Sentencia nº 01027 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 6 de Agosto de 2002

MAGISTRADO PONENTE: L.I.Z.

EXP. Nº 14755 Mediante escrito presentado el 04 de junio de 1998 por ante la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, la abogada T.P.E., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 7.555, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana S.C.M., titular de la cédula de identidad Nro. 3.916.367, interpuso recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la resolución s/n de fecha 23 de septiembre de 1997, dictada por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, en virtud de la cual se confirmó el auto de responsabilidad administrativa de fecha 03 de diciembre de 1992, proveniente de la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Central (actual Dirección General de Control de la Administración Central y Descentralizada).

Del anterior escrito y sus anexos se dio cuenta en Sala el 09 de junio de 1998. En la misma fecha se solicitó el expediente administrativo correspondiente y se remitió el expediente judicial al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 30 de junio de 1998 se admitió el recurso incoado y se ordenaron las notificaciones de ley.

En fecha 29 de julio de 1998 se ordenó pasar el expediente a la Sala Político-Administrativa y por auto de fecha 05 de agosto de 1998 se dio cuenta en Sala y se designó a la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, a los fines de decidir la suspensión de los efectos solicitada paralelamente al recurso de nulidad.

En virtud de la jubilación de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas y la incorporación del Magistrado Hermes Harting, este último fue designado ponente para decidir el pronunciamiento previo solicitado, por auto de fecha 29 de septiembre de 1999.

Decidida la suspensión de efectos, el día 28 de octubre de 1999 fueron nuevamente remitidas las actuaciones al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del proceso.

Concluida la sustanciación del caso, el 22 de febrero de 2000 se ordenó remitir a la Sala el expediente contentivo del recurso de nulidad.

Con motivo de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada por referéndum del 15 de diciembre de 1999, se constituyó la Sala Político-Administrativa el 10 de enero de 2000 y por auto de fecha 01 de marzo de 2000, se designó ponente al Magistrado L.I.Z., y se fijó el quinto día de despacho para comenzar la relación.

En virtud de la designación de los Magistrados Hadel Mostafá Paolini y Y.J.G., y la ratificación del Magistrado L.I.Z., por la Asamblea Nacional en sesión de fecha 20 de diciembre de 2000, publicada en la Gaceta Oficial Nro. 37.105 del día 22 del mismo mes y año, se reconstituyó la Sala Político-Administrativa el 27 de diciembre de dicho año, y se ratificó como ponente al Magistrado antes indicado, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Siendo el 30 de marzo de 2000 la oportunidad fijada para la consignación de los informes, compareció la apoderada judicial de la Contraloría General de la República y la apoderada judicial de la recurrente y presentaron los escritos correspondientes.

El día 24 de mayo de 2000 terminó la relación y se dijo “Vistos”.

Por diligencias consignadas en fechas 22-11-00, 01-03-01 y 01-11-01, las partes solicitaron de esta Sala la sentencia respectiva.

I ANTECEDENTES DEL CASO El conflicto de autos se suscitó a partir de las irregularidades ocurridas en la Aduana Marítima de Puerto Cabello, concretamente, en relación con el reconocimiento de las mercancías importadas, durante el proceso de nacionalización de éstas, en el período comprendido entre los años 1983 y 1985.

Los hechos imputados, en este caso, se circunscriben a la supuesta actuación de la recurrente en su condición de Técnico Valorador I, quien conforme a las competencias que le han sido atribuidas por la Ley de Aduanas, al momento de efectuar la labor de reconocimiento en aduana de distintas mercancías presentadas por varias empresas, especificadas en las Actas de Declaración de Aduanas del Manifiesto de Importación y Declaración de Valor, incurrió en presuntas irregularidades al calcular la base imponible para la cancelación del monto respectivo de acuerdo con la divisa preferencial, sin que tales empresas fueran beneficiarias del tipo de cambio señalado.

