Decisión nº 2012-240 de Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de Caracas, de 7 de Noviembre de 2012

Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores con competencia en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia.” (Subrayado propio de este Tribunal)

En tal sentido este Tribunal observa, que en fecha 16 de junio de 2010, fue publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.447, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual fue reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010 en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 39.451, cuyo artículo 25 establece las competencias de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y concretamente en su numeral 6 expresa:

Artículo 25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:

(Omissis)

6. Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos particulares concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la ley.

(Subrayado propio de este Tribunal)

De lo transcrito anteriormente, este Tribunal al analizar tal disposición, se deduce que la competencia para conocer de controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores, del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

Siendo ello así, resulta evidente que la competencia para conocer de controversias derivadas de relaciones de empleo público, tramitadas a través de recursos contenciosos administrativos funcionariales corresponde, en primera instancia a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo del lugar donde ocurrieron los hechos, donde fue dictado el acto administrativo impugnado o donde funcione el ente u órgano de la Administración Pública que dio lugar al litigio.

En consecuencia, visto que en la presente causa se ventilan pretensiones derivadas de una relación de empleo público suscitadas dentro de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, entre la parte actora y Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS) y, visto que el referido ente tiene su ubicación territorial en dicha región, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, resulta competente para conocer, en primer grado de jurisdicción, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.

-II-

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

La parte querellante fundamentó el recurso bajo los siguientes argumentos:

Que su representado ingresó al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en fecha 01 de agosto de 2001 en el cargo de Auditor II, adscrito a la Dirección General de Afiliación y Fiscalización hasta 16 de enero del 2012, fecha en la cual recibió una notificación de su destitución.

Manifestó que el referido procedimiento se realizó previa solicitud en fecha 23 de mayo de 2001 de la Directora de la Unidad Nacional de S.M.D.. J.M.G. en fecha 19 de noviembre de 2001 al Director de Recursos Humanos.

Explicó que a su representado en fecha 07 de julio de 2011 se le inició una averiguación administrativa disciplinaria por considerar que se encontraba presuntamente incurso en la causal de destitución establecida en numeral 4º del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública ya que a decir de la administración desacató una orden emitida por la Directora del Hospital de Neuropsiquiatría donde le dieron función de control de gestión de dicho hospital y que acarreó retraso ocasionando un perjuicio en las funciones administrativas.

Que en fecha 14 de julio de 2011 le fueron formulados los cargos, luego en fecha 21 de julio de 2011 su representado consignó su escrito de descargo en el cual expresó que el cargo que le fue asignado fue de Auditor II adscrito a la Dirección de Afiliación con funciones diferentes al de Control de Gestión que las realizan los funcionarios adscritos a la Dirección de Presupuestos y que a su decir tales funcionarios requieren de una preparación y de una inducción específica si van a ser desempeñadas por funcionarios no adscritos a esa dirección y que así lo hizo saber a su jefe inmediato.

Que la causal establecida en el numeral 4º del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública debe aplicarse cuando el funcionario incumple con las funciones que debe desempeñar en el cargo que le fue asignado y que la misma a su decir pasa a ser ilícita si las funciones impartidas no se encuentran dentro de las funciones del cargo.

Que en virtud de ello la administración debió verificar la competencia y las funciones que desempeñaba su representado en el cargo de Auditor II.

Denunció que la presunta falta cometida por su representado no afectó, ni lesionó al organismo querellado por lo que la sanción resulta desproporcionada en relación a la falta cometida.

Denunció la violación al derecho al trabajo y a la estabilidad y como consecuencia de ello se le violó el principio de seguridad jurídica.

Por las razones expuestas anteriormente, la parte recurrente solicitó que se declare Con Lugar la presente querella funcionaria y en consecuencia de ello se declare la nulidad del acto administrativo que acordó su destitución y se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando como Auditor II en la Dirección General de Afiliación, se le cancelen los sueldos dejados con la inclusión de las vacaciones no disfrutadas, aguinaldos, bonos vacacionales y los aumentos legales y contractuales que susciten en el tiempo sumados a los bonos y demás beneficios de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.

La parte querellada fundamentó su contestación bajo los siguientes argumentos:

Por su parte, la representación judicial de la parte querellada, la abogada Lahosié N.S.V., inscrito en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo los Nº 68.081, en su carácter de apoderada judicial del Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS), en la oportunidad de dar contestación al presente recurso contencioso administrativo, negó, rechazó y contradijo lo alegado por el querellante en su escrito libelar, bajo los siguientes argumentos:

En cuanto a la violación del acto administrativo contenido en la Resolución Nº DGRHYAP-DAL/11Nº 000004, de fecha 09 de enero de 2012, que acordó la destitución del cargo de Auditor II, adscrito a la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría “Dr. Jesús Mata de Gregorio”, lo negó ya que en la misma expresó las razones de hecho y de derecho en la que se fundamentó la decisión.

