Sentencia nº 06 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 13 de Febrero de 2012

SALA CONSTITUCIONAL Magistrada Ponente: L.E.M.L.

Expediente N° 09-1135.

Mediante oficio número 1365-2009 del 13 de agosto de 2009 el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, remitió a esta Sala Constitucional el conocimiento de la decisión que emitió el 6 de agosto de 2009, en la cual declaró inadmisible la acción de a.c. interpuesta por la ciudadana V.R.D.V.I., titular de la cédula de identidad número. V.- 5.599.416, representada judicialmente por el abogado J.L.M.G., titular de la cédula de identidad número V.- 3.058.076, e inscrito en el Instituto de Previsión Social bajo el Nro. 16.191, específicamente contra el acto administrativo signado con el número 01 de la sesión N° 231-09 de fecha 15 de abril de 2009, mediante el cual el directorio del Instituto Nacional de Tierras acordó el Inicio del Procedimiento de Rescate Autónomo y Medida Cautelar de Aseguramiento sobre un lote de terreno denominado Monte Sacro, ubicado en el sector Chirgua, Parroquia S.B., Municipio Bejuma del Estado Carabobo.

Tal remisión se obedece a la apelación ejercida por el abogado J.L.M.G., apoderado judicial de la ciudadana V.R.d.V.I., contra la decisión dictada el 6 de agosto de 2009, por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Cojedes.

El 09 de octubre de 2009, se dio cuenta en Sala y se designó Ponente a la Magistrada L.E.M.L., quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En virtud de la designación de los Magistrados Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado por la Asamblea Nacional en sesión de 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela núm. 39.569, del 8 del mismo mes y año, el 9 de diciembre de 2010, se reconstituyó esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la siguiente manera: Magistrada L.E.M.L., Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente, y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

i

Fundamentos de la acción

Señaló el apoderado judicial de la parte accionante, como fundamento de la presente acción de a.c., los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que“(…) su representada es propietaria de una extensión de tierras de aproximadamente setecientas veinte hectáreas con treinta y dos áreas (720,32 ha), ubicada en la parroquia S.B., municipio Bejuma del estado Carabobo, que en el pasado formaron parte de “Monte Sacro” Sociedad Anónima. Según documento protocolizado por ante el Registro Inmobiliario del Municipio Bejuma, en fecha 07 de octubre de 2005, anotado bajo el N° 21, Protocolo Primero, Tomo I, Cuarto Trimestre (…)”.

Que “(…) el día lunes 20 de abril de 2009, una comisión del Instituto Nacional de Tierras y de la Guardia Nacional Bolivariana, hizo acto de presencia en los terrenos propiedad de su mandante con la finalidad de notificar a la empresa Monte Sacro S.A del punto de cuenta N° 01 de la Sesión del Instituto Nacional de Tierras N°231-09 de fecha 15/04/2009, mediante la cual se acordó el Inicio del procedimiento de Rescate Autónomo y Acuerdo de medida Cautelar de Aseguramiento decretados sobre las tierras pertenecientes al predio denominado Monte Sacro (…)”

Que “(…) por no ser estas tierras propiedad de la sociedad de comercio Monte Sacro S. A y por no tener su representada relación alguna con dicha sociedad en razón de la cual pudiera representarla, su representada procedió a señalarlo expresamente, razón por la cual se fijó notificación a las puertas de ingreso de un fundo contiguo a su propiedad (…)”.

Que “(…) a pesar de haberse señalado el error en relación a que la mencionada sociedad es propietaria de tierras diferentes a las de su mandante, ubicada fuera de sus linderos y que sus tierras no pertenecen en la actualidad a la Hacienda Monte Sacro, la comisión procedió a practicar una medida cautelar de aseguramiento sobre las tierras propiedad de su representada (…).

Que “(…) de acuerdo al texto de la notificación el procedimiento de rescate iniciado pretende fundamentarlo en (sic) INTI en una presunción en que dichas tierras son del dominio público y en el supuesto carácter ocioso de las mismas (…)”.

Que “(…) su representada procedió en fecha 29 de abril de 2009 a darse por notificada del procedimiento de rescate y procedió a presentar el escrito de alegatos y pruebas ante la Oficina Regional de Tierras del Estado Carabobo, el cual posteriormente fue consignado ante la sede del INTI en Caracas (…)”.

