Decisión de Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo. de Caracas, de 19 de Febrero de 2010

Mediante escrito presentado en fecha 25 de marzo de 2009, por ante el Juzgado Superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor de Turno), por el abogado O.S.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 32.714, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “VAN HEEL INDUSTRIAL, C.A.”, domiciliada en Cagua, Municipio Sucre del Estado Aragua, inscrita en el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 22 de agosto de 2002, bajo el N° 38, Tomo 60-A-Cto., mediante el cual interpone Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra la P.A. N° RJ-US/AGA-0009-2007, de fecha 29-08-2008, dictada por el ciudadano V.J.C.N., Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que declaró improcedente el Recurso Jerárquico impuesto contra la P.A. N° U.S-AGA-0002-2008, dictada por la Directora de la Dirección Estadal de S.d.T.d.A., Guárico y Apure de fecha 30-01-2008, la cual impuso una multa por la cantidad de CIENTO TREINTA Y TRES MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO BOLÍVARES FUERTES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. F 133.584,00); correspondiéndole a este Juzgado por distribución de fecha 26-03-2009, siendo recibido el 27-03-2009.

Por auto de fecha 30-03-2009 se ordenó solicitar los antecedentes administrativos al ente recurrido y mediante diligencia de fecha 23-04-2009, la parte actora consignó copias certificadas del expediente administrativo N° U.S./ AGA-0009-2007, llevado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL).

En fecha 24-04-2009 se admitió el recurso, ordenándose las citaciones del Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INSAPSEL), y de la Fiscal General de la República así como la notificación de la Procuradora General de la República.

Practicadas las citaciones y notificación respectivas, se ordenó el emplazamiento de los interesados mediante cartel, y vencido el lapso de comparecencia, se abrió a pruebas la causa en fecha 05-10-2009, de conformidad con el aparte 12 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sin que las partes consignaran prueba alguna.

Por auto de fecha 24 de noviembre de 2009, se dio inicio a la primera etapa de la relación de la causa, fijándose el acto de informes para el décimo (10mo.) día de despacho siguiente a las doce meridiem (12:00 m.), no compareciendo ninguna de las partes.

Mediante diligencia de fecha 14 de diciembre de 2009, el abogado L.J.R.M., en su carácter de Fiscal Décimo Quinto a Nivel Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, consignó escrito de opinión fiscal constante de trece (13) folios útiles.

Mediante auto de esa misma fecha, este Órgano Jurisdiccional fijó el lapso de treinta (30) días de despacho a los fines de dictar sentencia de conformidad con el aparte 7 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

II

FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO

La representación judicial de la parte recurrente en su escrito libelar, luego de dejar sentada su legitimidad para actuar en el presente juicio, así como hacer una extensa exposición referente a la competencia en el ámbito de la Administración Pública, procede a impugnar el acto en los siguientes términos:

Sostiene que el acto recurrido se encuentra viciado de nulidad por la incompetencia manifiesta del funcionario que impone la multa, toda vez que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT) en sus artículos 18, 22 y 133, se atribuye la competencia al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) para imponer las sanciones correspondientes derivadas del incumplimiento de la referida Ley, competencia que se ve ratificada en el Reglamento Parcial de la citada Ley, en los artículos 16.7 y 19.1.

Manifiesta que de conformidad con los referidos artículos, la competencia para sancionar corresponde de manera exclusiva y excluyente al Presidente o Presidenta del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, quien ejerce la máxima autoridad del Instituto.

Por otra parte, sostiene que según se desprende de la página web del Instituto recurrido, que las competencias de las DIRESAT son las siguientes: “El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), en su estructura organizativa contará con un nivel operativo desconcentrado conformado por las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT), estas unidades prestarán atención directa al usuario, trabajador, trabajadora, empleador y empleadora. Las DIRESAT ejecutarán los programas de las direcciones del INPSASEL, haciendo énfasis en la creación de una cultura, para la prevención y promoción de la salud de los trabajadores y trabajadoras, también contará con una atención integral del trabajador y trabajadora, prestando asesoría técnica especializada en las áreas de: Medicina Ocupacional, Salud, Higiene, Ergonomía, Seguridad y Derecho Laboral. Asimismo, prestará servicios de evaluación de ambientes y condiciones de trabajo, investigación de accidentes laborales, trámites para la certificación de servicios de salud ocupacional y la conformación de los Comité de Seguridad y S.L.”

