo, en el literal “g” del artículo 647, atribuye a los Juzgados de Municipio o Parroquia del lugar de residencia del multado, la competencia para imponer el arresto al patrono que incumpla con la orden emanada de la Inspectoría del Trabajo, respecto del reenganche y pago de salarios caídos del trabajador.

   No obstante, la Sala Constitucional, en sentencia número 379 del 7 de marzo de 2007, consideró que la referida norma no estaba en armonía con las disposiciones legales y constitucionales vigentes, porque la conmutación de la multa en arresto sería impuesta sin procedimiento previo. Empero, para no hacer nugatoria la facultad sancionadora de la Administración, estableció que en el caso de no pagarse la multa debía aplicarse el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En igual sentido, la Sala Constitucional, en sentencia número 1353 del 27 de junio de 2007, señaló que el literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, no prevé un procedimiento jurisdiccional que garantice el cumplimiento de las garantías constitucionales del patrono multado para luego proceder a privarlo de su libertad personal, lo que constituiría una violación del derecho a la defensa y el debido proceso.

   Así las cosas, la conmutación de la multa en arresto por un juez -incluso penal- es inconstitucional, pues ésta sería impuesta sin procedimiento previo, de allí que el Inspector del Trabajo deberá (para no hacer nugatoria la facultad sancionadora de la Administración) aplicar el procedimiento de ejecución forzosa previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece:

   La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará a cabo conforme a las normas siguientes:

   1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o por la persona que esta designe, a costa del obligado.

   2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado, concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que cumpla lo ordenado

   .

   Siendo ello así, esta Sala Plena no puede sino desaplicar el literal “g” del artículo 647 de la Ley Orgánica del Trabajo, por colidir con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al evidenciarse que el arresto a que se contrae la norma en cuestión, se impondría sin procedimiento previo, configurándose así la violación del derecho a la defensa y el debido proceso del patrono multado…

   Igualmente, esta Sala Plena, atendiendo al criterio vinculante de la Sala Constitucional, estima que no corresponde a ninguno de los tribunales en conflicto imponer el arresto a que se refiere la norma en cuestión, sino que corresponde al Inspector del Trabajo seguir el procedimiento de ejecución forzosa a que se contrae el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en caso de resultar infructuosa la satisfacción de la multa y las posteriores sanciones, podrá ejecutar las mismas mediante el procedimiento de ejecución de créditos fiscales, establecido en el artículo 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil” (Destacado añadido).

   Conforme a los precedentes jurisprudenciales expuestos, en los procedimientos administrativos laborales los Inspectores del Trabajo deben aplicar el mecanismo de ejecución forzosa de los actos administrativos previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y más específicamente el mecanismo sancionatorio previsto en el numeral 2 de la referida norma, en aquellos casos de desacato a órdenes de reenganche y pago de salarios caídos, por ende improcedente el alegato de inaplicabilidad esgrimido por la parte recurrente. Así se declara.

   II.2. Igualmente alegó la representación judicial de la parte recurrente que el acto sancionatorio se encuentra viciado de nulidad por prescindencia del procedimiento legalmente establecido con la siguiente argumentación:

   Tal como hemos señalado precedentemente, el procedimiento para la determinación de las Multas contenidas en la Ley Orgánica del Trabajo, se encuentra preceptuado en los artículos 643 y 644 ejusdem, en el mismo se obliga al Funcionario a lo siguiente: 1.- Que determine el término medio entre límite mínimo y el máximo que señala la norma; este mandato no fue acatado por el Funcionario. 2.- Que ese término medio puede ser aumentado o disminuido hasta el límite superior o inferior respectivamente, pero nunca señala que puede ser excedido; este mandato no fue acatado por el Funcionario. 3.- Que debe considerar las circunstancias agravantes o atenuantes, y el Funcionario en su motiva no señala cuales fueron las agravantes consideradas; este mandato no fue acatado por el Funcionario. 4.- que para aplicar el límite máximo o mínimo establecido en la norma, debe considerar la importancia de la empresa, el número de personas perjudicadas y cualquiera otra circunstancia; pero no establece la norma que se supere ese límite máximo; este mandato no fue acatado por el Funcionario. 5.- Que en caso que el infractor reincida, la pena solo puede aumentarse hasta la mitad; este mandato no fue acatado por el Funcionario.