Que “(…) con los argumentos expuestos en el referido escrito quedó desvirtuada y contradicha la presunción de que las tierras propiedad de su mandante son del dominio público e improductivas, razón por la cual correspondía al Instituto Nacional de Tierras decidir conforme a lo alegado y probado (…)”.

Que “(…) habiéndose vencido con creces el lapso legal previsto en el artículo 93 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a efecto de la terminación del procedimiento de rescate, tal respuesta no ha tenido lugar hasta la presente fecha lo cual se constituye en una grave omisión por parte del Instituto Nacional De Tierras, que constituye el hecho lesivo objeto de la presente acción de amparo, toda vez que la misma vulnera de manera directa los derechos constitucionales de mi representada, a la propiedad y a la defensa consagrados en los artículos 115 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.

Que “(…) como consecuencia del procedimiento de rescate de tierras iniciado por el Instituto Nacional de Tierras, su representada ha sido despojada de todos y cada uno de los atributos de los derechos de propiedad sobre las referidas pruebas (…)”.

Que “(…) como consecuencia de la medida cautelar de aseguramiento acordada un grupo de personas autorizadas por el Instituto Nacional de Tierras y supuestos representantes del Fondo de Desarrollo A.S., ingresaron a su propiedad y tomaron el control absoluto de la tierra ocupándole en supuestas actividades agrícolas, impidiéndole a mi representada toda posibilidad de usar la tierra privándolo de su fuente de ingreso económico (…)”.

Que “(…) lo anterior se traduce en una medida de ocupación o intervención de la tierra propiedad de su representada, cuya inconstitucionalidad ha sido expresamente declarada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 20/11/2002, exp. 02-0311(…)”

Que “(…) el texto jurisprudencial no deja dudas de la inconstitucionalidad que tienen las medidas de ocupación e intervención (…) Que como consecuencia de la ejecución de la medida cautelar en cuestión, la cual, tendrá vigencia hasta tanto se dicte la decisión definitiva en el procedimiento de rescate iniciado, impidiendo a su representado el uso y goce de su propiedad, privándole de tales atributos (…)”.

Que “(…) adicionalmente el Instituto Nacional de Tierras decidió inscribir en el Registro Agrario Nacional como de su propiedad las tierras de su representada, bajo la presunción de que se trata de tierras de dominio público, lo cual afecta directamente el atributo de su derecho de propiedad, a saber facultad de disposición (…)”.

Que “(…) en cuanto a la supuesta ociosidad de las tierras, aún cuando no es el fundamento principal del inicio del procedimiento de rescate a todo evento su representada alegó y demostró el hecho de que sus tierras son una verdadera unidad de producción de maíz y papa (…)”.

Que “(…) al evidenciarse la propiedad de las tierras por parte de su representada ante el Instituto Nacional de Tierras y su carácter productivo, debía dicho Instituto Nacional de Tierras pronunciarse reconociendo los derechos de su representada sobre las tierras objeto del procedimiento que son de su propiedad, declarándose en consecuencia terminado el procedimiento de rescate iniciado dejándose sin efecto la medida cautelar de aseguramiento como la inscripción en el Registro Agrario Nacional como propiedad del INTI (…)”.

Que “(…) al haberse vencido con creces el lapso establecido a efectos de tal decisión y mantenerse abierto indefinidamente el procedimiento de rescate iniciado, a pesar de haber quedado desvirtuada la presunción de bien de dominio público, el Instituto Nacional de Tierras logra mantener de manera indefinida tanto la ejecución de la medida cautelar como la posibilidad de su representada de transferir la propiedad, omisión que se traduce en la práctica de un Rescate de Hecho, que se mantiene de forma arbitraria producto de la omisión del INTI, vulnerando de manera directa el derecho de propiedad (…)”.

Que “(…) la ausencia en este caso de una decisión expresa por parte del Instituto referido, tiene como efecto principal vaciar de contenido el derecho de propiedad de su representada sobre las tierras que el pertenecen legítimamente, a pesar de no existir razones legales que puedan fundamental (sic) tal afectación a su derecho, lo cual se constituye en un Rescate de Hecho, vale decir que la omisión que tiene lugar por parte del instituto Nacional de Tierras, produce los mismos efectos a los de una decisión final, a pesar de lo cual, al no existir dicha decisión expresa, se impide a su representada toda posibilidad de alegar en contra de ella, cercenándosele el ejercicio a su derecho a la defensa en violación directa del artículo 49 constitucional(…)”.