Expresa que se puede apreciar que las DIRESAT no tienen competencia para imponer sanciones, como tampoco le fue delegada dicha facultad por medio de algún acto administrativo, la cual está reservada legalmente al INPSASEL por intermediario de su Presidente o Presidenta.

Arguye que al no existir un acto administrativo que delegue las atribuciones del Presidente del INPSASEL de imponer sanciones en los Directores del DIRESAT, mal puede pretender el Presidente del INPSASEL, al decidir el recurso jerárquico, atribuirle una competencia a un funcionario que no ha sido investido de tal autoridad, ratificando un acto administrativo emanado de un funcionario manifiestamente incompetente que acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo y así solicita sea declarado por este Juzgado.

Solicita se declare con lugar el presente recurso.

III

DE LA OPINIÓN FISCAL

El abogado L.J.R.M., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 47.152, actuando en su carácter de Fiscal Décimo Quinto a Nivel Nacional con Competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, luego de hacer una breve narración de los hechos y de los fundamentos de la parte recurrente, procede a exponer los argumentos de su informe de la siguiente manera:

Con respecto a la incompetencia alegada por la parte recurrente, sostiene que de existir la misma, ésta tendría que ser manifiesta para determinar la nulidad absoluta del acto impugnado, si por el contrario, la incompetencia es relativa, su efecto inmediato sería la anulabilidad del acto, tal y como lo señaló la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 09-11-1999.

Manifiesta que en el caso de autos, se observa que el acto administrativo ratificatorio, fue dictado por el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales, el competente para dictar dicha sanción toda vez que de conformidad con los artículos 18 numeral 7 y 133 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo la competencia no fue asignada a ningún funcionario, no obstante lo expuesto, resulta claro que en el caso planteado no se evidencia una incompetencia manifiesta, clara, notoria y grosera que conduzca a la declaratoria de nulidad absoluta consagrada en el ordinal 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino relativa, la cual quedó subsanada con la decisión que se recurre con el presente recurso, al haber sido dictada por el superior jerarca con competencia suficiente para revisar la P.A. recurrida en el recurso jerárquico.

Por lo anteriormente expuesto solicita se declare SIN LUGAR el presente recurso de nulidad.

IV

MOTIVACION PARA DECIDIR

El objeto del presente recurso de nulidad lo constituye la solicitud de la parte actora que se declare la nulidad de la P.A. N° RJ-US/AGA-0009-2007, de fecha 29-08-2008, dictada por el ciudadano V.J.C.N., Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que declaró improcedente el Recurso Jerárquico impuesto contra la P.A. N° U.S-AGA-0002-2008, dictada por la Directora de la Dirección Estadal de S.d.T.d.A., Guárico y Apure de fecha 30-01-2008, la cual impuso una multa por la cantidad de CIENTO TREINTA Y TRES MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO BOLÍVARES FUERTES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. F 133.584,00).

En primer lugar este Tribunal pasa a pronunciarse en relación a la competencia para conocer del presente caso y al respecto se tiene que:

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 29, de fecha 19-01-2007, expediente N° 06-0703, dejó sentado acerca de los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de la impugnación de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, que los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo son los competentes para conocer de las reclamaciones contra los actos dictados en aplicación de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, expresando en dicha sentencia entre otras cosas que:

…El Juzgado Superior (…) del Trabajo (…) expuso como fundamento a la decisión dictada el 10 de abril de 2006, que en el ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, debe forzosamente desaplicar en el presente caso, la norma contenida en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, por cuanto el órgano que debe conocer de la presente causa, sin duda alguna, no es otro que el competente en materia contencioso administrativa´.

Respecto a ello, el ad quem ordinario indicó que la normativa por él inaplicada, riñe con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, normativa ésta que ya ha sido objeto de estudio por esta Sala, por lo que su interpretación ha quedado establecida en innumerables decisiones (vid sentencias nros. 2353/2001, 131/2006 y 347/2006, entre otras).