Explicó que en el procedimiento administrativo se cumplió fiel y cabalmente con el debido proceso y el derecho a la defensa del hoy querellante, agregó que fue debidamente notificado, que tuvo oportunidad para alegar sus descargos y del cual hizo uso.

Manifestó que el acto administrativo que se impugnó se encuentra dentro de los límites de la proporcionalidad y adecuación, con el supuesto de hecho y con los fines de la norma y además cumple con los requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia como lo establece el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alegó que el hoy querellante desacató una orden dada por la Directora del Hospital “Dr. Jesús Mata de Gregorio”, a través de la cual se le asignó llevar el Control de Gestión de dicho centro hospitalario lo que trajo como consecuencia un retraso en la respectiva unidad.

Que el querellante estaba en conocimiento de la instrucción dada por la máxima autoridad del hospital por lo que debió ejercer las acciones correspondientes.

Por las razones anteriores la representación de la República solicitó que se declare Sin Lugar la presente querella.

En tal sentido, para decidir este Tribunal observa que en el caso de marras se pretende la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº DGRHYAP-DAL/11Nº 000004, de fecha 09 de enero de 2012, que acordó la destitución del cargo de Auditor II, adscrito a la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría “Dr. Jesús Mata de Gregorio”.

En tal sentido recuerda esta sentenciadora que la parte recurrente argumentó que la administración debió previamente verificar si el funcionario se encuentra dentro de las funciones y competencias del cargo que desempeñaba para poder imputarle la causal contemplada en el numeral 4º del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Ahora bien, con el fin declarar la procedencia o no del argumento esbozado por la parte actora, se hace necesario invocar el contenido del acto administrativo contenido en la Resolución Nº DGRHYAP-DAL/11Nº 000004 de fecha 09 de enero de 2012, que acordó su destitución la cual cursa al folio 28 al 33 del expediente administrativo, donde se puede leer lo siguiente:

La presente averiguación administrativa se inició, en virtud de que presuntamente el ciudadano W.B.A.R., desacató una órden (sic) emitida por la Directora de dicho nosocomio, a través de la cual se le asignó llevar el Control de Gestión de dicho Centro Hospitalario, trayendo como consecuencia un retraso en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 2011

De lo anteriormente transcrito se observa que el hoy querellante presuntamente desobedeció una orden emanada de la Directora de la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría “Dr. Jesús Mata de Gregorio”, consistente en llevar el Control de Gestión de dicho Centro, supuesto éste que a decir de la administración se subsumía en la causal de destitución contemplada en el artículo 86 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, así pues se hace necesario traer a colación el referido artículo el cual dispone lo siguiente:

Artículo 86: Serán causales de destitución:

(...Omissis…)

4. La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal…”(Negrillas y Subrayadas del Tribunal)

   Del artículo parcialmente transcrito se tiene que la desobediencia a las órdenes e instrucciones, comprende no sólo al incumplimiento de las funciones propias respecto al cargo que ostenta el o la funcionaria en ejercicio de la función pública sino que además de todo lo anterior implica la inobservancia de los deberes que le impongan la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las Leyes y Reglamentos.

   Bajo este mismo orden de ideas la desobediencia, constituye la inobservancia del deber de cumplir, exigido a los funcionarios en el desempeño de sus funciones, lo cual radica en el desacato a un mandato o una directriz impartida por su superior jerárquico.

   De tal manera, es pertinente resaltar, que la Administración Pública funciona bajo una estructura jerarquizada, basada en las relaciones entre subordinados y superiores, a fin de encausar a todas las personas que integran la estructura organizativa de la Administración Pública en un mismo fin, lo que impone al funcionario subordinado el deber de cumplimiento de las órdenes e instrucciones impartidas por su superior dentro del ámbito de su competencia. (Vid. Sentencia Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2006-1338 de fecha 16 de mayo de 2006 caso: J.T.V.O. vs. Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales).

   Ahora bien pasa esta sentenciadora a verificar en primer lugar si al hoy querellante efectivamente se le asignó previamente la orden de “llevar el Control de Gestión de la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría “Dr. Jesús Mata de Gregorio” por su superior jerárquico y en segundo lugar si el hoy querellante se negó o desobedeció a la orden emanada por parte de su superior, para ello se hace necesario revisar las actas contenidas en el expediente administrativo este Tribunal les otorga pleno valor probatorio de conformidad (Vid decisión Nº. 01257, publicada en fecha 12 de julio de 2007, recaída en el caso: Sociedad Mercantil Eco Chemical 2000, C.A.).

