Sentencia nº 00158 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 5 de Febrero de 2002

De la lectura y análisis tanto del escrito del recurso como de los antecedentes administrativos, se desprende lo siguiente:

1. Por Acta Policial del 28 de enero de 1992, el Inspector Jefe de la Seccional Punto Fijo del Estado F. delC.T. deP.J., dejó constancia de la solicitud del Gobernador del mismo estado, en la que dicho funcionario solicita que se efectúe una amplia investigación por extorsión y otros delitos, presuntamente cometidos por funcionarios de esa seccional, contra los ciudadanos Deybel B.C.T. y M.M..

2. Con vista al Memorando Nº 9700-135-JRZF-203 del 10 de febrero de 1992, emanado de la Jefatura de la Región Falcón –Zulia y las actuaciones que lo acompañan, practicadas en la Seccional de Punto Fijo del mismo cuerpo policial, por auto del 12 de febrero de 1992, la Inspectoría General Delegada de la Región Falcón-Zulia, acordó iniciar la averiguación disciplinaria Nº 24.664, contra varios funcionarios, entre ellos los hoy recurrentes, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

3. Practicadas las diligencias necesarias y sustanciada la investigación, por auto del 1º de abril de 1993, la Inspectoría General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial decidió proponer ante el Director General del organismo, la destitución de los recurrentes, al considerarlos incursos en faltas contempladas en el Reglamento Interno del cuerpo policial.

4. Aprobada la medida de destitución por el Director General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, según Punto Nº 1, de Cuenta Nº 11, del 1º de abril de 1993 y notificados los recurrentes de la sanción impuesta, por escritos presentados en tiempo hábil, ejercieron éstos, recurso de reconsideración ante el órgano emisor del acto, esto es, ante el Director General del organismo.

5. Los recursos de reconsideración fueron declarados sin lugar, mediante Resoluciones contenidas en los Oficios Nº 9700-111-1642 y 9700-111-1643, ambas del 27 de mayo de 1993, suscritas por el Director General. Contra las referidas resoluciones, fueron ejercidos los respectivos recursos jerárquicos, mediante sendos escritos presentados el 15 de junio de 1993, ante el Ministro de Justicia, hoy Ministro del Interior y Justicia.

6. Por Resolución Nº 645 del 09 de julio de 1998, el Ministro de Justicia confirmó la medida de destitución, la cual fue notificada al ciudadano J. delC.V. en fecha 17 de febrero de 1999; y al ciudadano H.M.L., en fecha 11 de noviembre de 1999.

7. Agotada la vía administrativa, ejercen en esta oportunidad el recurso contencioso de anulación contra la decisión ministerial, sobre la base de los siguientes argumentos:

   II FUNDAMENTOS DEL RECURSO

   Fundamentan los recurrentes el recurso en los siguientes términos:

1. Violación del debido proceso y del derecho a la defensa: Sostienen los apoderados de los recurrentes que “...no existe razón plausible alguna que pueda haber llevado al ánimo del emisor del acto, a la convicción, más allá de toda duda razonable, de la responsabilidad de nuestros mandantes en los hechos que se le imputan. Al determinar esa ‘responsabilidad’, sin pruebas suficientes y sin mayores elementos de convicción, el acto recurrido lesiona el derecho de nuestros poderdantes a un justo y debido proceso y los coloca en un estado de indefensión deviniendo en un acto absolutamente nulo por expreso y positivo mandato del articulo 46 de la aún vigente Constitución, en concordancia con el Artículo 68 de la propia Constitución y ordinal 1º del artículo 19, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos...”.

2. Vicio de falso supuesto: A entender de los apoderados judiciales, “...deviene la nulidad absoluta del acto impugnado por cuanto silenció las pruebas y alegatos de nuestro poderdante; incurrió en falso supuesto al extraer elementos de convicción de pruebas inexistentes (el ‘recibo’ del dinero jamás entregado) y no tuvo por norte de sus actos la verdad, la cual no pudo escudriñar en los límites de su Oficio...”

3. Según se señaló en el aparte anterior de este fallo, mediante diligencia del 19 de julio de 2000, solicitaron los recurrentes, se inaplique el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial “... al considerarlo violatorio de derechos constitucionales...por ser éste violatorio de la reserva legal...y se ratifique y aplique el criterio establecido por el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa, de fecha 22 de junio del 2000 (sic.) número 01424...caso R.E.G. vs. La República por órgano del Ministerio de Justicia, expediente 12.085...”