(…)

En la sentencia de desaplicación cuya revisión se eleva, tomando en consideración una serie de doctrinas de esta Sala Constitucional, así como de la Sala Político Administrativa, el Juez inaplica la disposición normativa contenida en la Ley Orgánica de Prevención y Medio Ambiente de Trabajo, por considerar que efectivamente, dichas decisiones eran las que regulaban correctamente la situación planteada, concluyendo así la inconstitucionalidad de la norma.

Ante la situación planteada, cabe preguntarse: ¿es posible desaplicar una norma en atención al control difuso de la constitucionalidad, cuando ésta colida con una doctrina dictada por la Sala Constitucional?. Tal interrogante, sólo permite una respuesta negativa, por cuanto si bien, las doctrinas de esta Sala, tienen efecto vinculante, por ser interpretaciones que ésta realiza sobre el Texto Fundamental, no es menos cierto, que la institución del control difuso de la constitucionalidad, sólo permite desaplicar una norma en cualquiera de sus formas, cuando (condición sine qua non) colide, riña o sea incompatible con alguna disposición o principio y en general cualquier norma de rango constitucional.

Siendo ello así, ¿Cuál sería entonces la solución a la problemática planteada en el presente caso?, vale decir, ante una norma de carácter legal o sublegal, que contraría la doctrina de la Sala.

A dicho cuestionamiento, sólo tiene que aplicarse la doctrina imperante al caso de autos, ya que los canales en que puede bien anularse o derogarse una norma de rango legal o sublegal, retardarían aún más la solución del conflicto ante la instancia ordinaria, por lo que el Juez ad quem, simplemente debe atenerse al criterio expuesto por la Sala en virtud de su supremacía constitucional.

Así las cosas, debe reiterarse que esta Sala posee máxima potestad de interpretación de la Constitución y sus decisiones son vinculantes para todos los órganos jurisdiccionales del país, y los mismos están obligados a decidir con base en el criterio interpretativo que esta Sala tenga de las normas constitucionales, pues de no ser así, ello implicaría, además de una violación a la Constitución, una distorsión a la certeza jurídica y, por lo tanto, un quebrantamiento del Estado de Derecho (Vid. Sentencia N° 93/2001)

(…)

Con fundamento en lo expuesto, debe indicarse que en ningún sentido el Juez Superior del Trabajo, debió desaplicar la norma in comento, por control difuso, pues lo procedente era que en virtud de la doctrina imperante para el caso, se declinara la competencia a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, por lo que la remisión de autos nunca debió efectuarse…

.

Tal criterio fue acogido por la Sala de Casación Social en sentencias Nros. 1330 del 14 de junio de 2007; y 1440, 1441 y 1442 del 28 de junio de 2007, en las cuales se señaló “que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo”, siendo los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo los competentes en primera instancia para conocer de los referidos recursos y en apelación, las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

A tal efecto se señala parcialmente el contenido de la sentencia dictada por la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, N° 1330 del 14 de junio de 2007, la cual expresa:

…Del fallo precedentemente transcrito se constata que la Sala Constitucional determinó –en un caso similar al que nos ocupa- que el criterio a seguir para establecer la competencia del Juzgado para conocer específicamente de los recursos contenciosos administrativos de nulidad consagrados en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, era aplicando la doctrina imperante y reiterada, relacionada con que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer y resolver los recursos contenciosos administrativos y no desaplicando la norma transitoria de dicha Ley.

En consecuencia, esta Sala de Casación Social, acoge dicho fallo en toda su extensión y ciñéndose rigurosamente a lo allí establecido concluye que los juzgados con conocimiento en materia contencioso administrativo son sin duda alguna quienes ostentan la competencia para sustanciar y decidir los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, en primer grado de jurisdicción, los Superiores Contenciosos Administrativos Regionales, y en apelación, las Cortes en lo Contencioso Administrativo (…)

(…)

Por tal razón, se deja sentado a partir de la publicación de la presente decisión, que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contenidos expresamente en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo. Así se resuelve

.

(Negritas del Tribunal).