   Así pues cursa al folio 4 del expediente administrativo MEMORADUM de fecha 24 de enero de 2011, suscrita por la Directora del Centro Hospitalario, dirigido al hoy querellante, con copia a la Coordinadora de Recursos Humanos, donde se le informó que a partir de esa fecha se le designaba a realizar la tarea de Control de Gestión de la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría “Dr. Jesús Mata de Gregorio”, tal Memoradum se encuentra firmado y recibido por el hoy querellante en fecha 25 de enero de 2011.

   Cursa también al folio 7 del expediente administrativo ACTA suscrita por la Directora del Centro Hospitalario, la Coordinadora de Recursos Humanos, el Coordinador Administrativo y la Secretaria Ejecutiva II, los ciudadanos Wileima Quintero, R.R., F.P. y E.Z., respectivamente, de fecha 20 de junio de 2011, donde se dejó constancia de:

   …ante la demanda de la orden directa de la Dirección General de Salud, de tener hasta abril el Control de Gestión del centro se verificó que el ciudadano W.A. (…), a quien se le asigno (sic)la función de llevar dicho control, en fecha 24/01/2011, no había realizado ninguno de los meses, ni recabado información, por tal razón la Directora en forma Verbal asigno (sic) la tarea a las funcionarias (…). Cabe destacar que para realizar esta tarea retrasada por 5 meses se efectuaron las actividades con jornadas extras (…) a fin de lograr la meta de rendición. Adicionalmente se hace constar que el ciudadano W.A., a pesar de dicha responsabilidad asignada no se comprometió en ningún momento con la tarea ni asistió a las jornadas extras…

   (Negrillas y Subrayadas del Tribunal)

   Riela al folio 13 y 14 del expediente administrativo escrito de descargos presentado por el hoy querellante donde se puede observar lo siguiente:

   …Por otra parte, según memorándum sin número de fecha 24 de enero de 2011, se me asignan funciones de realizar el Control de Gestión de la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría, Dr. J.M.D.G., siendo estas funciones incompatibles con las inherentes al cargo que ocupo

   (…)

   No obstante, no recibí inducción para el desempeño de las funciones de Control de Gestión a pesar de haber manifestado a mi Supervisor Inmediato acerca del desconocimiento de la materia. Igualmente no se me participó de la inducción…

   Ahora bien del Memoradum de fecha 24 de enero de 2011 y del propio escrito de descargos realizado por el hoy querellante se tiene que en primer lugar el hoy querellante conocía la orden impartida por su superior jerárquico, que no era otra que llevar el Control de Gestión de la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría, “Dr. Jesús Mata de Gregorio”, y en segundo lugar se observa del acta de fecha 20 de junio de 2011, mediante el cual se dejó constancia que el hoy querellante no cumplió con la tarea asignada en fecha 24 de enero de 2011, así como también se dejó constancia de la no asistencia a las jornadas extras en virtud del retraso generado por el incumplimiento de sus tareas y que adminiculadas a sus propios dichos, demuestran que el hoy actor hizo caso omiso a las ordenes impartidas por sus superiores, rompiendo así el principio de jerarquía y como consecuencia de ello el incumplimiento con el deber de obediencia lo que a criterio de esta juzgadora se da por configurado la causal prevista en el numeral 4º del artículo 86 de la Ley Estatuto del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.

   Adicionalmente es importante destacar que el actor fundamentó tanto en el escrito libelar como el escrito de descargo bajo el argumento que el no sabía realizar el trabajo y que el mismo no se encontraba dentro de su competencia, al respecto el hoy querellante debió notificar a tiempo oportuno la supuesta imposibilidad de cumplir con lo asignado por la Directora de dicho Hospital, para que el funcionario competente para la asignación de ese trabajo pudiera solventar a tiempo, sin embargo el hoy actor a pesar de que en el referido escrito de descargo manifestó haber alertado lo anterior no es menos cierto que no consta en el expediente prueba de ello, aunado al hecho que cuando la administración solicitó la entrega del trabajo había un retraso por más de 3 meses, siendo entonces inconcebible para este Tribunal avalar tal desobediencia. Así se declara.

   Por otra parte, la representación judicial del querellante denunció la violación del principio de proporcionalidad por cuanto la administración sancionó en forma desproporcionada a su representado en virtud que la presunta falta cometida por éste no afectó, ni lesionó al organismo querellado. Por su parte, la representación judicial querellada expresó que el acto administrativo que hoy se pretende impugnar se encuentra dentro de los límites de la proporcionalidad y adecuación y que cumple lo establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

   En tal sentido debe este Tribunal tomar en cuenta lo consagrado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone que el principio de proporcionalidad en la actividad administrativa indica que cuando una disposición establezca una sanción y esta queda a la determinación o juicio de la autoridad competente, se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. Asimismo, se resalta que aún en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración, se debe respetar la debida proporcionalidad existente entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, con el objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública.

   En virtud de lo anterior pasa esta Juzgadora a examinar, si la calificación efectuada por el órgano sancionador, esto es, la causal prevista en los numeral 4º del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública es la adecuada y proporcional con la actuación del hoy querellante.