   III MOTIVACIONES PARA DECIDIR Para decidir se observa:

   1. Precisa la Sala advertir, en primer término, que en fecha 24 de noviembre de 2001 entró en vigencia el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminológicas, publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.551, Extraordinario, del 09 de noviembre del mismo año; cuerpo normativo que expresamente deroga la Ley de Policía Judicial y el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial.

      No obstante, en caso de autos, tanto las faltas imputadas a los recurrentes como el procedimiento disciplinario sustanciado por la Administración, se desarrollaron bajo la vigencia del Reglamento Interno del aludido órgano policial. De manera que, ratione temporis, éste resulta ser el instrumento normativo aplicable al caso sub júdice. Así se declara.

      Ahora bien, respecto a la inconstitucionalidad del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, alegada por los recurrentes, con apoyo en la decisión de esta Sala Nº 1.424 del 22 de junio de 2000, publicada el 4 de julio del mismo año, se observa que, ciertamente, en la sentencia señalada, y en otras, la Sala, para la mayoría de los Magistrados que la integraban al producirse los fallos aludidos, decidió la inaplicación del Reglamento Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, considerando que la aplicación del texto reglamentario resultaba ineficaz por contravenir disposiciones constitucionales.

      Sin embargo, en fallo posterior, la Sala juzgó procedente reexaminar su criterio en cuanto a la validez y eficacia del aludido Reglamento, en tanto que constató que su inaplicación, lejos de contribuir al fortalecimiento de las instituciones y al Estado de Derecho, podría, en determinados casos, vulnerar principios consagrados por la propia Constitución.

      Así, en sentencia Nº 1.216 del 26 de junio de 2001, caso P.R.L. y otros, decidió lo siguiente:

      Ahora bien, en criterio de esta Sala, el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, constituye un acto administrativo de carácter general que de acuerdo con el texto del artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe ser publicado en la Gaceta Oficial de la República. Por otra parte, está destinado a regular el ámbito disciplinario de determinados funcionarios, quienes, en virtud de la naturaleza de las funciones que desempeñan, deben conocer a cabalidad el régimen al cual están sometidos. Igualmente, al contener disposiciones que aluden a cuestiones sancionatorias, su conocimiento y difusión interesan a toda la colectividad y no sólo al restringido campo funcionarial donde se aplica. En consecuencia, lo lógico y prudente es reiterar a la Administración que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial debe ser publicado perentoriamente en el órgano oficial de la República.

      Sin embargo, su no publicación, hasta ahora, en el órgano oficial de la República, no ha impedido su conocimiento por los interesados ni ha afectado la esfera jurídica en la cual se desenvuelven, puesto que por diversos medios impresos se ha divulgado tanto para el específico sector al cual está destinado a regular, como para el público en general, habiéndose podido disponer de su texto desde su entrada en vigencia. En tal carácter, el Reglamento aludido ha sido aplicado a sus destinatarios y ha normado por más de treinta y seis años, tanto el régimen disciplinario como lo relativo a los premios y recompensas del personal policial que se ha destacado en sus labores. En consecuencia, la Sala estima que la omisión de la publicación del reglamento no constituye sino un elemento de legalidad formal, que no ha traído como consecuencia el desconocimiento de su texto o su ineficacia material en cuanto a su aplicación.

      Con base en las consideraciones anteriores, juzga la Sala que la evidente ilegalidad formal sobrevenida con la promulgación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que estatuye la obligatoriedad de la publicación de los actos administrativos generales, no priva de sus efectos al reglamento no publicado oficialmente, ni lo invalida como instrumento normativo esencial; y no resulta prudente ni redunda en una sana y recta administración de justicia, orientada al fortalecimiento de las instituciones fundamentales de la República, despojar a la institución policial, con base en rigorismos textuales, de un instrumento que le ha permitido establecer los parámetros disciplinarios indispensables para realizar mejor sus actividades. Así se establece...

      Por otra parte, “Se constata...que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial...fue dictado en ejecución del Decreto Nº 48 del 20 de febrero de 1958, según el cual, por razones históricas y jurídicas, poseía el rango de una ley formal, y por tanto, forzoso es concluir que tanto su validez como su eficacia jurídica han derivado de un texto normativo con rango de Ley, y que además es preexistente al momento en que fue dictado. Así, en primer lugar, se declara.

      El Decreto N° 48 del 20 de febrero de 958 estableció que los funcionarios policiales podían ser removidos por mala conducta, incapacidad en el desempeño del cargo o incapacidad física o mental, según su artículo 10; y por el artículo 11 remitió al Reglamento la potestad de establecer los deberes y atribuciones de su personal. En virtud de lo anterior, quedaron suficientemente fijados por un instrumento normativo con rango de ley, los elementos esenciales de las conductas que debían asumir los funcionarios y fueron establecidos los límites de las sanciones que impone.