De modo que -de acuerdo con los criterios jurisprudenciales antes transcritos- corresponde a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo conocer y decidir, en primer grado de jurisdicción, los recursos contenciosos administrativos contenidos en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, siendo este Tribunal competente para conocer de la presente causa. Así se decide.

En cuanto al fondo de la discusión se observa que en su escrito, la parte recurrente sostiene que el acto recurrido se encuentra viciado de incompetencia manifiesta, toda vez que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente del Trabajo (LOPCYMAT) en sus artículos 18, 22 y 133 establecen la competencia al Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales para imponer las sanciones correspondientes derivadas del incumplimiento de la referida Ley, competencia que se ve ratificada en el Reglamento Parcial de la citada Ley, en los artículos 16.7 y 19.1.

Expresa la parte recurrente que las DIRESAT no tienen competencia para imponer sanciones, como tampoco le fue delegada dicha facultad por medio de algún acto administrativo, la cual está reservada legalmente al INPSASEL por intermediario de su Presidente o Presidenta.

Arguye de igual forma que al no existir un acto administrativo que delegue las atribuciones del Presidente del INPSASEL para imponer sanciones en los Directores del DIRESAT, mal puede pretender el Presidente del INPSASEL, al decidir el recurso jerárquico, atribuirle una competencia a un funcionario que no ha sido investido de tal autoridad, ratificando un acto administrativo emanado de un funcionario manifiestamente incompetente que acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo y así solicita sea declarado por este Juzgado.

Para decidir este Juzgado observa que:

El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), es un ente adscrito al Ministerio del Trabajo, creado según lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, promulgada en el año 1986. En mayo de 2002 el Instituto, da inicio al proceso de reactivación de la salud ocupacional en Venezuela; estando especificadas sus competencias en el artículo 18 de la LOPCYMAT, entre las cuales se puede apreciar las de Ejecutar la Política Nacional en materia de Prevención, Salud y Seguridad en el Trabajo; Asesorar a empleadores y trabajadores en el área de la salud ocupacional; Dictar las Normas Técnicas que regulan la materia; Aplicar las sanciones a los que violen la Ley en esta materia; Gestionar el nuevo Régimen de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Para la ejecución de dichas competencias, y con fundamento en la P.A. Nº 01 de fecha 14 de diciembre de 2006, publicada en Gaceta Oficial Nro. 351.616, de fecha 27 de diciembre de 2006, el INPSASEL creó dentro de su estructura un nivel operativo desconcentrado conformado por las Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores (en adelante DIRESAT), a las cuales le fueron asignadas las “competencias sobre condiciones y medio ambiente de trabajo en el área de prevención, salud, seguridad y bienestar”, y en consecuencia prestan atención directa al usuario, trabajador y empleador, y ejecutan los proyectos del INPSASEL, prestando asesoría técnica especializada en las áreas de: Medicina Ocupacional, Salud, Higiene, Ergonomía, Seguridad y Derecho Laboral. Así mismo, prestan servicios de evaluación de ambientes y condiciones de trabajo, investigación de accidentes de trabajo, trámites para la certificación de servicios de salud ocupacional y la conformación de los Comités de Seguridad y S.L..

Siendo ello así, se instituye como un cuerpo técnico de apoyo institucional a los fines de emitir las opiniones y servicios de evaluación necesarios para el cumplimiento de los f.d.E., quien en caso de necesidad de instruir un procedimiento o emitir un pronunciamiento de carácter definitivo ha de servirse de los datos recabados por la DIRESAT o de la opinión como cuerpo técnico de soporte de los actos que ha de dictar el Ente, entendiendo que la actuación podría implicar sugerencias y recomendaciones y en ningún caso una potestad para imponer sanciones.

A tal efecto se tiene que el artículo 18 de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, establece que es competencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) las siguientes:

Artículo 18. El Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales tendrá las siguientes competencias:

(…)

7. Aplicar las sanciones establecidas en la presente Ley.

(…)

En virtud de lo expuesto anteriormente, se evidencia que la DIRESAT, al ser un órgano sustanciador, está facultado para realizar propuestas y sugerencias a los fines de aplicar sanciones a los empleadores que incumplan con la normativa en materia de seguridad laboral, realizar inspecciones, sustanciar procedimientos, etc., sin embargo no tiene la competencia atribuida legalmente a los fines de imponer sanciones, resultando claro que la competencia para imponer multas a los empleadores una vez concluido el procedimiento correspondiente es la máxima autoridad del ente, ergo, el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales.