Destacó en consecuencia el ente contralor, que la mencionada funcionaria descuidó su obligación al ignorar que en cada uno de los casos de las importaciones efectuadas, las empresas que fungían como consignatarios aceptantes de las mercancías, a pesar de no ser las beneficiarias de la conformidad de importación, obtuvieron el cálculo de la base imponible de acuerdo con el dólar preferencial otorgado a otra empresa, específicamente a la sociedad mercantil H.V.C., S.A., siendo que, por el contrario, para el caso de las distintas empresas consignatarias, debió calcularse la conversión de los valores expresados en dólares americanos al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela, para la fecha de la llegada de tales mercancías al Puerto, lo que en criterio del órgano contralor, violentó lo dispuesto en el artículo 239 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, así como los literales b y d del artículo 159 eiusdem.

Por razón de las circunstancias narradas, la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Central, resolvió declarar la responsabilidad administrativa de distintos funcionarios, entre los cuales se halla la ciudadana S.C.M., en su condición de Técnico Valorador I en la Administración de la Aduana Marítima de Puerto Cabello, por considerar que su actuación encuadra dentro del supuesto contemplado en el numeral 2 del artículo 147 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD Ante las circunstancias narradas, la apoderada judicial de la recurrente procedió a interponer recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo emanado del Contralor General de la República por el cual se confirma el acto original, refutando la responsabilidad administrativa de S.C.M., en los siguientes términos:

1.- Menciona, sin explicar las razones de su planteamiento, que el acto en cuestión viola lo expresado en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Indicó también que el acto impugnado transgredió el derecho de presunción de inocencia de su representada, dada la forma en que la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la extinta Dirección General de Control de la Administración Central de la Contraloría General de la República, formuló los cargos.

Expresa así que se efectuó una calificación previa a la decisión final, al indicarse que la actuación de su representada ‘encuadraba’ en la causal que ameritaba la sanción administrativa, calificando con ello su conducta, según señala, de forma anticipada, sin que esto fuera posible durante esa etapa del procedimiento, como sí podría hacerlo al completar el análisis y valoración de todos los elementos de juicio cursantes en autos.

2.- Seguidamente alegó la ilegalidad del acto por violación de la firmeza de los actos administrativos. Al respecto, indica que las actas de reconocimiento de las mercancías, en cuyo contenido se asentaron los resultados respectivos, no fueron impugnados en su oportunidad de acuerdo con las vías previstas al efecto. Así, destaca que ni se siguió el procedimiento de nuevos reconocimientos de conformidad con el artículo 49 de la Ley Orgánica de Aduanas, ni se intentaron los recursos administrativos o judiciales consagrados en la legislación. Sostiene, en consecuencia, que los indicados actos de reconocimiento causaron estado convirtiéndose en actos definitivamente firmes, por lo que, en su opinión, causaron efectos de ejecutoriedad, convirtiéndose ...en actos irrevocables como bien lo establecen los artículos 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 161 del Código Orgánico Tributario.

3.- Asimismo, denunció ...la ilegalidad del acto impugnado por desconocimiento de la naturaleza de los actos de reconocimiento aduanero. En tal sentido, apuntó que la Contraloría General de la República confundió la labor de valoración aduanera con la de clasificación arancelaria cuando expresó: ‘los hechos consistieron en que al efectuar el reconocimiento de la mercancía cuya documentación... aplicaron la tarifa para la determinación del impuesto ad-valorem, sobre una base imponible calculada al cambio de un dólar preferencial’.

En parecer de la apoderada judicial de la recurrente, tal afirmación constituye un falso supuesto y demuestra confusión, pues arguye que ...es completamente falso que el técnico arancelario o interventor, una vez determinada la tarifa, la aplique sobre la base imponible calculada por el técnico valorador, así como también es falso que el técnico valorador aplique el valor a la tarifa determinada por el técnico arancelario o interventor...(omissis).

