Sentencia nº 00735 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 29 de Mayo de 2002

MAGISTRADO PONENTE: L.I. ZERPA Exp. Nº 00-1115 Mediante Oficio Nº 0086 de fecha 26 de octubre de 2000, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, remitió a esta Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar por el ciudadano J.S.C., titular de la cédula de identidad Nº 2.556.759, debidamente asistido por el abogado Edisoie J.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 67.337; contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 13-2000 de fecha 15 de septiembre de 2000, dictado por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SAN F.D.E.Y., en virtud de que, mediante decisión de fecha 26 de octubre de 2000, se declaró incompetente para conocer del caso.

El 07 de noviembre de 2000 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco, a los fines de decidir la declinatoria de competencia.

La Sala, por auto de fecha 08 de noviembre de 2000, dejó sin efecto el auto por el cual, por inadvertencia, se designó ponente al Magistrado José Rafael Tinoco y designó, correctamente, en su lugar, al Magistrado L.I. Zerpa, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Mediante escrito de fecha 22 de noviembre de 2000, el recurrente debidamente asistido de abogado, ratificó su solicitud de tutela cautelar, en virtud de que las autoridades municipales, representadas por el Alcalde del Municipio San F. delE.Y. “según se evidencia de información aparecida en fecha 03 de noviembre del 2000 en el Diario El Yaracuyano suministrada por la Directora de Servicios Públicos de dicha Alcaldía, (anexo ‘O’), ratifican que el proceso de licitación para la administración y explotación del Matadero Municipal de San Felipe se realizará tal y como está previsto en la convocatoria oficial cuya publicación se encuentra anexa a la demanda interpuesta”.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G. y la ratificación del Magistrado L.I. Zerpa, por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.105 de día 22 de diciembre del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ordenó la continuación de la causa en el estado en que se encontraba.

Adjuntos a escrito de fecha 03 de abril de 2001, el representante judicial del recurrente consignó: un recorte de prensa del diario “Yaracuy al día”, donde uno de los participantes de la licitación para la administración y explotación del Matadero Municipal de San Felipe, denunciaba las irregularidades cometidas en la misma; una inspección judicial practicada en el mencionado matadero, a solicitud del demandante, para dejar constancia del deterioro del cual vienen siendo objeto las instalaciones del mismo; y dos recortes de periódicos (Diarios Yaracuyano y Yaracuy), donde el actual concesionario del referido matadero rindió declaraciones.

Mediante diligencia de fecha 27 de septiembre de 2001, el apoderado del actor solicitó el pronunciamiento de la Sala.

Por escrito de fecha 15 de noviembre de 2001, la representación del actor reformó el libelo de demanda.

Finalmente la parte actora solicitó el pronunciamiento de la Sala respecto a la declinatoria de competencia planteada, mediante diligencias de fechas 29 de noviembre y 19 de diciembre de 2001 y 15 de enero de 2002.

I

FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Mediante escrito presentado en fecha 03 de octubre de 2000 por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, el ciudadano J.S.C., debidamente asistido por el abogado Edisoie J.S., ambos antes identificados, interpuso recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº13-2000 de fecha 15 de septiembre de 2000, dictado por la Cámara Municipal del Municipio San F. delE.Y., mediante el cual se revocó la concesión para la administración y explotación del Matadero Municipal de San Felipe, que le había sido otorgada en fecha 15 de febrero de 1987, según contrato aprobado en la Sesión Ordinaria Nº 2, de fecha 10 de febrero de 1987.

Narra el actor en su libelo, que desde la fecha en que le fue otorgada la concesión había velado por su conservación, optimizando el funcionamiento del matadero, con una inversión de cincuenta millones de bolívares (Bs. 50.000.000,oo). Señaló igualmente, que a requerimiento del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, inició los trámites correspondientes para nuevas mejoras y adecuaciones de la planta de tratamiento de los efluentes líquidos del matadero otorgado en concesión, entre los cuales se encontraba la consignación de los recaudos tendentes a obtener el permiso de construcción de la obra, ante la Oficina de Ingeniería Municipal del Municipio San F. delE.Y.. Estando en espera de respuesta por parte de dicha dependencia municipal, señaló, fue notificado del Acuerdo de la Cámara Municipal mediante el cual se le revocó la concesión otorgada.