   Observe entonces usted ciudadana Juez, que el Funcionario prescindió absoluta y totalmente del procedimiento legalmente establecido y en ese sentido la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) sanciona con nulidad absoluta los actos emitidos con prescindencia del procedimiento legalmente establecido. Así queda contemplado en el numeral 4 del Artículo 19 de la referida Ley (…)

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   Observa este Juzgado que el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula las causales de nulidad absoluta de los actos a tal efecto dispone:

   Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

   1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

   2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.

   3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

   4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido

   .

   La necesidad que antes de ser sancionada una persona natural o jurídica se le siga un procedimiento que le permita ejercer su derecho a la defensa, ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, se encuentra garantizada en nuestra Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que dispone:

   El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:

   1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley.

   2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario.

   3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete…

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   En este aspecto destaca este Juzgado que la doctrina y la jurisprudencia contencioso administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, vinculándolo a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha señalado que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites formales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, que por sus características no provea de oportunidad adecuada al administrado para ejercer su defensa; o c) cuando se prescinde de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgreden fases del procedimiento que constituyen garantías esenciales para el administrado.

   A los fines de determinar la procedencia del vicio de prescindencia del procedimiento legalmente establecido, se hace necesario el análisis del acto impugnado, el cual es del siguiente tenor:

   Visto que en el presente expediente contentivo del Procedimiento de Aplicación de Sanción, corre inserto al folio Trece (13), Informe de Notificación consignado en fecha 07/08/2009, mediante el cual se dejó constancia de a notificación de la P.A.N.. SS-2009-00353, publicada en fecha 13/07/2009, donde se declaró INFRACTOR a la Sociedad Mercantil ROJAS SEMAROCA, C.A, en el expediente signado bajo el Nro. 051-2009-06-01029, y se le impuso multa por la cantidad de MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO BOLÍVARES CON SESENTA CÉNTIMOS (Bs. 1.758.20) con motivo del desacato a la orden de Reenganche y Pago de Salarios Caídos del ciudadano I.C., titular de la Cédula de Identidad Nro. 19.302.734, del expediente Nro. 051-2009-01-01102. en ese sentido, es oportuno señalar que el plazo de los dos (02) días hábiles que tenía la empresa para Reenganchar al trabajador de forma voluntaria y pagarle sus salarios Caídos inició el 10/08/2009 y finalizó el 11/08/2009, sin embargo, a las actas que conforman el presente expediente, no consta que la referida empresa haya pagado la multa ni reenganchado al trabajador, motivo por el cual, este Despacho de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en concordancia con los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) y 483 del Código Penal, ORDENA aplicar multas sucesivas y recurrentes a la empresa ROJAS SEMARROCA, C.A. cada dos (02) días hábiles de Despacho, contadas a partir del 11/08/2009, por el monto de MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y OCHO BOLÍVARES CON SESENTA CÉNTIMOS (Bs. 1.758,60) cada una, en razón de los desacatos sucesivos en los que incurrió los días 11, 13, 24, 27 y 31 de Agosto de 2009 y los días 02, 07, 09, 11, 15, 17, 21, 23, 25, 29 de Septiembre de 2009, que acumuladas resultan una suma total de VEINTIOCHO MIL CIENTO TREINTA Y SIETE BOLÍVARES CON SESENTA CÉNTIMOS (Bs. 28.137.60) durante los meses de Agosto y Septiembre de 2009, cantidad ésta que la parte multada deberá pagar por ante alguna de las oficinas recaudadoras de fondos nacionales del T.N., y sin que se le conceda término de distancia para ello, por cuanto se encuentran oficinas recaudadoras del T.N. en la sede del Banco Industrial de Venezuela en Puerto Ordaz, Estado Bolívar, el cual es el mismo domicilio del infractor de conformidad con lo establecido en el artículo 651 de la LOT. Igualmente, se le advierte que debe cumplir de forma inmediata con el Reenganche y Pago de Salarios Caídos del trabajador arriba identificado, ya que las multas seguirán aplicándose de forma sucesivas y recurrentes hasta el momento que reevidencia que cumplió la referida obligación