Que “(…) en razón a los argumentos expuestos solicita al Tribunal que declare con lugar la presente acción de a.c., restituyéndose los derechos constitucionales de su representada objeto de violación, bien mediante declaratoria expresa del Tribunal por la cual se deje sin efecto el procedimiento de rescate iniciado en lo que respecta a las tierras propiedad de su representado, cuya titularidad ha quedado demostrada, dejándose igualmente sin efecto tanto la medida cautelar de aseguramiento, así como la inscripción de las tierras en el Registro Agrario Nacional como propiedad del Instituto Nacional de Tierras(...)”.

II DEL FALLO APELADO

El 6 de agosto del año 2009, el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, dictó sentencia del expediente N° 760-09, con motivo de la acción de A.C. interpuesta por el ciudadano J.L.G.M., titular de la cédula de identidad V.- 3.058.076, inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo el número 16.191, actuando como apoderado judicial de la ciudadana V.R.d.V.I., plenamente identificada en autos, en contra del Instituto Nacional de Tierras (INTI), en el cual el referido juzgado declaró inadmisible la referida acción de a.c., basándose en las siguientes consideraciones:

(…)Es impretermitible para esta Superioridad antes de hacer cualquier otro pronunciamiento, analizar sí la presente acción autónoma de a.c., cumple con los requisitos establecidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, evidenciando en primer término que no presenta oscuridad y cumple cabalmente con los requerimientos establecidos en la indicada norma, razón por la cual no se hace necesaria la notificación de la parte contemplada en el artículo 19 ejusdem. Así se establece.

Una vez verificado los requisitos de forma del libelo, debe esta Superioridad pasar a analizar las causales de Inadmisibilidad establecidas en el artículo 5 de la Ley Orgánica de A.S.D. y Garantías Constitucionales por cuanto de este análisis se evidenciara si la presente pretensión de amparo sub- examine no se

encuentra incursa en algunas de las causales de inadmisibilidad contempladas en el artículo 6 de la indicada Ley Orgánica de Amparo. En la presente acción de a.c. el hecho presuntamente lesivo de los derechos constitucionales de la quejosa, según su propia manifestación se encuentra constituido por la presunta omisión del Instituto Nacional de Tierras al no dictar la decisión como consecuencia del inicio del procedimiento administrativo de Rescate acordado en reunión de su directorio Nº 231-09 de fecha 15 de abril de 2009, punto de cuenta Nº 01, conducta desplegada que vulnera de manera directa los derechos constitucionales de la accionante a la propiedad y a la defensa consagrados en los artículos 115 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. No obstante, respecto a las causales de inadmisibilidad consagradas en el artículo 6 eiusdem, conviene señalar que los artículos 91 y 93 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, disponen lo siguiente:

Artículo 91: En el mismo auto se ordena publicar en la Gaceta Oficial Agraria, un cartel mediante el cual se notificará a los ocupantes de las tierras, si se conociere su identidad, y a cualquier otro interesado, para que comparezcan y expongan las razones que les asistan, y presenten los documentos o títulos suficientes que demuestren sus derechos, dentro del plazo de ocho (8) días hábiles contados a partir de la respectiva publicación..

Artículo 92: Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, contados a partir del vencimiento del lapso previsto en el artículo anterior (sic) el decisión.

De lo anterior se colige que constituye un requisito esencial para la toma de la decisión final del procedimiento administrativo, el que los ocupantes de las tierras y cualquier interesado comparezcan y expongan las razones que les asistan y presenten los documentos o títulos suficientes que demuestren sus derechos dentro del lapso indicado en la comentada norma adjetiva Ahora bien, resulta menester destacar que el artículo 2 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, establece que: La acción de amparo procede contra cualquier hecho, acto u omisión proveniente de los órganos del Poder Público Nacional, Estadal o Municipal, por lo que el a.c. procede contra conductas omisivas de todos los órganos del Poder Público.

En este mismo sentido, el artículo 5 eiusdem, señala lo siguiente:

La acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional.

Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez, en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio (sic). En efecto, el mandamiento de a.c. encuentra su finalidad en evitar que se menoscaben derechos constitucionales amenazados de violación y el restablecimiento de la situación jurídica infringida por la actividad administrativa, sea que provenga de un acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hecho y abstenciones u omisiones. De manera que, los administrados disponen de un medio procesal con la celeridad suficiente para enervar la eficacia de cualesquiera de estas situaciones que vulneren o amenacen con transgredir flagrantemente derechos y garantías constitucionales, pero que están sujetos a la condición que no hubiere un medio procesal acorde con dicha pretensión o bien que existiendo sea insuficiente. Ahora bien, la abstención o la omisión de cumplimiento de un deber consagrado en una disposición expresa puede presentarse bajo una doble modalidad, a saber: i) que la omisión afecte una obligación específica, establecida en alguna disposición reglamentaria, legal o constitucional vigente, ii) que la omisión sea de las llamadas omisiones genéricas, esto es, que ante una petición cualquiera, no existiendo norma alguna que imponga la obligación de dar respuesta, sin embargo, el ente del cual se trate no otorgue repuesta oportuna y adecuada, a la cual se refiere el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Sentencia de fecha 16 de Diciembre de 2005, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). Ello así, ante la omisión específica de pronunciamiento existe en el ordenamiento jurídico mecanismos preexistentes destinados a revisar la legalidad o inconstitucionalidad de la conducta de la Administración, medio éste constituido por el denominado recurso por abstención o carencia, a diferencia del amparo, que procede en caso de omisiones genéricas -derecho de petición.

Así las cosas, el recurso por abstención o carencia procede ante la omisión de un órgano de la Administración Pública en dar cumplimiento a una obligación legal, específica y concreta, que pese sobre la Administración y que sea exigible.

En tal sentido, en el caso bajo estudio la omisión que se denuncia como presuntamente lesiva es de carácter específico y no genérico, en virtud que la petición formulada por la quejosa tiene como efecto consecuencial una respuesta de la Administración Pública agraria que se encuentra predeterminada en una norma de rango legal como un deber específico de ésta. Así pues, cuando ocurren casos como el de autos, donde se denuncian omisiones específicas y el derecho a recibir respuesta, surge como medio de protección el recurso por abstención o carencia. Al respecto, debe precisarse, que los artículos 167 y 168 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, indicados ut supra, le atribuyen a los Juzgados Superiores Agrarios la competencia en atención a la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia para el conocimiento de todas las causas que sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria:

Artículo 167: Son competentes para conocer de los recursos que se intenten por razones de ilegalidad contra cualquiera de los actos administrativos agrarios:

1. Los Tribunales Superiores Regionales Agrarios competente por la ubicación del inmueble, como Tribunales de Primera Instancia

Artículo 168: Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios. (Subrayado del Tribunal)

En este mismo orden de ideas y de acuerdo con el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, (...) no se admitirá la acción de amparo: (...) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. Así las cosas, cabe destacar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en numerosos fallos ha señalado el carácter específico de la acción de a.c. y el problema que constituiría el otorgarle un carácter sustitutivo de los demás mecanismos judiciales, los cuales al ser parte de un sistema jurídico homogéneo, se presentan igualmente como garantizadores y protectores de los derechos constitucionales, al respecto la sentencia del 9 de noviembre de 2001 (caso: Oly Henríquez de Pimentel), expresó lo siguiente:

Es criterio de esta Sala, tejido al hilo de los razonamientos precedentes, que la acción de a.c. opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que la vía judicial haya sido instada y que los medios recursivos hayan sido agotados, siempre y cuando la invocación formal del derecho fundamental presuntamente vulnerado, en la vía o a través del medio correspondiente, no haya sido satisfecha; o b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de la urgencia de la restitución, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La disposición del literal a) apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano, tal como se afirmó en líneas anteriores; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de a.c., los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías o medios procesales ordinarios les imprime la potestad de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que su agotamiento es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo.

De cara al segundo supuesto [literal b], relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos adjetivos disponibles, el mismo procede cuando se desprenda de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente para el restablecimiento del disfrute del bien jurídico lesionado.

De igual modo, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia de Magistrada Dra. L.E.M.L., de fecha 16 de diciembre de dos mil cinco (2005), expediente No. 2005-0019, estableció de forma pacífica lo siguiente.

Ello así, se observa que el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, textualmente dispone lo siguiente:

Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes.