De allí, que debe concluirse en la incompetencia del DIRESAT para imponer sanciones. Señalado lo anterior debe quien suscribe el presente fallo entrar a analizar si la incompetencia con respecto a la DIRESAT para la imposición de sanciones al empleador, constituye una incompetencia manifiesta tal y como lo expresa la parte recurrente o tal como lo esgrime el representante del Ministerio Público, se trata de una incompetencia no manifiesta.

Se tiene así, que no toda incompetencia conlleva de manera indefectiblemente a la nulidad del acto, toda vez que de ser ello de esta forma, resultaría inútil la distinción realizada por el legislador con respecto a las nulidades absolutas y relativas previstas en los artículos 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establecen:

Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.

3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido. (Subrayado del Tribunal)

Artículo 20. Los vicios de los actos administrativos que no llegaren a producir la nulidad de conformidad con el artículo anterior, los harán anulables.

Esta distinción entre competencia manifiesta o no, deviene del estudio de los hechos y la interpretación de las normas aplicables al caso concreto, analizando todos los elementos necesarios a los fines de llegar a la conclusión sobre el carácter manifiesto o no de la incompetencia de la autoridad que dictó el acto en cuestión. La sanción grave de nulidad absoluta que recae sobre los actos dictados por autoridades manifiestamente incompetentes se conciben en los casos en que el órgano del cual emana el acto se pronuncia sobre materias evidentemente ajenas a su esfera de competencias o potestades, en estos casos la incompetencia es de tal grado que no requiere de un análisis pormenorizado para evidenciarse, se verifica en aquellos casos en que resulta palpable la imposibilidad de atribuirle la competencia en estudio a un órgano determinado, tanto es así, que puede ser declarada de oficio o a solicitud de parte.

Caso contrario, en la nulidad relativa o anulabilidad, cuya incompetencia deviene del examen exhaustivo de las normas, y prima facie no hace nacer la duda sobre la competencia del órgano del cual emana el acto, o del funcionario que lo suscribe, para ser anulados deben ser recurridos por el afectado, so pena de quedar firmes y producir los efectos de ejecutividad y ejecutoriedad inherentes a todo acto administrativo.

Esta nulidad relativa esta sujeta a subsanación, es decir, puede ser convalidado el acto o ratificado por la autoridad que efectivamente posea la competencia para dictarlo mediante un acto convalidatorio.

A mayor abundamiento, el autor J.P.S., señala que la incompetencia puede verificarse de varias formas “(…) Por ejemplo, cuando el Viceministro del Trabajo dicta un acto que entra en la competencia del Inspector Nacional del Trabajo o, viceversa. Igualmente, puede ocurrir cuando un órgano perteneciente a la Administración Central, dicta un acto asumiendo la competencia de un órgano de esa misma Administración, pero de otro sector. Sería el caso de que el Ministerio de Interior y Justicia refrendase un título universitario emanado de una Universidad Privada. Los ejemplos anteriores, imponen que se distingan dos modalidades del vicio de extralimitación de atribuciones, pues en el primer ejemplo (…) no se configuraría la incompetencia manifiesta, contemplada en el artículo 19, num. 4, de la LOPA, sino más bien la denominada (…) “incompetencia relativa”, o no manifiesta, la cual sería una causal de anulabilidad de las establecidas en el artículo 20 ejusdem. En cambio, en el segundo ejemplo, pese a que la extralimitación de atribuciones se da en la misma rama horizontal de la Administración Pública, debe considerarse (…) como un caso de incompetencia manifiesta en los términos previstos en el citado artículo 19, num. 4, de la LOPA”. (Manual de Derecho Administrativo. II Volumen. Caracas: Tribunal Supremo de Justicia. Colección de Estudios Jurídicos Nº 5. Tercera Reimpresión 2008, páginas 321 y 322).