4.- Afirmó también la ilegalidad por errónea interpretación del régimen de valoración aduanera aplicado. Respaldó su planteamiento, afirmando que si bien en condiciones normales el tipo de cambio se deja fluctuar libremente de acuerdo con la oferta y la demanda; para la época, se demarcó el tipo de cambio preferencial con características de permanencia. Advierte además, que ...el tipo de cambio libre jamás fue fijado por el Banco Central de Venezuela, sino por un conjunto de factores que conformaron la oferta y la demanda de aquella época, factores dentro de los cuales el Banco Central de Venezuela jugaba un papel importante, pero no exclusivo...(omissis).

En consecuencia, la representante legal de la recurrente expone, con base en lo señalado, que el organismo contralor equivocó su examen al pretender atribuir a los funcionarios aduanales y en particular, a su representada, la violación del artículo 239 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, pues señala, que esta norma obliga a los funcionarios a convertir los valores expresados en moneda extranjera al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela, el cual, reitera, únicamente se concretó al preferencial y no al libre. Insiste así en que la conversión hecha por los funcionarios estuvo apegada, en todo momento, a la legalidad.

5.- Finalmente, destacó la ilegalidad del acto por confusión entre el régimen aduanero y el régimen cambiario. En ese sentido, manifestó que aún cuando está demostrado que la sociedad mercantil H.V.C., S.A., fue quien obtuvo las conformidades de importación para traer al país bienes adquiridos con divisas preferenciales, sin embargo, ...por ser esta empresa una comercializadora que importaba cantidades suficientes para abastecer a diferentes fábricas; una vez que las mercancías llegaban al país procedía a designar a los consignatarios ante la Aduana para que éste las declarase y aceptase la consignación, todo con el objeto de que el nuevo consignatario pudiera gozar de ciertos beneficios fiscales, como licencias, permisos y exoneraciones, que no se otorgaban a los simples comerciantes, sino a empresas fabriles.

Destacó así que la Contraloría General de la República consideró de manera impropia, que el importador siempre debía ser el consignatario aceptante ante la Aduana, siendo que podría renunciarse a la consignación, como sucedió en el caso presente, donde, según indica, a pesar de ser la empresa H.V.C., S.A. el importador cambiario, destinó las divisas preferenciales a los fines legales para los cuales fueron adquiridos, esto es, comprar mercancías y traerlas al país.

Concluye el punto afirmando que los funcionarios aduaneros actuaron apegados a la ley, cuando convirtieron los valores expresados en moneda extranjera a bolívares, calculados al tipo de cambio preferencial, pues considera, que las mercancías que dichos funcionarios reconocieron a distintas empresas, habían sido adquiridas y traídas al país en virtud de una conformidad de importación y de un tipo de cambio preferencial ya establecido.

Por razón de los argumentos expresados, la apoderada judicial de la recurrente solicitó ante esta Sala la declaratoria con lugar del recurso contencioso-administrativo ejercido a fin de que se absuelva a su representada de la responsabilidad administrativa declarada.

III ARGUMENTOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

La abogada M.G.M., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 47.196, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Contraloría General de la República, consignó en la oportunidad fijada el escrito de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, exponiendo sus argumentos en los siguientes términos:

1.- En primer lugar rebate el argumento de violación del derecho a la presunción de inocencia, señalando que el órgano contralor dispone del procedimiento de averiguaciones administrativas, previsto en la Ley que rige sus funciones, el cual se inicia una vez que surjan indicios de que algún funcionario público haya incurrido en actos que se configuren como supuestos generadores de responsabilidad administrativa. Advierte que dentro del respectivo procedimiento, se produce un pronunciamiento previo sobre la presunta ilicitud de la conducta de los sujetos investigados, lo que se materializa, indica, en el acto de formulación de cargos, que de ningún modo significa, que el órgano contralor se haya formado una opinión definitiva respecto al fondo del asunto.

