Sentencia nº 9 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Especial Primera de 28 de Enero de 2010

En fecha 15 de noviembre de 2005, el ciudadano C.E.S.T., asistido por la abogada F.R.C., interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental (distribuidor), “Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial”, contra el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), en el cual alegó lo siguiente:

(…)

En fecha Quince (15) de J. deD.M.C. (2004) fui contratado por el Instituto Autónomo de S. delE.A. (SALUDANZ), representado en este acto por la Dra. JULIT VALLEJO, en su carácter de Presidenta de SALUDANZ, para realizar suplencias en el ambulatorio ‘Dr. A.R. Briceño’ de Barcelona, en sustitución del trabajador J.H., quien es mayor de edad, venezolano, titular de la Cédula de Identidad Nº 3.958.425, el cual se encuentra incapacitado (…). Este contrato suscrito en fecha quince (15) de J. deD.M.C. (2004) venció el treinta y uno (31) de J. deD.M.C. (2004) (…).Posteriormente suscribí otro contrato de fecha primero (01) de Agosto al Treinta (30) de agosto de Dos Mil Cuatro (2004) y de esa manera continué en forma continua e ininterrumpida hasta el Veintiséis (26) de Octubre de Dos Mil Cinco (2005), es decir, ciudadano Juez, que cada uno de esos contratos tenía una duración de un (01) mes, pero todos ellos fueron de manera continua e ininterrumpida durante un (01) año, dos (02) meses y veintiséis (26) días, desempeñándome en el Departamento Bienes Material del Ambulatorio ‘Dr. A.R. Briceño’, adscrito al Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), realizando las siguientes funciones: Hacer Inventarios de bienes nacionales de diecisiete (17) dispensarios urbanos adscritos al Ambulatorio ‘Dr. A.R. Briceño’, hacer la transferencia o desincorporación; hacer trabajos en Kardex (registrar informes que pasan del depósito y hacer descargar Kardex del material de consumo que es entregado a las oficinas (…).

(…) en fin continué prestando mis servicios hasta que un día veinticuatro (24) de Octubre de Dos Mil Cinco (2005) fui notificado nuevamente por instrucciones de la Dirección de Ambulatorio ‘Dr. A.R. Briceño’ me pasaban a órdenes de la Dirección de recursos Humanos de SALUDANZ a cumplir funciones inherentes a mi cargo y en fecha (26) de Octubre del año en curso según oficio Nº 779 la Directora General de Recursos Humanos del Instituto de S. delE.A. (SALUDANZ) Dra. GLENNIS URBINA, prescinde de mis servicios por no ser menester mi oferta de trabajo, que requiera constancia de trabajo y tramitara mis prestaciones sociales (…).

Es decir, después de un (1) año, dos (02) meses y Veintiséis (26) días prescinden de mis servicios por no ser menester mi oferta de trabajo, pero en fecha Quince (15) de Junio de Dos Mil (2005) me informan que continuaran prestando servicios por necesidad de servicio no por oferta de trabajo, ellos eran los que necesitaban de mis servicios y como en efecto los presté en las funciones encomendadas durante un (01) año dos (2) meses y veintiséis (26) días (…) lo cual convalidó mi ingreso a la institución.

(…)

Lo que significa, Ciudadano Juez, que cuando la Directora General de Recursos Humanos del Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ) en el oficio Nº 779 prescinde de mis servicios por no ser menester mi oferta de trabajo (subrayado mío) desconoce y viola el derecho a la estabilidad que me confiere la Ley de conformidad con los artículos 108,112 y 113 de la Ley Orgánica del Trabajo.

(…)

Ciudadano Juez, en mi caso en particular, existe una situación de hecho, ya que en el lapso que he permanecido durante un (01) año, dos (02) meses y veintiséis (26) días desempeñando las funciones que me fueron asignadas por el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ) me han convertido en un trabajador permanente al servicio de la Administración Pública denominado por la Ley del Estatuto de la Función Pública en su artículo 3 como funcionario público. Que si bien es cierto que para ingresar a la administración Pública se deben cumplir ciertos requisitos establecidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública no es menos ciertos que el lapso o período de prueba contemplado en el parágrafo 19 de la misma Ley, fue superado por mí, tanto en el tiempo como en aptitudes ya que de no haber sido así, no hubiera permanecido en el mencionado Ambulatorio ‘Dr. A.R. Briceño’ por el transcurso de un (1) año, dos (02) meses y Veintiséis (26) días.

PEDIMENTO

PRIMERO: Por todas las razones expuestas y probadas, tanto en lo hechos como en el derecho es que procedo a demandar como en efecto demando al Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ) para que por órgano de su Presidente, convenga en reingresarme al Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ) asignándome funciones inherentes a mi profesión y en el supuesto negado que me asignen funciones iguales o supriores a la que me encontraba desempeñando, expidiendo mi respectivo nombramiento en el cargo a desempeñar.