Un ejemplo de incompetencia no manifiesta puede ser cuando se delega una competencia de un órgano superior a un órgano inferior, pero dicha competencia resulta indelegable por mandato de Ley. En estos casos, el acto delegatorio podría hacer creer que el órgano subalterno tiene la competencia, aún cuando el propio acto delegatorio resulte incapaz de atribuir la competencia por delegación, ante una prohibición de ley.

En el presente caso se observa que la DIRESAT, al ser un organismo creado por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laboral a los fines de constituirse como un organismo de apoyo técnico al ente, capaz de realizar las investigaciones necesarias para llegar a conclusiones y recomendaciones acordes al ordenamiento jurídico, tiene una esfera limitada de potestades, que interpretadas erróneamente podrían llegar a la conclusión que pueden imponer las multas derivadas del incumplimiento de la LOPCYMAT a las empresas responsables. La errónea interpretación deviene en que las materias que no estén atribuidas a ninguna autoridad se entienden que corresponden al máximo jerarca, sin que pueda la misma delegarse, entendiendo en que si se pretende atribuir a otra autoridad, debe estar enmarcado expresamente en la Ley.

Así, si entendemos que el vicio que se le imputaría al acto en razón de la competencia es de nulidad relativa, al no ser la incompetencia manifiesta, hay que verificar si tal como lo indica el Fiscal del Ministerio Público, la decisión del jerarca subsanó el eventual vicio que podría existir, bien en ejercicio de la potestad de autotutela o bien en derivado del ejercicio de un recurso en sede administrativa, y si en el segundo de los casos, dicha convalidación, prima facie podría verificarse mediante la respuesta del recurso jerárquico ejercido por la hoy recurrente ante el Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (funcionario competente para imponer la multa establecida a la empresa), -tal y como lo expone la representación del Ministerio Público-, toda vez que en el mismo, el citado funcionario “confirma” la P.A. mediante la cual se impone a la hoy recurrente el deber de cancelar una multa por la cantidad de CIENTO TREINTA Y TRES MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO BOLÍVARES FUERTES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. F. 133.584,00).

Para entender que el vicio se encuentra subsanado, debe existir la manifestación que el jerarca que efectivamente detenta la competencia asumiéndola tomando para sí; es decir, la manifestación e intención de subsanar el vicio.

Sin embargo, en el presente caso, con motivo del recurso ejercido, el jerarca del ente recurrido, en vez de subsanar la incompetencia alegada por la hoy recurrente, procede a desechar dicho argumento y deja expresa constancia de la competencia de las DIRESAT para imponer multas, indicando:

La parte actora en su escrito recursorio alegó, la incompetencia del Funcionario que dictó la P.A.; al respecto, se considera preciso acotar que Mediante P.A. de la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales Nº 04, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 38.556 de fecha 3 de noviembre de 2006 y recientemente en P.A. de la Presidencia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales Nº 12 en fecha 30 de abril de 2008, se estableció la desconcentración funcional del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), a los fines de organizar la distribución territorial de competencia proporcionada entre las diferentes Direcciones Estadales de Salud de los Trabajadores, de acuerdo a los principios de simplicidad, transparencia y cercanía organizativa a los particulares, dispuestos en el artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública vigente:

(…)

De lo anterior se desprende que las Direcciones Regionales de Salud de los Trabajadores (DIRESAT) poseen por desconcentración de competencia la atribución para sancionar. Así se decide.

De lo transcrito no puede ni siquiera inferirse que exista un acto capaz de transferir la competencia del Presidente o máximo jerarca del INPSASEL a la DIRESAT o a todos sus órganos desconcentrados, razón por la cual no puede inferirse que el acto administrativo dictado por la DIRESAT sea válido. Por otro lado, del acto contenido en el recurso ejercido no se verifica que el jerarca haya asumido la competencia o pueda ser considerado el acto por sí mismo, sino que lejos de subsanar el vicio denunciado, manifiesta de forma expresa y contundente que la DIRESAT si tiene competencia para imponer la sanción, limitándose a dar respuesta –a su entender- a un recurso jerárquico, “confirmando” una competencia inexistente en cabeza de las DIRESAT, sin entrar a conocer del fondo del asunto planteado en sede administrativa.