2.- Con relación al falso supuesto presuntamente cometido por la Contraloría General de la República, al pronunciarse sobre un acto definitivamente firme e irrevocable, que en todo caso debió ser atacado en su oportunidad a través de un reparo al importador; la representante del ente contralor afirma la existencia de dos procedimientos totalmente independientes, destacando, por una parte, el procedimiento de averiguación administrativa, y por otro, el de la formulación del reparo, de ser pertinente éste. Sostiene así que la actuación de la Contraloría General de la República no estuvo dirigida, en ningún momento, a desconocer los actos de reconocimiento efectuados por los respectivos funcionarios aduaneros, sino a determinar las responsabilidades administrativas de los distintos funcionarios actuantes en el procedimiento de reconocimiento de las mercancías. En tal sentido, considera errada la interpretación de la apoderada de la recurrente, según la cual el órgano contralor al emitir un pronunciamiento de responsabilidad administrativa, decidió sobre un acto definitivamente firme; así como tampoco comparte el hecho de estimar que la actuación del organismo contralor, dio lugar a dos actos contradictorios que resolvieron un mismo asunto.

3.- En cuanto al falso supuesto aducido, según el cual el organismo contralor confundió la labor de valoración aduanera con la de clasificación arancelaria; la representante judicial de la Contraloría General de la República refutó el planteamiento señalando que, tanto el técnico arancelario como el técnico valorador cumplen una función determinante en el procedimiento de reconocimiento de mercancías, naturalmente en ejercicio de funciones propias e inherentes a sus respectivos cargos. Destaca así que el técnico arancelario realiza la clasificación arancelaria, la cual consiste en identificar la tarifa prevista en el Arancel de Aduanas para las mercancías, mientras que el técnico valorador identifica el valor en aduana de dichas mercancías, por lo cual indica la apoderada judicial del ente contralor, que la recurrente en su condición de técnico valorador comprometió su responsabilidad administrativa, cuando al efectuar el reconocimiento de la mercancía y determinar la base imponible de la misma, no efectuó la conversión de los valores expresados en dólares americanos al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela, para la fecha de llegada de las mercancías al puerto, con lo cual benefició de manera indebida a empresas que no gozaban de ese privilegio. Insiste así en que no se confundieron las labores del técnico arancelario respecto del técnico valorador, por cuanto, expresa, quedó demostrado el error, en este caso, de ésta última, al no efectuar la conversión de acuerdo con los lineamientos establecidos en la regulación existente.

4.- También con relación al falso supuesto denunciado por la parte recurrente, manifestó la representante judicial del ente contralor que, contrario al planteamiento de la parte recurrente, si bien, el Banco Central de Venezuela estableció un tipo de cambio preferencial para algunos casos específicos, ello no significaba que fuera el único cambio determinado por el ente emisor.

Además, afirma que en el caso de autos, a los fines de la nacionalización de las mercancías, por ser el consignatario aceptante una persona diferente al beneficiario de la conformidad de importación, la conversión de los valores expresados en moneda extranjera debía hacerse al tipo de cambio libre, como lo establece el artículo 239 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas.

Por virtud de las consideraciones efectuadas, la representante legal de la Contraloría General de la República solicitó a esta Sala la declaratoria sin lugar del recurso contencioso-administrativo interpuesto.

IV MOTIVACIÓN Efectuada la lectura del expediente y examinados los alegatos formulados por la parte recurrente así como por el órgano emisor del acto, pasa esta Sala a decidir el recurso contencioso-administrativo de anulación ejercido contra el acto administrativo, en virtud del cual se resolvió declarar la responsabilidad administrativa de la ciudadana S.C.M.. A tal fin se observa:

1. - La apoderada judicial de la recurrente, sin explicar las razones del caso, denunció la transgresión del numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativa a la nulidad de los actos de la Administración cuando así esté expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

   Antes que nada es preciso señalar que a esta Sala le está vedado suplir el silencio de las partes, sin embargo, a objeto de discernir el punto aludido, cabe señalar que el legislador consagró la nulidad absoluta de los actos emanados de la Administración, en el supuesto en que éstos hayan sido dictados de forma contraria a derecho, es decir, en detrimento de la Constitución o de la Ley.