Al respecto y con fundamento en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, cabe acotar que no puede considerarse a la acción de a.c. como la única vía idónea para el restablecimiento inmediato de la situación jurídica alegada como infringida, toda vez que, como se ha sostenido y así lo ha reiterado la Sala en diversos fallos, no toda transgresión de derechos y garantías constitucionales está sujeta de inmediato a la tutela del amparo, ya que para ello existen las vías procesales ordinarias, en las cuales todos los jueces de la República deben restituir la situación jurídica infringida, antes que la lesión se haga irreparable.

Respecto del artículo supra transcrito, esta Sala en sentencia N° 2.369 del 23 de noviembre de 2001, caso: Parabólicas Service´s Maracay, C.A., señaló lo siguiente:

La Sala estima pertinente señalar que la norma prevista en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, consagra simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo. Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a la vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se pueda alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales. No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, caso en el cual el juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, y su decisión versará exclusivamente sobre la suspensión o no, de manera provisional, sobre el acto cuestionado de inconstitucionalidad.

En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente.

El criterio anterior fue ratificado por esta Sala, indicando que [a]hora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente (Cfr. Sentencia Nº 2.094 de esta Sala del 10 de septiembre de 2004, caso: J.V.C.G.).

No puede afirmarse de acuerdo con lo expuesto, que el amparo constituya el único medio capaz de ofrecer al justiciable la garantía de un proceso restablecedor de su esfera jurídica cuando hubiese sido lesionada, o sobre la cual haya incidido alguna conducta reputada como antijurídica. Eventualmente, la elección de uno de los mecanismos que conforman el ordenamiento jurídico puede resultar idóneo para la protección de algún derecho fundamental que se estime conculcado, en cuyo caso el amparo debe ceder ante la vía existente, si el juez constata que resulta capaz de garantizar la protección de los derechos fundamentales alegados como infringidos, por lo que es claro que la Inadmisibilidad debe prosperar, como circunstancia que puede ser subsumida en la causal contenida en la norma antes aludida. Así las cosas, en diversos fallos respecto a la norma contenida en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, esta Sala ha concluido que el a.c. como acción destinada al restablecimiento de un derecho o una garantía constitucional que ha sido lesionada, sólo se admite -para su existencia armoniosa con el sistema jurídico- ante la inexistencia de una vía idónea para ello, la cual por su rapidez y eficacia, impida la lesión de los derechos que la Constitución vigente garantiza (Vid. Sentencias de esta Sala Nros. 848/2000, 963/2000, 1120/2000, 1351/2000, 1592/2000, 27/2001, 454/2001, 1488/2001, 1496/2001, 1809/2001 y 2369/2001).

En tal sentido, observa la Sala que si bien la acción de amparo procede contra violaciones de derechos fundamentales o amenaza de violación de los mismos, de las actas que conforman el expediente y particularmente de los actos administrativos contenidos en las cartas agrarias emitidas por el ciudadano A.R.P. , en su condición de Presidente del Instituto Nacional de Tierras, a favor de la Asociación Cooperativa Agraria de Tierra Caracote Nº 147 y la Cooperativa Agraria R.L., -consignadas por las quejosas en su escrito contentivo de la acción de amparo interpuesta-, no se deriva la necesidad de interposición de una acción de a.c., con la finalidad de impedir que la situación jurídica presuntamente infringida sea irreparable y que el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad no resulte idóneo para lograr una efectiva tutela judicial de las accionantes.

Ciertamente, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, la acción de amparo que como ocurre en el presente caso, se incoa contra actos administrativos, procede cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional, es decir, que existiendo una vía ordinaria dentro de las leyes administrativas adjetivas, que permita la obtención del mismo fin que se obtendría con la interposición de la acción de amparo, es esa vía a la que debe acceder, en primer término, quien considere infringidos sus derechos constitucionales. Así, también establece el ordenamiento jurídico vigente que la acción de amparo contra actos administrativos de efectos particulares o contra conductas omisivas de la Administración, puede ser interpuesta conjuntamente con el recurso contencioso administrativo, en cuyo caso, cuando el recurso se fundamente en infracción de algún derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los lapsos de caducidad previstos en la ley (Vid. Sentencia Nº 631 de esta Sala del 1 de abril de 2002, caso: La Fontana D’ Orazio, C.A., en concordancia con el artículo 13 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales).