Finalmente indicó que el acto impugnado lesionaba su derecho al debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en lo que respecta a los derechos a la defensa y a ser oído.

Por decisión de fecha 26 de octubre de 2000, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, se declaró incompetente para conocer del presente caso y ordenó remitir el expediente a esta Sala Político Administrativa, en los siguientes términos:

Se revoca por contrario imperio el auto de admisión dictado por este Tribunal en fecha 18 de octubre del año en curso, y por cuanto el Tribunal observa que la pretensión que se ventila mediante el presente procedimiento, la cual tiene por objeto la prestación de un servicio público como lo es la explotación, planificación, desarrollo y administración del Matadero Municipal de San Felipe, reviste el carácter de contrato administrativo, en virtud de la concesión que mediante el mismo se hace de la prestación de un servicio público, presupuesto éste indicativo de la naturaleza administrativa del contrato, por lo que, en acatamiento del criterio jurisprudencial recogido por el actual Tribunal Supremo de Justicia, tal como se desprende de la sentencia de la Sala Político-Administrativa de fecha 13 de junio del año en curso, este Tribunal asume que la materia in commento resulta subsumible en los presupuestos de competencia del numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, precepto normativo éste que le atribuye competencia a ese máximo órgano jurisdiccional para conocer de las cuestiones que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sean parte las Municipalidades. De allí que, siendo la competencia por la materia de estricto orden público, lo cual faculta a este juzgador a pronunciarse de oficio acerca de la misma en cualquier estado y grado del proceso, es imperativo para este Tribunal declinar el conocimiento de la presente causa en la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en el citado numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, por lo que ordena la remisión del presente expediente a los efectos correspondientes

Una vez el expediente en la Sala, la representación de la parte actora, mediante escrito de fecha 15 de noviembre de 2001, reformó el libelo de la demanda; reforma que en cuanto al amparo se refiere, sólo atiende a denunciar como violado por el acto impugnado, aparte del derecho al debido proceso del recurrente, el derecho a dedicarse a la actividad económica de su elección.

Para decidir, esta Sala observa:

II PUNTO PREVIO

Antes de cualquier otra consideración, es menester destacar que por sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: M.E.S., esta Sala Político-Administrativa, luego de concluir en la necesidad de reforzar la idea de una tutela judicial efectiva, consideró de obligada revisión el trámite que se le ha venido dando a la acción de amparo ejercida de forma conjunta, pues si bien con ella se persigue la protección de derechos fundamentales, ocurre que el procedimiento seguido al efecto se ha mostrado incompatible con la intención del constituyente de 1999, el cual se encuentra orientado a la idea de lograr el restablecimiento de derechos de rango constitucional en la forma más expedita posible.

Por ello se estableció que el carácter accesorio e instrumental propio del amparo ejercido de manera conjunta, hace posible asumirlo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que el primero alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.

Atendiendo a tales consideraciones y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A. sobreD. y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo.

En su lugar, acordó una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que, una vez admitida la causa principal por la Sala, debe emitirse al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Afirmó la Sala en el fallo citado que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno, violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición, una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; ello ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; procediendo entonces este M.T., previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.

Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y en caso de ser acordada, se abrirá cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva, remitiéndose éste seguidamente al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.

III COMPETENCIA DE LA SALA Conforme al criterio jurisprudencial antes referido, debe la Sala pronunciarse previamente sobre su competencia para conocer del presente asunto y a tal efecto se observa que se ha intentado un recurso de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, por tanto, como quiera que esta acción así ejercida reviste un carácter accesorio y cautelar, cuya finalidad es garantizar la inviolabilidad de derechos constitucionales a los particulares mientras dure el juicio, la competencia del mismo estará determinada por las reglas aplicables a la acción principal.