   Así, se entiende que la señalada nulidad sólo tendría lugar cuando expresamente lo indique una norma de rango constitucional o legal, o bien cuando el acto sea manifiestamente contrario a lo previsto en tales textos, lo que en el caso de autos no resulta probado de forma alguna. Por el contrario, se aprecia que el acto en cuestión es la consecuencia del procedimiento administrativo abierto, de conformidad con la competencia claramente atribuida a este órgano por virtud de la propia Constitución de la República y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigentes para ese entonces. Así se declara.

2. - Afirmó la apoderada judicial de la recurrente que el acto en cuestión violó su derecho de presunción de inocencia, toda vez que la Administración efectuó una calificación previa a la decisión final, al indicar en el acta de interrogatorio y formulación de cargos, que la actuación de la recurrente encuadraba en la causal que ameritaba la sanción disciplinaria.

   Previamente es menester señalar que la presunción de inocencia constituye un principio que forma parte de la garantía del debido proceso, que la vigente Constitución de la República consagra en su artículo 49 a favor de todos los ciudadanos, no sólo en relación con las actuaciones judiciales sino también administrativas.

   Desde ese punto de vista, se entiende que toda persona debe ser considerada inocente mientras no se pruebe lo contrario, y en tales términos, tanto el órgano judicial como el administrativo deben ajustar sus actuaciones a lo largo del procedimiento de que se trate y hasta tanto se dicte el acto final.

   En conformidad con el criterio expuesto, es necesario verificar si el organismo contralor actuó con respeto del principio señalado, para lo cual se requiere la revisión de la normativa que regía las funciones del ente contralor, en este caso, de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos.

   Así, cabe destacar que la Dirección de Averiguaciones Administrativas, como parte integrante de la estructura organizativa de la Contraloría General de la República, cuenta entre sus funciones, con la competencia para dictar la apertura de la averiguación administrativa correspondiente, cuando surjan indicios que comprometan la responsabilidad del funcionario que tenga a su cargo el manejo y custodia de fondos o bienes públicos. En tal sentido, y por constituirse, entonces, como el órgano administrativo de primer grado, le es dado no sólo iniciar la investigación respectiva, sino además, sustanciar y decidir sobre la responsabilidad administrativa del funcionario investigado.

   En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para la fecha de la formulación de los cargos:

   ... una vez iniciada la averiguación, la Contraloría deberá reunir las declaraciones, experticias, informes y demás elementos de juicio que estime necesarios para esclarecer la verdad de los hechos. Si en el curso de esta labor aparecieren indicios contra alguna persona, la Contraloría le ordenará comparecer dentro de los diez (10) días continuos a la fecha de la citación, en cuya oportunidad le tomará declaración y le impondrá de los cargos en su contra....(omissis)

   .

   Con base en el procedimiento señalado, es natural, como lo indica su nombre, que el acta de formulación de cargos contenga el señalamiento de los indicios de responsabilidad que recaen sobre el funcionario investigado. Así se desprende del folio 1008 del expediente administrativo, donde la indicada acta expresa lo siguiente: ...surgen indicios de responsabilidad administrativa en su contra en su condición de técnico valorador I, por cuanto al efectuar el reconocimiento de la mercancía... (omissis)

   ... encuadrando su conducta en el supuesto de hecho del artículo 147, numeral 2 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, al ignorar la contravención en la cual incurrió el consignatario aceptante...(omissis).