      En consecuencia, el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, dictado en fecha 17 de junio de 1965 por el Ministerio de Justicia, en ejecución del Decreto N° 48 del 20 de febrero de 1958, constituyó el desarrollo reglamentario de una ley preexistente que contemplaba expresamente determinadas faltas y sanciones y estableció, igualmente con base en remisión legal expresa, que el Reglamento fijaría los deberes y atribuciones del personal del referido órgano policial. Por tanto, no resulta adecuado seguir sosteniendo su inconstitucionalidad con base a la presunción erróneamente establecida en anteriores oportunidades, de que fue dictado sin mediar una ley preexistente y que contempló faltas y sanciones disciplinarias que no fueran determinadas con anterioridad por un texto legal. Así se establece.

      Por otra parte, la Ley de Policía Judicial, publicada el 10 de julio de 1975, que deroga el Decreto N° 48 del 20-02-58, no hace referencia alguna al Reglamento de 1965, instrumento normativo que reguló el régimen disciplinario, pero dispuso, en su artículo 16 que “Los funcionarios del cuerpo de las categorías policial y técnica sólo podrán ser removidos de sus cargos por las razones taxativamente enunciadas en el Reglamento de esta Ley, y de conformidad con el procedimiento que allí se establezca”. En el artículo 17 estableció que (Omissis...)... “el Reglamento establecerá las normas relativas al ingreso, escalafón, transferencias, sueldos, jubilación, sanciones disciplinarias, recompensas y protección y asistencia social”.

      En consecuencia, el régimen disciplinario y su procedimiento fueron objeto de expresa regulación legislativa, y fue la propia Ley, aún después de haberse derogado el Decreto N° 48, la cual dispuso que los funcionarios sólo podrían ser sancionados por las causas taxativamente establecidas en el Reglamento, que no puede ser otro que el que ya había sido dictado, pues el mismo no ha sido sustituido ni derogado por otro posterior. Además, si se toma en cuenta que la reforma parcial de la Ley de Policía Judicial reprodujo textualmente los textos de los artículos 16 y 17 citados, resulta concluyente que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, dictado en fecha 17 de junio de 1965, recoge y desarrolla el régimen disciplinario estatuido legalmente; por lo cual las normas contentivas de las faltas allí contempladas y las sanciones que prescribe han sido establecidas con sujeción a una ley y con expreso reconocimiento legislativo, por lo cual en modo alguno resultan incompatibles con el texto legal posterior que derogó el decreto con rango de ley, el cual dio origen a las normas reglamentarias, conservando en consecuencia su plena validez y eficacia jurídica.

      Se agrega a lo anterior que la Ley de Policía Judicial, así como su posterior reforma, remiten la materia de régimen disciplinario y de organización de personal, a un reglamento que debería ser dictado por la Administración. Sin embargo, la inercia administrativa ha traído como consecuencia que las normas que contiene el texto reglamentario de 1965, en cuanto al régimen disciplinario dictado en ejecución del derogado Decreto N° 48 y las establecidas en el Reglamento de Administración de Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial dictado el 29 de julio de 1968, publicado en Gaceta Oficial N° 28.688 de la misma fecha, mantengan su vigencia en todo lo no regulado por la Ley posteriormente dictada. Así se declara.”

      Conforme al criterio contenido en la decisión parcialmente transcrita, y que una vez más ratifica esta Sala, mal puede prosperar el alegato del recurrente relativo a la solicitud de inaplicación del mencionado Reglamento, en este caso concreto y en virtud del momento en el cual se aplicó, pues su derogatoria sólo tiene efectos a partir del 24 de noviembre de 2001, como se refiriera supra. Así se declara.

   2. Respecto a la denunciada violación del debido proceso y del derecho a la defensa, esta Sala observa que el artículo 49 del Texto Fundamental vigente (artículos 46 y 68 de la Constitución de la República de 1961) consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.

      Con relación al contenido y alcance del derecho al debido proceso debe precisarse que se trata de un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.

      Por otra parte, este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana.

      Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad de la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajustó a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad formal, mediante el cual, la facultad de sancionar se atribuye a la Administración Pública con suficiente cobertura legal; al principio de legalidad material, que implica la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén previstos en la ley; el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.

      Aplicando los conceptos anteriores al caso de autos se observa que no encuentra la Sala asidero para las violaciones denunciadas, toda vez que los actores no sólo fueron notificados de la apertura de la averiguación, sino que fueron llamados a declarar en varias oportunidades, en las que pudieron hacer uso de los medios de prueba establecidos en la Ley a fin de demostrar su inocencia; pudiendo en consecuencia, ejercer la defensa de sus derechos en todas las etapas del proceso, aún en sede judicial.