Se interpone en el presente caso, recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud cautelar de amparo constitucional, contra un acto administrativo emanado de la Cámara Municipal del Municipio San F. delE.Y., en virtud del cual se revoca la concesión de servicio público de administración y explotación del Matadero Municipal de San Felipe otorgada al recurrente. En tal sentido y con la finalidad de determinar el órgano competente para conocer del caso, considera necesario la Sala precisar la naturaleza jurídica del contrato, cuya resolución da origen a la providencia administrativa impugnada.

En tal sentido, tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Sala han señalado como características esenciales de los contratos administrativos: a) Que una de las partes contratantes sea un ente público; b) La finalidad de utilidad de servicio público en el contrato; y como consecuencia de lo anterior, la presencia en el contrato de las llamadas “cláusulas exorbitantes”.

En el caso de autos se observa que se encuentran satisfechas las referidas características esenciales de los contratos administrativos. En efecto, una de las partes contratantes es un ente público, concretamente uno de los mencionados en el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es, una Municipalidad; el contrato versa sobre la concesión del servicio público de matanza de ganado y se encuentran presentes en el contrato las llamadas “cláusulas exorbitantes”, como por ejemplo, la intervención de la concesión, quedando de esta forma cubiertos los extremos necesarios para considerar el contrato como un verdadero contrato administrativo.

Dispone el numeral 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia:

Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:

(...omissis...)

14. Conocer de las cuestiones de cualquier naturaleza que se susciten con motivo de la interpretación, cumplimiento, caducidad, nulidad, validez o resolución de los contratos administrativos en los cuales sea parte la República, los Estados o las Municipalidades

En atención a la citada norma y a los razonamientos que preceden, resulta competente esta Sala para conocer del caso de autos, y en consecuencia acepta la declinatoria de competencia formulada por el a quo. Así se declara.

IV

ADMISIÓN DEL RECURSO DE NULIDAD

De conformidad con lo antes expuesto, y determinada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la acción conjunta de nulidad y amparo, pasa a decidir sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad intentada por el ciudadano J.S.C., contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 13-2000 de fecha 15 de septiembre de 2000, dictado por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SAN F.D.E.Y., a los solos fines de examinar la petición cautelar de amparo; a tal efecto deben examinarse las causales de inadmisibilidad del recurso de nulidad, previstas en el artículo 124 de la Ley que rige las funciones de este M.T., en concordancia con lo preceptuado en el artículo 84 eiusdem; sin proferir pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción ni al agotamiento previo de la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales, cuestiones que serán examinadas al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.

Ahora bien, al no incurrir la presente solicitud en el resto de las causales de inadmisibilidad previstas en las citadas normas, se admite el presente recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.

V

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO

Con el propósito de evitar una lesión irreparable o de difícil reparación en el orden constitucional al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto recurrido, pudiendo ello constituir un atentado al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva; pasa esta Sala a revisar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de amparo constitucional solicitada.

Debe analizarse en primer término el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho o derechos constitucionales alegados por la parte quejosa, para lo cual es necesario no un simple alegato de perjuicio, sino la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de violación a los derechos constitucionales del accionante; y en segundo lugar, el periculum in mora, determinable por la sola verificación del extremo anterior, pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.

Examinado el caso de autos, se observa que la parte presuntamente agraviada denuncia la violación de sus derechos al debido proceso, específicamente en lo atinente a los derechos a la defensa y a ser oído, y a dedicarse a la actividad económica de su elección, previstos en los artículos 49 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

La alegada violación del derecho al debido proceso se traduce, en decir del quejoso, en el hecho de no haber sido notificado del procedimiento administrativo instruido en su contra, el cual culminó con la revocatoria de la concesión, pues no pudo defenderse de los hechos que se le imputaban. A tal efecto resaltó, apoyado en doctrina y jurisprudencia, que si bien la Administración tiene la potestad de revocar unilateralmente los contratos por ella celebrados, cuando así lo requiera el interés general, no es menos cierto que ello no la releva, en principio, de instaurar un procedimiento administrativo previo, en el cual se asegure al particular sus elementales garantías de intervención y defensa.