   Como bien puede apreciarse, con el acta de formulación de cargos no sólo se persigue poner en conocimiento al funcionario investigado de los indicios que fundamentan las presunciones que pesan en su contra, sino que además, se le permite a partir de ellos, proveerse de una defensa acorde para rebatir los cargos imputados. De ese modo, es claro que no se pretendió con el acta de formulación de cargos, violentar el principio de presunción de inocencia que debe acompañar la garantía del debido proceso, sino que, su existencia es producto del mandato establecido por la propia ley, que ordena para la posterior determinación de la responsabilidad, la imposición previa de los cargos que se ajusten a los indicios surgidos en su contra; por tal razón, esta Sala desestima el planteamiento antes acotado. Así se decide.

3. - En cuanto al planteamiento por el cual esgrimió que el acto se encuentra viciado de ilegalidad por haber violado la firmeza de los actos administrativos, al no haberse impugnado en su oportunidad los resultados respectivos; se observa que la parte recurrente interpreta como si se tratara de uno solo, dos procedimientos totalmente independientes. En efecto, pudieran haberse impugnado en la oportunidad prevista los actos relacionados con el procedimiento de reconocimiento de mercancías, bien de parte de los afectados con el procedimiento o también, mediante el reparo respectivo por parte de la Contraloría General de la República. Sin embargo, las circunstancias expuestas distan completamente del asunto aquí debatido, pues no se trató, en ningún momento, de la impugnación de actos que han causado estado, ni se discute siquiera la irrevocabilidad o no de los referidos actos; lo que persiguió en todo caso el ente contralor, fue determinar la responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados en el procedimiento de reconocimiento de mercancías cuestionado en la indicada oportunidad. Por esa razón, en criterio de la Sala, carece de fundamento el señalamiento antes expuesto. Así se decide.

4. - Finalmente, la apoderada judicial de la recurrente demandó la ilegalidad del acto por errónea interpretación del régimen de valoración aduanero, así como por confusión de la Administración entre ese régimen y el cambiario.

   Se planteó a este respecto que el acto se encuentra viciado de ilegalidad, al haber sido dictado en errónea interpretación del régimen de valoración aduanera, afirmando la denunciante que, para la época, se demarcó el tipo de cambio preferencial con características de permanencia, por lo que resultó errado declarar la responsabilidad administrativa de la funcionaria, de conformidad con lo establecido en el artículo 239 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, vigente para la fecha, cuando lo cierto es que esta norma obligaba a los funcionarios a convertir los valores expresados en moneda extranjera al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela, el cual, explica, se concretó únicamente al preferencial.

   De igual modo, insistió en que el ente contralor confundió el régimen aduanero con el cambiario, cuando asumió que el importador de los bienes, en cada uno de los casos planteados, debía ser siempre el consignatario aceptante ante la Aduana, siendo que este último podía renunciar a la consignación a favor de otra empresa, en cuyo caso destinaría las divisas preferenciales a los fines legales para los cuales fueron adquiridas, a saber, la compra de mercancías.

   Con el fin de discernir el punto en discusión, y en respeto del principio de la temporalidad de los actos, es necesario acudir a lo dispuesto en el artículo 239 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 2.945 extraordinaria del 16 de abril de 1982, vigente para el momento en que ocurrieron los hechos.

   El citado artículo establece:

   El valor de las mercancías en aduanas se establecerá en bolívares. A tal fin, la conversión de los valores expresados en monedas extranjeras se hará al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela, para la fecha de la llegada de las mercancías al lugar venezolano de destino habilitado para la importación.

   La norma transcrita establece el mecanismo de valoración de las mercancías en aduana, a cuyo efecto ordena que la conversión de los valores en moneda extranjera se haga al tipo de cambio establecido por el ente emisor. Ahora bien, con el fin de conocer las exigencias requeridas para la obtención de divisas al tipo de cambio controlado, es menester revisar el contenido del Decreto Nro. 1.988 sobre la Obtención de Divisas a los Tipos de Cambio Preferencial, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 32.722 del 10 de mayo de 1983, sucesivamente reformado por los Decretos números 2.244 del 25 de septiembre de 1983 y 386 del 27 de diciembre de 1984.