En el presente caso, la Sala constata que los actos que se señalaron como lesivos de derechos constitucionales son actos administrativos dictados por el Instituto Nacional de Tierras, por lo que la parte accionante contaba con la vía judicial idónea contra los referidos actos administrativos, como lo es el recurso contencioso administrativo de nulidad previsto en el aparte 20 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y los artículos 171 y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en los términos antes expuestos. Igualmente, no se evidencia de las actas del expediente que exista una situación de hecho que permita afirmar que las quejosas puedan sufrir una desventaja inevitable o que la lesión denunciada devenga en irreparable por la circunstancia de utilizar y agotar la vía judicial previa, porque los medios procesales preexistentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, o cuando su procedimiento -dada la naturaleza de la infracción alegada- no cumple con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata, toda vez que en el marco de los procesos contencioso administrativos de nulidad, la parte accionante cuenta con la posibilidad de solicitar medidas cautelares capaces de tutelar la violación o amenaza de violación de sus derechos e intereses -Vgr. Amparo cautelar, suspensión de efectos y medidas cautelares innominadas-.

En relación con la eficacia del recurso contencioso administrativo de nulidad, la Sala estableció en la sentencia Nº 82 del 1 de febrero de 2001 (caso: F.G.), que:

La eficacia del recurso contencioso administrativo de anulación como medio judicial a los fines del cabal restablecimiento de la situación jurídica infringida, se evidencia de las amplias potestades que por disposición del texto constitucional le han sido otorgadas al juez contencioso, dado que no sólo puede anular el acto administrativo impugnado, sino también ‘…disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’, lo cual demuestra su absoluta idoneidad, con relación a lo que ocurre con el juez constitucional de amparo, para alcanzar así la efectiva protección de los derechos y garantías constitucionales que han sido conculcados por el acto administrativo impugnado .

En tal sentido, de lo anterior se desprende que antes de la interposición de un amparo como el de autos, la Sala es del criterio que la vía idónea para impugnar un acto administrativo es el recurso de nulidad. De modo que, la acción de a.c. no será admisible cuando el ordenamiento jurídico prevea la posibilidad de ejercer recursos ordinarios contra un acto que presuntamente lesiona derechos de rango constitucional, con la finalidad que ésta no se convierta en una acción que haga inoperante el ejercicio de los recursos ordinarios, salvo que éstos hayan sido agotados y persista la violación de los derechos constitucionales invocados.

Igualmente, no se evidencia de las actas del expediente que exista una situación de hecho que permita afirmar que la quejosa pueda sufrir una desventaja inevitable o que la lesión denunciada devenga en irreparable por la circunstancia de usar y agotar la vía judicial previa porque los medios procesales preexistentes son insuficientes para restablecer la situación infringida, o cuando su procedimiento dada la naturaleza de la infracción alegada no cumple con la finalidad de lograr la protección de forma inmediata, toda vez que, en el marco de los procesos contenciosos administrativos agrarios, la parte accionante cuenta con la posibilidad de solicitar medidas cautelares como la prevista en el artículo 178 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

En tal sentido, visto que en el presente caso la pretensión del quejoso puede ser satisfecha a través del recurso por abstención o carencia, el cual fue dispuesto por el legislador para tales fines tal como se verifica de las indicadas normas adjetivas y, no habiendo demostrado que el ejercicio de aquel mecanismo de impugnación resulte insuficiente para el restablecimiento de la situación jurídica supuestamente infringida, este Superior Órgano Jurisdiccional considera que la presente acción de amparo resulta a todas luces inadmisible de acuerdo con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales. Así se decide

.

III

DE LA COMPETENCIA

Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente apelación. De conformidad con lo previsto en el artículo 25.19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y, a tenor de lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, le corresponde a esta Sala Constitucional conocer las apelaciones de las sentencias provenientes de los juzgados superiores de la República, salvo contra las de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, y visto que, en el presente caso, la sentencia ha sido dictada por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, quien conoció en primera instancia de la acción de a.c. interpuesta, esta Sala es competente para resolver la presente apelación, y así se decide.