      De otra parte, no se entiende a cuales pruebas se refieren los actores como obviadas o silenciadas por la Administración, por cuanto esta Sala observa lo siguiente:

1. En la oportunidad de las defensas ejercidas de conformidad con el artículo 33 del Reglamento interno del organismo, en el caso del defensor designado por el ciudadano J. delC.V.M., en su escrito de defensa, si bien señaló que “...sugiero vehementemente que sean practicadas una serie de diligencias tendientes (sic.) a esclarecer de una manera definitiva el presente cuestionamiento...” éste se limitó a explanar sus apreciaciones personales respecto a la investigación disciplinaria (folio 144 y siguientes del expediente administrativo) y no a la promoción de prueba alguna.

2. Por su parte, el defensor designado por el ciudadano H.M.L., en la misma oportunidad, cuestiona las apreciaciones y diligencias practicadas por la Administración, mas no aporta nuevos indicios que hagan presumir su no participación en los hechos investigados, ni promueve prueba que deba evacuarse para así llevar a la Administración a reconsiderar la sanción propuesta. (Folios 151 y siguientes del expediente administrativo)

   En razón de lo expuesto, la Sala constata que en el caso de autos, la Administración no violó los derechos al debido proceso ni a la defensa. Así se declara.

   3. Por último, alegan que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho. Respecto del vicio denunciado, para esta Sala, el falso supuesto de hecho se configura cuando la Administración, al dictar un acto, se funda en hechos que no ocurrieron o sucedieron en forma distinta a la que dice apreciar.

   En el caso bajo análisis, no puede prosperar la denuncia de un falso supuesto de hecho, cuando media toda una investigación que respalda la afirmación de la Administración y sobre la cual se edificó el acto recurrido.

   En efecto, cursan en el expediente administrativo:

   1. Las declaraciones los ciudadanos Deybel Colina y M.M., aquí denunciantes y quiénes aseguraron haber sido extorsionados por los recurrentes;

   2. La declaración de un tercero involucrado, el ciudadano J.M., quien debió entregarle a los recurrentes, la cantidad de cuarenta mil bolívares, “para solucionarle un problema a Deibel”;

   3. Las declaraciones del Inspector Jefe Teolindo León, el Comisario Irolando Nava Alvarado, el Detective Mernoldo Muñoz, el Agente J.G., todos funcionarios adscritos a la Seccional de Punto Fijo, en las que manifiestan que los recurrentes se destacaban por “ser problemáticos, de muy mal carácter y de profesar maltratos al público” así como de perder grandes sumas de dinero en apuestas de remates de caballos;

   4. La declaración rendida por el Fiscal Primero del Ministerio Público, abogado V.C., en la que asegura que era del conocimiento público que los hoy impugnantes “cometían matracas contra los pobladores de la región”

   5. La declaración del ciudadano P.I.S., quién aseguró haber estado presente cuando el denunciado, J.V., se presentó en casa del ciudadano M.M., en estado de ebriedad y, previa a una discusión, el funcionario desenfundó el arma y hubo que sacarlo entre varias personas; y

   6. Acta Policial de fecha 06 de marzo de 1992, en la que el Inspector Jefe F.R. dejó constancia de la entrevista sostenida con el Gobernador del Estado, corroborándole éste la denuncia del ciudadano M.M. respecto a la extorsión a la que estaba siendo sometido por los recurrentes.

   En consecuencia, estima la Sala que los hechos en los que se fundamenta el acto recurrido sí se corresponden con los hechos imputados a los recurrentes, no configurándose así el falso supuesto de hecho alegado. Así se declara.

   IV

   DECISIÓN

   Por los razonamientos expuestos, el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Político Administrativa, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso interpuesto por los apoderados judiciales de los ciudadanos J.D.C.V.M. y H.M.L. contra la Resolución Nº 645 de fecha 09 de julio de 1998, suscrita por el Ministro de Justicia, hoy Ministro del Interior y Justicia, confirmatoria de la medida de destitución, acordada por el Director General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial el 1º de abril de 1993.

   Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvanse las actas administrativas y archívense las judiciales.

   Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los treinta y un (31) días del mes de enero de 2002.. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.

   El Presidente Ponente,

   L.I. ZERPA

   El Vicepresidente

   HADEL MOSTAFÁ PAOLINI Y.J.G.

   Magistrada

   La Secretaria,

   A.M.C.L./ba

   Exp N° 16147

   En cinco (05) de febrero del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00158.