Observa la Sala que los recaudos acompañados por el actor al libelo, resultan insuficientes para deducir que se instruyó un procedimiento administrativo a sus espaldas. En efecto, por cuanto el presunto agraviante aún no está a derecho, ni siquiera se ha remitido el expediente administrativo, resultando entonces imposible para la Sala en estos momentos, verificar sólo con la documentación aportada por el accionante y que consta en el expediente, si el ente del cual emanó el acto recurrido incurrió en las violaciones constitucionales alegadas por él.

En cuanto a la presunta violación del derecho a dedicarse a la actividad económica de su elección, adujo que la misma se verificaba por el hecho de habérsele arrebatado un contrato de concesión al que venía dedicándose con absoluta exclusividad, haciendo incluso nuevas y cuantiosas inversiones.

Respecto a tal denuncia, advierte la Sala que como consecuencia de lo arriba expuesto en cuanto a la supuesta violación del derecho al debido proceso, que al no haber evidencia para deducir que se instruyó un procedimiento administrativo a espaldas del querellante, mal puede afirmarse entonces que la concesión le fue arrebatada. Aunado a lo anterior, el hecho de que, por la razón que fuere, se le hubiese revocado la concesión otorgada, no significa necesariamente que se le esté coartando el derecho a dedicarse a la actividad económica de su elección, sino que no puede desarrollarla en un lugar y tiempo determinado, sin que ello signifique que no podría llevarla a cabo bajo circunstancias distintas.

De otra parte, estima la Sala que en el presente caso, el amparo constitucional no es la vía idónea para obtener una tutela cautelar anticipada, ya que el acuerdo impugnado, revoca la concesión de administración y explotación del Matadero Municipal de San F. delE.Y. otorgada al recurrente, alegando incumplimiento contractual. Luego, al encontrarse en juego el interés colectivo derivado de la prestación de un servicio público, no podría restablecerse la situación jurídica infringida, esto es, devolver la concesión al actor, sin verificar que éste hubiese cumplido con los deberes que le imponía la ejecución de la misma, lo cual conllevaría a una confrontación probatoria entre las partes y a la revisión del contrato suscrito, desvirtuándose la naturaleza del amparo constitucional.

Por las razones arriba expuestas, resulta forzoso para la Sala declarar inadmisible la medida cautelar de amparo solicitada por el recurrente. Así se declara.

VI

DECISIÓN

Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1.- ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer de la presente causa, de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem.

2.- ADMITE cuanto ha lugar en derecho, a los solos efectos de su trámite y verificación por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala, de lo atinente a la caducidad de la acción y el agotamiento previo de la vía administrativa, el recurso contencioso-administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano J.S.C., antes identificado, contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo Nº 13-2000 de fecha 15 de septiembre de 2000, dictado por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO SAN F.D.E.Y.. De ser procedente su admisión, el Juzgado de Sustanciación ordenará la continuación del proceso, con la notificación del Procurador General de la República y del Fiscal General de la República, y la publicación del cartel de emplazamiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

3.- Declara INADMISIBLE la medida cautelar de amparo constitucional ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad a que se refieren estas actuaciones.

4.- ORDENA la remisión del presente expediente contentivo del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación, a fin de que examine lo atinente a la caducidad de la acción y al agotamiento previo de la vía administrativa, y de ser procedente se continúe la sustanciación del caso.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los veintiocho (28) días del mes de mayo del año dos mil dos. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Y.J.G.

Magistrada

La Secretaria,

ANAÍS MEJÍA CALZADILLA

Exp. Nº 00-1115

LIZ/meg.-

En veintinueve (29) de mayo del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00735.