   Ahora bien una de las potestades de la Administración es aplicar a los funcionarios los correctivos o sanciones derivadas del incumplimiento de sus funciones, para lo cual la Administración deberá a.l.g.d.l. falta cometida independientemente de la trayectoria y labor del funcionario.

   Así pues se observa que de la revisión de los documentos probatorios cursantes en autos los hechos imputados como lo es la no realización del Control de Gestión de la Unidad Nacional de Neuropsiquiatría “Dr. Jesús Mata de Gregorio”, de los meses enero, febrero, marzo y abril del año 2011, dan pie a que la administración haya iniciado un procedimiento administrativo que concluyó con la aplicación de la medida disciplinaria de destitución, hechos que a juicio de esta sentenciadora, hacen procedente la medida aplicada, porque permitir esta actuación, sería consentir conductas inadecuadas –como la omisión de realizar una tarea previamente asignada por su superior- por lo que la Administración no incurrió en la violación del principio de proporcionalidad, en consecuencia, debe desecharse tal denuncia. Así se declara.

   En cuanto a la presunta violación del derecho a la estabilidad y al trabajo señalada por la parte querellante, debe indicar quien decide, que la recurrente en su escrito libelar, no hace referencia alguna acerca de los fundamentos de hecho y de derecho para basar su denuncia.

   Sin embargo, resulta pertinente tener en cuenta que una de las razones por las cuales el derecho a la estabilidad de los funcionarios públicos cesa, es cuando incurren en una causal de destitución, que en el presente caso fue verificada previo procedimiento disciplinario.

   En razón de lo anterior, en el caso concreto, tal como fuera analizado suficientemente en párrafos anteriores, la Administración ante unos hechos concretos y precisamente en garantía a la estabilidad y al trabajo, estaba en la obligación de iniciar un procedimiento disciplinario – como en efecto hizo– a la hoy querellante, luego de advertir que incurrió en una de las causales de destitución prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública en el numeral 4º artículo 86, esto es, el incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo, en consecuencia de lo anterior, este tribunal, desestima la denuncia respecto a la violación al derecho de estabilidad y al trabajo. Así se declara.

   Recuerda esta sentenciadora que la parte querellante denunció la vulneración del principio de seguridad jurídica sin argumento alguno, sin embargo y en aras de la tutela judicial efectiva pasa a realizar las siguiente consideraciones; el principio de seguridad jurídica va orientado a aplicar la normativa vigente con la mayor certeza y transparencia posible (Vid. sentencia de fecha 16 de octubre de 2009 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia), en tal sentido y como se estableció en los párrafos que anteceden la administración aplicó la causal de destitución contemplada en el numeral 4º del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto el actor desobedeció las ordenes impartidas por uno de su superiores, -llevar el Control de Gestión del Hospital donde se encontraba adscrito- al respecto la administración aplicó una sanción en virtud que se demostró que el actor se encontraba incurso bajo el supuesto de hecho establecido en la norma –desobediencia en el cumplimiento de ordenes-, al ser así la norma fue aplicada de forma correcta dándole sentido y alcance y en ese sentido se hizo procedente encuadrar el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica, que no era otra que la destitución, siendo todo así debe declararse la improcedencia de la violación al principio de la seguridad jurídica. Así se decide.

   Por todos los razonamientos anteriores este Tribunal declara Sin Lugar, el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Y así se decide.

   En consecuencia notifíquese al Procuradora General de la República a tenor de lo establecido en el artículo 97 Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, se ordena notificar a la Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales de conformidad con lo establecido en el artículo 86 del Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y en concordancia con los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

   -III-

   DECISIÓN

   Por las razones expuestas, este Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara:

1. SU COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado la abogada A.R.d.K., inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 1.871, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano W.A.R., venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº 13.311.124, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE SEGUROS SOCIALES (IVSS).

2. - SIN LUGAR el presente recurso contencioso administrativo funcionarial

   Publíquese, regístrese y notifíquese al Procuradora General de la República a tenor de lo establecido en el artículo 97 Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, se ordena notificar a la Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales de conformidad con lo establecido en el artículo 86 del Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del D ecreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en concordancia con los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.

   Déjese copia de la presente decisión.

   Dada, firmada y sellada en el Despacho del Tribunal Superior Noveno de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital con sede en Caracas, a los siete (07) días del mes de noviembre de dos mil doce (2012). Años 201° de la Independencia y 153° de la Federación.-

   La Jueza Provisoria,

   La Secretaria,

   G.L.B.

   CARMEN VILLALTA V.

   En esta misma fecha, siendo las nueve y treinta antes meridiem (09:30 a.m) se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nro.__________.-

   La Secretaria,

   CARMEN VILLALTA V.

   **Exp. Nro. 2012-1694/GL