IV

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la apelación sometida a su consideración y, al respecto observa:

La presente acción de a.c. fue interpuesta el 3 de agosto de 2009 ante el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes por el ciudadano J.L.M.G., actuando como apoderado judicial de la ciudadana V.R.d.V.I., plenamente identificados en autos, contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras signado con el número 01 de la sesión N° 231-09 de fecha 15 de abril de 2009, mediante el cual se acordó el Inicio del Procedimiento de Rescate Autónomo y Medida Cautelar de Aseguramiento sobre un lote de terreno denominado Monte Sacro, ubicado en el sector Chirgua, Parroquia S.B., Municipio Bejuma del estado Carabobo.

Alegó la parte actora en su escrito, como fundamento de la acción de amparo, entre otras cosas que “(…) Sin embargo, es el caso ciudadano juez que habiéndose vencido con creces el lapso legal previsto en el artículo 93 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario a efecto de la terminación del procedimiento de rescate, tal respuesta no ha tenido lugar hasta la presente fecha lo cual se constituye en una grave omisión por parte del Instituto Nacional de Tierras, omisión que constituye un hecho lesivo objeto de la presente acción de amparo, toda vez que, tal como se evidencia a continuación, la misma vulnera de manera directa los derechos constitucionales de mi representada a la propiedad y a la defensa, consagrados, respectivamente, en los artículos 115 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.(…)”.

Por su parte el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes, declaró inadmisible, la acción de a.c. interpuesta, al considerar entre otras cosas que la accionante no agotó los medios ordinarios, como es el recurso de Abstención y Carencia, previsto en el artículo 157 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

Siendo esto así, el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, establece que:

No se admitirá la acción de Amparo:

5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23,24, y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado…

.

En referencia a la norma antes transcrita, esta Sala, ha indicado en anteriores oportunidades (Vid. sentencias números 963 del 5 de junio de 2001, caso: J.Á.G. y 971 del 24 de mayo de 2004, caso: L.A.F.R.T., entre otras), lo siguiente:

(…) Conforme a la norma citada y a lo expuesto por la Sala en su decisión n° 1496/2001, del 13 de agosto, la acción de a.c. opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico constitucional no ha sido satisfecha; o

b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La disposición del literal a), es bueno insistir, apunta a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República, a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, en consecuencia, ante la interposición de una acción de a.c., los tribunales deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo. La exigencia del agotamiento de los recursos a que se refiere el aludido literal a), no tiene el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo los que permitan reparar adecuadamente lesiones de derechos fundamentales que se denuncian. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación que puedan estar previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquellos normales que, de manera clara, se manifiesten ejercitables y razonablemente exigibles (…)

. (Subrayado de este fallo).

En efecto, se ha reiterado en la doctrina y en la jurisprudencia el carácter especial de la acción de amparo y el problema que constituiría el otorgarle un carácter sustitutivo de los demás mecanismos judiciales, los cuales al ser parte de un sistema jurídico homogéneo, se presentan igualmente como garantizadores y protectores de los derechos constitucionales.

En tal sentido, los tribunales ante la interposición de una acción de a.c., deberán revisar si en el proceso originario fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos y, de constar tales circunstancias, la consecuencia será la admisibilidad de la acción, sin entrar a analizar la idoneidad del medio precedente, pues el carácter tuitivo de la Constitución atribuye a las vías o medios procesales ordinarios la potestad de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que su agotamiento es un presupuesto procesal a la admisibilidad de la acción de amparo.

Ahora bien, en el presente caso, la parte accionante contaba con un medio idóneo para restablecer la situación jurídica infringida como lo es el recurso de abstención y carencia administrativo establecido en el artículo 157 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el cual establece lo siguiente:

Las competencias atribuidas de conformidad con el artículo anterior comprenden el conocimiento de todas las acciones que por cualquier causa, sean intentadas con ocasión a la actividad u omisión de los órganos administrativos en materia agraria, incluyendo el régimen de los contratos administrativos, el régimen de las expropiaciones, las demandas patrimoniales, y demás acciones con arreglo al derecho común que sean interpuestas contra cualesquiera de los órganos o los entes agrarios

Es importante destacar, que la normativa especial que rige la materia en cuanto al procedimiento contencioso se refiere, es la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ley que atiende a un importantísimo sector estratégico del país en términos de desarrollo rural y alimentación, la cual instituyó un procedimiento contencioso administrativo especial con el objeto de controlar a través de un poder distinto -Poder Judicial-, toda la actividad u omisión de los denominados entes gubernamentales agrarios, las cuales no están excluidos de la revisión jurisdiccional. Declarándose de ser el caso, la nulidad total o parcial por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad de los actos administrativos emanados de los mismos, o a condenar a la administración por no dar respuesta oportuna a las peticiones de los administrados dentro del marco de sus competencias. (Vic Sentencias de esta Sala nros. 2464/2004 y 858/2009)