(…)

SEGUNDO: O en su defecto, (…) declare la nulidad absoluta del acto de retiro contenido en el oficio Nº 779 de fecha Veintiséis (26) de Octubre de Dos Mil Cinco (2005) el cual se encuentra viciado de nulidad violentando mi derecho a la estabilidad laboral contemplado en los artículos 108, 112 y 113 de la Ley Orgánica del Trabajo y por incurrir la Directora de Recursos Humanos de (SALUDANZ), en la extralimitación de atribuciones, todo lo cual encuadra que dicho acto se halle nulo de nulidad absoluta de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 1, 3 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y como consecuencia de esta declaratoria de Nulidad Absoluta configurada por el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), muy respetuosamente solicito al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la circunscripción Judicial de la Región Nor- Oriental ordene lo siguiente:

1. Mi reingreso inmediato al Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), asignándome funciones inherentes a mi profesión y en el supuesto negado que me asignen funciones iguales o superiores a las que venía desempeñando, expidiendo el respectivo nombramiento en el cargo a desempeñar.

2. La cancelación de los sueldos dejados de percibir desde mi ilegal retiro hasta mi real y efectivo reingreso, de igual manera la cancelación de todos lo beneficios que me otorga la Ley y la Convención Colectiva del Trabajo, pues s esta una indemnización que debe pagar el Instituto demandado como consecuencia de mi retiro ilegal

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Mediante auto de fecha 17 de noviembre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor- Oriental, admitió la demanda y ordenó el emplazamiento de los interesados; y en fecha 1 de febrero de 2006, se celebró la audiencia preliminar de la presente causa.

Mediante auto de fecha 21 de febrero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, vistas las solicitudes de reposición de la causa y de declinatoria de competencia, efectuada por los apoderados judiciales del demandado, decidió lo siguiente:

(…)

Por las razones expuestas, se niega la solicitud de reposición de la causa por falta de notificación del Procurador General del Estado Anzoátegui.

(…)

TERCERO: En cuanto al pedimento de declinar la competencia de este Tribunal, la Ley del Estatuto de la Función Pública, en la disposición transitoria primera declara competentes a los Juzgados Superiores en lo contencioso-administrativo para conocer de las controversias que se originen con motivo de las relaciones de empleo público. Por ello, este Tribunal sí tiene competencia para conocer de la querella funcionarial interpuesta, cuestión aparte de que en el fallo se determine si el accionante estaba protegido como funcionario y si el acto que dice lo lesiona estaba ajustado a derecho. Admitir la solicitud de declinar la competencia, en la forma en que fue planteada, equivaldría a adelantar un pronunciamiento sobre la condición jurídica funcionarial del accionante, se niega por tanto, la solicitud de declinatoria formulada por la parte demandada. Por auto separado el tribunal hará pronunciamiento sobre las pruebas promovidas

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El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, en fecha 29 de marzo de 2006, celebró la audiencia definitiva mediante la cual acordó diferir el pronunciamiento del dispositivo dentro del lapso legal.

En fecha 17 de abril de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, dictó sentencia mediante la cuál se declaró incompetente para conocer de esta causa y, en consecuencia, declinó la competencia al Juzgado de Primera instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui. Su decisión la basó en las siguientes consideraciones:

(…)

Ahora bien, de lo señalado por la parte accionante, esta Juzgadora determina que la prestación de servicio fue en calidad de personal contratado. En este orden de ideas, ha señalado la Sala Político-Administrativa, en sentencia Nº 5655, de fecha 21 de septiembre de 2005, caso S.M. López contra la Universidad del Zulia, que por haberse terminado la relación laboral bajo la estipulación de un contrato de trabajo, y no habiendo ingresado el contratado a la administración pública como funcionario de carrera, conforme a lo que disponen los artículos 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el régimen aplicable al personal contratado será el previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral ordinaria; por tanto, la competencia para conocer de reclamaciones derivadas en esta clase de relación corresponderá en todo caso a los tribunales laborales.

En base a las consideraciones de hecho y derecho antes expuestas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso – Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-oriental, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

Primero: INCOMPETENTE para conocer del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por el ciudadano C.E.S. contra Instituto Autónomo Anzoatiguense de la Salud (SALUDANZ).