   El referido instrumento normativo indicaba en su artículo 1º lo siguiente:

   “Para adquirir divisas a los tipos de cambio preferencial, destinadas al pago de las importaciones de las mercancías contenidas en las listas elaboradas por el Ministerio de Hacienda, el importador deberá obtener la “conformidad de importación”, expedida por la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI) antes del despacho o embarque de la mercancía desde el lugar de procedencia.”

   Por su parte, el artículo 6º eiusdem establece:

   “La ‘conformidad de importación’ será nominal e intransferible, y tendrá validez por un lapso de noventa (90) días continuos, contados a partir de la notificación a la que se refiere el artículo anterior...(omissis)”.

   Como bien puede observarse, la norma indicada es clara en establecer que la conformidad de importación, documento indispensable para la obtención de divisas preferenciales, tiene como característica esencial la condición de ser nominal e intransferible, de modo que no podría en ningún caso ser trasladada a otra empresa, por lo que ahora resulta importante precisar, en el caso de autos, el cumplimiento de esta condición.

   Efectivamente, en el expediente administrativo se pudo constatar que durante los años 1983, 1984 y 1985, en el acto de reconocimiento de distintas mercancías presentadas por varias empresas, se efectuó el cálculo de la base imponible, en dichos casos, con base en el dólar preferencial otorgado a través de la respectiva conformidad de importación, a la sociedad mercantil H.V.C., S.A., empresa que según se aprecia, renunció en muchas oportunidades su consignación a favor de las indicadas compañías, de manera que éstas fungían como consignatarios aceptantes de las mercancías que llegaban a puerto.

   Ahora bien, es necesario aclarar que en materia de aduanas la figura de la renuncia de la consignación es aceptada, como así lo dispone expresamente el artículo 102 del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, en ese entonces vigente, al contemplar:

   Conforme a lo previsto en el artículo 26 de la Ley, la designación de otra persona por parte del consignatario para declarar las mercancías, se hará mediante el endoso del conocimiento de embarque o guía de encomienda, según sea el caso. También podrá efectuarse dicha designación mediante escrito dirigido a la autoridad aduanera correspondiente, en cuyo caso deberá anexarse la documentación que demuestre la propiedad de dichas mercancías

   .

   Sin embargo, lo anterior no significa que por tener las citadas empresas la posibilidad de convertirse en consignatarios aceptantes de las referidas mercancías, por virtud de la renuncia a su favor efectuada por la sociedad mercantil H.V.C., S.A., con ello se les otorgara de forma automática, el derecho a declarar las mercancías y calcular su base imponible de acuerdo con la divisa preferencial que le fuera concedida exclusivamente a dicha empresa, a través de la conformidad de importación expedida, en ese entonces, por la Oficina del Régimen de Cambios Diferenciales (RECADI).

   Se entiende así que la renuncia de la consignación a favor de otra empresa, convierte a ésta en el nuevo consignatario aceptante ante la aduana, lo que no significa de manera alguna, la transferencia de la conformidad de importación para adquirir las mercancías al tipo de cambio preferencial otorgado de forma exclusiva a la empresa que renuncia a su consignación, por virtud, se reitera, de su carácter nominal e intransferible. Esto es, una vez aceptada la consignación, debía procederse, como lo establecía, para ese momento, la Ley Orgánica de Aduanas, al acto de reconocimiento, el cual se encontraba dirigido a determinar el régimen jurídico aplicable a las mercancías adquiridas.

   En ese acto, al igual que en el procedimiento que hoy se aplica, se hacía necesario verificar la exactitud de las declaraciones y actuaciones del consignatario, la documentación que respaldara las señaladas declaraciones, así como el examen, la clasificación arancelaria y la determinación de las tarifas a imponerse, para lo cual se requería, del mismo modo que hoy sucede, de la asistencia de un clasificador arancelario y un técnico valorador, a los cuales la ley les otorgó el carácter de fiscales de la hacienda pública nacional.