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   De la cita de la providencia impugnada observa este Juzgado que ésta afirmó que en el procedimiento de aplicación de sanción previamente instaurado a la empresa, cursa informe de notificación consignado en fecha 07/08/2009, mediante el cual se dejó constancia de la notificación de la providencia administrativa Nº SS-2009-00353, publicada en fecha 13/07/2009, donde se declaró infractora a la sociedad mercantil ROJAS SEMAROCA, C.A, en el expediente signado bajo el Nro. 051-2009-06-01029 y se le impuso multa por la cantidad de mil setecientos cincuenta y ocho bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.758.20) con motivo del desacato a la orden de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano I.C., del expediente Nro. 051-2009-01-01102 y señaló que en el plazo de los dos (02) días hábiles que tenía la empresa para reenganchar al trabajador de forma voluntaria y pagarle sus salarios caídos inició el 10/08/2009 y finalizó el 11/08/2009.

   Asimismo, el acto impugnado afirmó que de las actas que conforman el expediente, no constaba que la referida empresa hubiera pagado la multa que le fue impuesta ni reenganchado al trabajador, motivo por el cual, de conformidad con lo previsto en el numeral 2º del artículo 80 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), ordenó aplicar multas sucesivas y recurrentes a la empresa ROJAS SEMAROCA, C.A. cada dos (02) días hábiles de despacho, contadas a partir del 11/08/2009, por el monto de mil setecientos cincuenta y ocho bolívares con sesenta céntimos (Bs. 1.758,60) cada una, en razón de los desacatos sucesivos en los que incurrió los días 11, 13, 24, 27 y 31 de Agosto de 2009 y los días 02, 07, 09, 11, 15, 17, 21, 23, 25, 29 de septiembre de 2009, que acumuladas resultan una suma total de veintiocho mil ciento treinta y siete bolívares con sesenta céntimos (Bs. 28.137.60) durante los meses de Agosto y Septiembre de 2009.

   De la anterior motivación del acto, aprecia este Juzgado que la Inspectoría del Trabajo le imputó a la empresa recurrente una nueva infracción laboral, como lo fue no reenganchar al trabajador ni pagar la sanción de multa que le había impuesto en el procedimiento administrativo de sanción que le instauró y sin notificarla de los cargos por los cuales ahora le investigaba, ni de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa, le impuso otra sanción, esta vez la multa prevista en el artículo 80.2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuya infracción no le había procesado, sanción que le fue impuesta con carencia total y absoluta de los trámites formales legalmente establecidos; por ende, el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta por violación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debiendo este Juzgado declarar con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la sociedad mercantil ROJAS SERMAROCA, C.A. contra la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz, por ende, afectado de nulidad absoluta el acto dictado el trece (13) de octubre de 2009, mediante el cual le impuso multa por la cantidad de veintiocho mil ciento treinta y siete bolívares con sesenta céntimos (Bs. 28.137,60). Así se decide.

3. DISPOSITIVA

   En mérito de las consideraciones expuestas, este Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, actuando en nombre de la República, administrando justicia y por autoridad de la Ley, DECLARA CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD incoado por la sociedad mercantil ROJAS SERMAROCA, C.A., contra la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ del ESTADO BOLÍVAR, en consecuencia NULO el acto dictado el trece (13) de octubre de 2009, mediante el cual le impuso multa por la cantidad de veintiocho mil ciento treinta y siete bolívares con sesenta céntimos (Bs. 28.137,60).

   De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ordena la notificación de la presente sentencia a la Procuradora General de la República, transcurrido el lapso de ocho (8) días hábiles, contados a partir de la consignación en el expediente de la respectiva notificación, se inicia el lapso para la interposición del recurso de apelación.

   Publíquese, regístrese y déjese copia certificada de la presente decisión.

   Dada, firmada y sellada, en la Sala de Despacho del Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en Puerto Ordaz, a los dos (02) días del mes de junio del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

   LA JUEZA

   B.O.L.

   LA SECRETARIA

   ANNA RENATA FLORES FABRIS