Segundo: Ordena remitir las presentes actuaciones al Juzgado de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, al que por distribución le corresponda conocer

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El Juzgado Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, en fecha 24 de abril de 2009, dictó sentencia a través de la cual se declaró incompetente por la materia y, en consecuencia, planteó conflicto de competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia. Basó su decisión en la siguiente motivación:

(…)

Observa este juzgador igualmente, que en el presente caso el trabajador demandante lo que solicitó fue la Nulidad del Acto de retiro contenido en el oficio No. 779 de fecha 26 octubre de 2005; emanado del Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), señalando que tal actuación se encuentra viciada de nulidad.

En ese mismo sentido, la vigente Constitución establece la figura del Juez natural, como uno de los derechos que conforman el debido proceso, en el numeral 4º del artículo del artículo 49, al siguiente tenor:

(…)

Por lo anteriormente expuesto, este Tribunal observa que en el presente asunto se ventilan intereses relacionados con la nulidad contra un acto, que corresponde su conocimiento a la jurisdicción Contencioso Administrativo; y atendiendo a la consideración que antecede, se evidencia la presencia de un manifiesto conflicto negativo de competencia por cuanto dos Tribunales se consideran incompetentes para conocer del presente asunto, debiéndose observar lo previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, por aplicación analógica del artículo 11 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.

Por todos los razonamientos antes expuestos, expuestos, este Juzgado Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial de Estado Anzoátegui, Administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley se declara:

PRIMERO: INCOMPETENTE POR LA MATERIA PARA CONOCER DEL PRESENTE ASUNTO, seguido por el ciudadano C.E.S.T., (…), contra el Acto de retiro contenido en el oficio No. 779 de fecha 26 de octubre de 2005; emanado del Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ).

SEGUNDO: SE PLANTEA CONFLICTO DE COMPETENCIA, motivado la incompetencia de los dos (2) Tribunales de distintas jurisdicción y ante la inexistencia de un Tribunal Superior común. En consecuencia, de oficio se remite el presente asunto para la Regulación de Competencia ante la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia (…)

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III

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Debe esta Sala, en primer lugar, determinar su competencia para conocer y decidir sobre la regulación de competencia planteada en la presente causa. En tal sentido, se observa:

Dispone el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil: “Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”; y el artículo 71 eiusdem, establece que el competente para conocer de la referida solicitud de regulación de competencia es el Tribunal Superior de la respectiva Circunscripción Judicial. Pero, cuando no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción, la competencia se atribuyó a la entonces Corte Suprema de Justicia (hoy, Tribunal Supremo de Justicia). De la misma manera se debe proceder cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.

Por su parte, el numeral 51 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece que:

Artículo 5. Es de la competencia del Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República:

(…omissis…)

51. Decidir los conflictos de competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal superior y común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la materia y naturaleza del asunto debatido

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Ahora bien, a los fines de determinar a cuál de las Salas de este Supremo Tribunal corresponde dirimir los conflictos de competencia suscitados entre tribunales que no tengan un superior común, la Sala Plena ha señalado que debe atenderse al criterio de afinidad entre la materia debatida y las competencias de cada Sala, a menos que los tribunales en conflicto pertenezcan a distintos ámbitos de competencia y no resulte posible determinar cuál es la naturaleza o carácter del asunto debatido, en cuyo caso la competencia corresponderá a la Sala Plena (cfr. sentencias número 24, publicada en fecha 26 de octubre de 2004, caso Domingo Manjarrez y número 1, publicada el 17 de enero de 2006, caso J.M.Z.).

En el caso de autos, se ha planteado un conflicto negativo de competencia entre tribunales que no tienen un superior común y que pertenecen a distintos ámbitos de competencia (uno contencioso administrativo y otro del trabajo), por lo cual, de conformidad con el criterio antes expuesto, la Sala Plena es competente para conocer y decidir la presente solicitud de regulación de competencia. Así se decide.

Una vez asumida la competencia, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena pasa a determinar cuál es el órgano judicial competente para resolver el presente asunto, para lo cual hacen las siguientes consideraciones:

De la revisión de las actas que conforman el expediente, se advierte que el conflicto planteado versa sobre cuál es el tribunal competente para conocer sobre el “Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial” interpuesto por el ciudadano C.E.S.T., contra el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), solicitando el reingreso, o en su defecto la nulidad absoluta del acto de retiro.

En casos como el de autos resulta necesario establecer, la naturaleza del vínculo jurídico que sostenía la parte demandante con la demandada, a fin de determinar la normativa legal aplicable a la reclamación formulada.

En este sentido, la Sala verificó en los folios 13, 15, 16, 17, 18, 19, los distintos contratos de trabajo suscritos entre la parte accionante y el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ).

De lo anterior, resulta evidente para esta Sala que la relación de trabajo existente entre el actor y el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), era de índole contractual.