   Dicho esto, no cabe duda que se infringió la normativa que regulaba, en esa oportunidad, el régimen de cambios diferenciales, por cuanto se pone de manifiesto, tanto por las actas revisadas como por las propias declaraciones insertas al folio 1007 del expediente administrativo, que la ciudadana S.C.M., en su condición de Técnico Valorador I, al momento de efectuar el reconocimiento de las mercancías declaradas por las empresas reflejadas en la documentación del expediente del caso, no realizó la conversión de los valores expresados en dólares americanos al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela para la fecha de la llegada de las mercancías al puerto, puesto que como antes se indicara, tales empresas no eran beneficiarias de la divisa preferencial otorgada exclusivamente a la sociedad mercantil H.V.C., S.A.

   De lo anterior se deduce que la actuación de la funcionaria no sólo infringió el contenido del artículo 6º del Decreto 386 del 12-12-84, referente a la Obtención de Divisas a los Tipos de Cambio Preferencial, sino también los literales b y d del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas, vigente para la fecha, los cuales aluden al reconocimiento de las mercancías, en los términos siguientes:

   Una vez confrontada la documentación correspondiente se procederá a:

   b.- Examinar la información técnica y comercial manifestada en la declaración de aduanas, respaldada por la documentación correspondiente, a objeto de establecer su concordancia con los elementos determinantes del valor en aduanas, conforme a lo establecido en este reglamento...(omissis)

   d.- Hacer constar en el acta de reconocimiento las diferencias que ocurrieren entre los datos declarados y los que resulten del reconocimiento. En caso de que hubieren diferencias que afecten la base imponible, la clasificación arancelaria y las tarifas correspondientes, se procederá a practicar las actuaciones que sean pertinentes de conformidad con la ley y este reglamento

   .

   En tal virtud, a juicio de esta Sala, es evidente que la ciudadana S.C.M., en su carácter de Técnico Valorador I, debió proceder al cálculo de la base imponible convirtiendo los valores expresados en dólares americanos al tipo de cambio nominal establecido por el Banco Central de Venezuela, el cual como quedó demostrado, debió ser, en ese entonces, al cambio libre, por cuanto las distintas empresas que declararon las mercancías como consignatarios aceptantes, no eran beneficiadas con divisas preferenciales a través de la respectiva conformidad de importación, expedida por RECADI.

   Resulta así necesario acudir a la disposición contenida en el artículo 147, numeral 2 de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, cuyo tenor es el siguiente:

   Los fiscales de Hacienda responden:

   2.- De los perjuicios que se causen al Fisco por no haber procedido a perseguir las contravenciones de las cuales tuvieren conocimiento; o cuando la circunstancia de ignorar una contravención o no perseguirla se debiere a negligencia del Fiscal

   .

   Por virtud de la norma señalada, se estima que la ciudadana S.C.M. incurrió en responsabilidad administrativa, al ignorar la mínima diligencia que le exigía su cargo para salvaguardar los intereses del fisco nacional; motivo por el cual esta Sala encuentra ajustada a derecho la sanción impuesta por la Contraloría General de la República. Así finalmente se decide.

   V

   DECISIÓN

   En virtud de los razonamientos precedentemente expuestos, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara: SIN LUGAR el recurso contencioso-administrativo de nulidad ejercido por la ciudadana S.C.M., contra el acto administrativo contenido en la resolución s/n de fecha 23 de septiembre de 1997, dictado por el CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, por el cual se confirmó la responsabilidad administrativa de la prenombrada funcionaria.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente y consérvese el expediente administrativo por cursar ante esta Sala otras causas relacionadas con el mismo.

   Dada, firmada y sellada, en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los (01) días del mes de agosto de dos mil dos. Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I.Z. El Vicepresidente,

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Y.J.G. Magistrada

   La Secretaria

   ANAÍS MEJÍA CALZADILLA EXP. 14755 LIZ/ ah En seis (06) de agosto del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 01027.