Peor aún, en el presente caso se verifica una clara inobservancia por parte del ente recurrido al principio de legalidad que recubre la totalidad de la función administrativa, sobre la cual todas las competencias que delimitan las actuaciones de la Administración están asignadas expresamente en una Ley previa que habilita su ejercicio, toda vez que en el recurso jerárquico el Presidente del INPSASEL expresa que:

(…) “De conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos conjuntamente con el artículo 648 de la Ley Orgánica del Trabajo, se Confirma el acto administrativo cursante en la P.A. Nº P.A-US-AGA-0002-2008 Dictada, por la Ing. L.Q., Directora de DIRESAT Aragua, Guárico y Apure en fecha 30 de enero de 2008.”

(..) (Subrayado de este Juzgado)

Se evidencia claramente del análisis del recurso jerárquico interpuesto por la hoy recurrente, que la finalidad del Presidente del INPSASEL al dar oportuna respuesta al mismo, no fue subsanar ningún vicio con respecto al acto recurrido en sede administrativa, sino que mas bien al limitarse a confirmar dicho acto en los términos expuestos por la DIRESAT para imponer la multa, está manifestando que la competencia se encuentra atribuida en el órgano desconcentrado -en cabeza de la DIRESAT-, circunstancia que es contraria a la Ley y constituye una franca violación a los derechos de los administrados, toda vez que al recalcar o “confirmar” una competencia o potestad sancionatoria en un organismo que no la tiene legalmente, ni ha sido expresamente y válidamente delegado en él; constituye una violación al principio de legalidad, principio al cual debe estar sujeta la actuación administrativa para estar cubierta de legitimidad así como al derecho a la defensa de los administrados.

En este estado, resulta necesario para quien suscribe el presente fallo, traer a colación lo dispuesto en el artículo 25 de nuestra Constitución que establece:

Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.

Es así, que en el presente caso, al existir una evidente actuación por parte de la DIRESAT y del Presidente del Inpsasel, que constituyen una franca violación a los derechos de los administrados, toda vez que la Administración debe actuar con estricto apego a la Ley, y en consecuencia, al ámbito de las competencias que le son atribuidas, tal y como lo establece nuestra Constitución, y en aras de preservar el espíritu de legalidad y apego a derecho que deben tener los actos administrativos, resulta forzoso declarar la nulidad del acto recurrido de conformidad con el artículo 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Por las razones anteriormente expuestas, este Juzgado debe necesariamente declarar Con Lugar el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, este Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por el abogado O.S.S., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 32.714, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “VAN HEEL INDUSTRIAL, C.A.”, domiciliada en Cagua, Municipio Sucre del Estado Aragua, inscrita en el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 22 de agosto de 2002, bajo el N° 38, Tomo 60-A-Cto, contra la P.A. N° RJ-US/AGA-0009-2007, de fecha 29-08-2008, dictada por el ciudadano V.J.C.N., Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), que declaró improcedente el Recurso Jerárquico impuesto contra la P.A. N° U.S-AGA-0002-2008, dictada por la Directora de la Dirección Estadal de S.d.T.d.A., Guárico y Apure de fecha 30-01-2008, en la cual se impuso una multa por la cantidad de CIENTO TREINTA Y TRES MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CUATRO BOLÍVARES FUERTES CON CERO CÉNTIMOS (Bs. F. 133.584,00).

Se declara la nulidad de la P.A. N° RJ-US/AGA-0009-2007, de fecha 29-08-2008, dictada por el ciudadano V.J.C.N., Presidente del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), conforme a lo expuesto en la parte motiva del presente fallo.

Publíquese y regístrese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en Caracas a los diecinueve (19) días del mes de febrero de dos mil diez (2010). Año 199º de la Independencia y 150º de la Federación.

EL JUEZ

JOSÉ GREGORIO SILVA BOCANEY

EL SECRETARIO ACCIDENTAL

L.A.S.

En esta misma fecha, siendo las once y treinta ante-meridiem (11:30 a.m.), previo el cumplimiento de las formalidades de Ley, se publicó y registró la anterior decisión.

EL SECRETARIO ACCIDENTAL

L.A.S.

Exp. 09-2446.-