En tal sentido, en el caso bajo estudio la petición formulada por el quejoso tiene como objetivo fundamental una respuesta por parte de la Administración Pública Agraria (Instituto Nacional de Tierras) que se encuentra predeterminada en una norma como un deber específico de esta. Así pues, cuando ocurren casos como el de autos, donde se denuncia una omisión en este caso el derecho a recibir respuesta, surge como medio de protección el recurso contencioso administrativo de abstención o carencia, ya que dicho recurso procede ante la omisión de un órgano de la Administración Pública en dar cumplimiento a una obligación legal, específica y concreta, que pese sobre la administración y que sea exigible. De manera que, los administrados disponen de un medio procesal con la celeridad suficiente para enervar la eficacia de cualquiera de estas situaciones que vulneren o amenacen con trasgredir flagrantemente derechos y garantías constitucionales, pero que están sujetos a la condición que no hubiere un medio procesal acorde con dicha pretensión o bien que existiendo sea suficiente.

Ello así, ante la omisión específica de pronunciamiento existe en el ordenamiento jurídico mecanismos preexistentes destinados a revisar la legalidad o inconstitucionalidad de la conducta de la Administración, medio este constituido por el denominado recurso de abstención o carencia (derecho de petición) (Vid sentencia de esta Sala nro. 452/2010).

En el presente caso, se evidencia de las actas del expediente que el acto que se señaló como lesivo de derechos constitucionales, deviene de la omisión del Instituto Nacional de Tierras, de pronunciarse sobre la conclusión del procedimiento de rescate instaurado sobre una extensión de tierras de aproximadamente setecientas veinte hectáreas con treinta y dos áreas (720,32 ha), ubicada en la Parroquia S.B., Municipio Bejuma del Estado Carabobo, por lo que, la parte accionante cuenta con la vía judicial idónea contra la omisión, como lo es el recurso contencioso administrativo de omisión y carencia previsto en el artículo 157 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en concordancia con las mencionadas disposiciones citadas anteriormente. (Vid sentencia de esta Sala nro. 452/2010).

Por lo anteriormente expuesto, se concluye que ante la interposición de un amparo como el de autos, se deben agotar primeramente las vías ordinarias, que en el caso de marras resultaría el recurso contencioso administrativo por abstención y carencia, ya que la lesión de los derechos subjetivos denunciada por la quejosa resulta de la falta de respuesta oportuna por parte del Instituto Nacional de Tierras en cuanto a la conclusión del procedimiento de rescate, por lo que se concluye que en el presente caso la acción propuesta resulta inadmisible, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de A.s.D. y Garantías Constitucionales, razón por la cual se declara sin lugar la apelación ejercida por la ciudadana V.R.d.V.I., representada judicialmente por el abogado J.L.M.G. y se confirma en los términos expuestos la decisión dictada el 6 de agosto de 2009 por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Cojedes.

V

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley declara:

1. -SIN LUGAR la apelación ejercida contra la decisión dictada el 6 de agosto de 2009 por el Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del estado Cojedes, interpuesto por el ciudadano J.L.M.G., titular de la cédula de identidad V.- 3.058.076, inscrito en el impreabogado bajo el N° 16.191, actuando como apoderado judicial de la ciudadana V.R.d.V.I., sobre una extensión de tierras de aproximadamente setecientas veinte hectáreas con treinta y dos áreas ( 720, 32 has ), ubicadas en la Parroquia S.B., Municipio Bejuma del estado Carabobo, que en el pasado formaron parte de la Hacienda Monte Sacro.

2. - CONFIRMA en los términos expuestos la decisión del a quo, que declaró inadmisible la demanda de a.c..

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 13 días del mes de febrero de dos mil doce (2012). Años: 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

L.E.M.L.

Ponente

El Vicepresidente,

F.A.C.L.

Los Magistrados,

M.T.D.P.

C.Z.D.M.

A.D.J.D.R.

J.J.M.J.

G.M.G.A.

El Secretario,

J.L. REQUENA CABELLO

Exp. N° 09-1135

LEML