De este modo, la Sala observa que el contenido del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

Artículo 146: Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley

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Asimismo, el artículo 39 de la Ley del Estatuto de la Fundón Pública, establece que: “En ningún caso el contratado podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública”.

En cuanto al régimen jurídico aplicable a las relaciones de trabajo de los contratados de la Administración Pública, la Sala Plena mediante sentencia número 120 del 31 de mayo de 2007, en el caso J.V.L.F., señaló lo siguiente:

…a tenor de lo establecido en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los contratados y contratadas han quedado expresamente excluidos de los cargos de carrera que componen orgánicamente a la Administración Pública, a lo cual se añade que según el primer aparte de la misma norma constitucional, el ingreso de los funcionarios o funcionarias públicos a los cargos de carrera debe producirse mediante concurso público, lo cual, obviamente, excluye al contrato como vía o medio para el ingreso a los cargos de carrera en la Administración Pública.

Esta regulación constitucional es puntualmente complementada por las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así, de acuerdo con la disposición contenida en el artículo 39 de dicha Ley “[e]n ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública”; la precisión de esta norma deja poco espacio para cualquier duda interpretativa, pues resulta evidente que a través de ella se ratifica la prohibición general de constituir al contrato en medio para el ingreso a la Administración Pública, es decir, a los cargos que orgánicamente la integran.

En adición a lo anterior debe destacar la Sala que la Ley del Estatuto de la Función Pública, no sólo proscribe al contrato como medio para ingreso a los cargos en la Administración Pública, sino que, además, ratifica a lo largo de su texto que el medio para el ingreso a los cargos de carrera debe ser siempre el concurso público y no el contrato. Así, al definir la noción de funcionario de carrera, el artículo 19 de la misma Ley incluye, como requisito insoslayable para ostentar esta condición, el que la persona haya ganado el concurso público, junto con los requisitos atinentes a la superación del período de prueba, la existencia del nombramiento y la prestación de servicios remunerados con carácter permanente.

De igual forma, la parte final del artículo 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública sanciona con la nulidad absoluta a los actos de nombramiento de funcionarios o funcionarias de carrera “cuando no se hubiesen realizado los respectivos concursos de ingreso, de conformidad con [la] Ley”.

La normativa constitucional y legal antes reseñada, sin embargo, no supone la negación de la figura del contratado en el ámbito de la Administración Pública. Muy por el contrario, dicha figura encuentra regulación expresa en el Título IV de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en el cual se le atribuye un carácter evidentemente excepcional. En el marco de esta regulación debe la Sala destacar en esta ocasión la disposición contenida en el artículo 38 de la mencionada Ley, de acuerdo con la cual “[e]l régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral”.

Una vez apuntado todo lo anterior, debe la Sala destacar que, de conformidad con lo estipulado en el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública “[c]orresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley”, y en particular “[l]as reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública” y “[l]as solicitudes de declaratoria de nulidad de las cláusulas de los convenios colectivos”.

A la luz de todo lo anteriormente señalado, advierte la Sala que en el presente caso el actor alega haber mantenido con el ente municipal accionado una relación de empleo fundada, como se ha dicho, en una serie de contratos suscritos sucesivamente. Resulta obvio, luego de todo lo previamente apuntado, que tales contratos no pueden haber supuesto el ingreso del actor a ningún cargo en la Administración Pública municipal. Asimismo, de ello debe derivarse, en primer lugar, que el régimen aplicable al actor, en su condición de contratado, es el dispuesto en el propio contrato y en la legislación laboral y que, en todo caso, el conocimiento de las reclamaciones que éste considera que debe formular en contra de la Administración Municipal, no pueden corresponder a los órganos con competencia en materia contencioso funcionarial, debido a que no se trata de un asunto derivado de la aplicación de las normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni mucho menos puede afirmarse que se esté en presencia de una reclamación formulada por un funcionario público, pues, se insiste, el actor nunca podría haber adquirido esta condición en virtud de un contrato

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De lo antes expuesto, y visto que el régimen jurídico aplicable al presente caso es aquel que se encuentra previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral, según lo establecido en el artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, las controversias que se susciten entre los contratados y el Estado deben ser resueltas por los juzgados de la jurisdicción laboral, tal como lo establece el artículo 29 numeral 4 de la Ley Orgánica Procesal de Trabajo.

Por tal motivo, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena, considera que el Tribunal competente para conocer la demanda intentada por el ciudadano C.E.S.T. asistido por la abogada F.R.C., contra el Instituto Autónomo de la S. delE.A. (SALUDANZ), es el Juzgado Tercero de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui. Así se decide.

IV

DECISIÓN

Con base en los razonamientos antes expresados, esta Sala Especial Primera de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara: