Sentencia nº 00029 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 22 de Enero de 2002

Con ocasión del extravío de tres carabinas asignadas a la Brigada Territorial N° 81, con sede en San Juan de los Morros, Estado Guárico, la Inspectoría General de los Servicios de Inteligencia y Prevención instruyó expediente administrativo disciplinario a los funcionarios que laboraban en dicha dependencia, por presumir que se habría perpetrado un delito de hurto; a la vez que remitió las actuaciones practicadas a un tribunal competente en lo penal. Como resultado de la averiguación de carácter administrativo disciplinario, fueron sancionados varios de los funcionarios que se desempeñaban en la brigada donde sucedieron los hechos, entre ellos al recurrente; y se desprende de autos, por otra parte, que la jurisdicción penal dictó auto de detención a un ex integrante de ese cuerpo policial, quien confesó ser el responsable del hurto, y a otros ciudadanos por su participación en grado de cooperadores en la perpetración del delito, dejando abierta la averiguación penal a otras personas que presuntamente podrían tener responsabilidad en el hecho delictual, entre los cuales se encuentra el accionante.

La culminación del procedimiento administrativo disciplinario lo constituye el acto administrativo de fecha 26 de mayo de 1998, dictado por el ciudadano Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), el cual es del tenor siguiente:

Me dirijo a Usted, en la oportunidad de notificarle, por instrucciones del ciudadano Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención, ha sido DESTITUIDO, a partir de la presente fecha, por estar incurso en el extravío (hurto) de tres carabinas Colts M-16A2 Modelo 729 asignadas a la Brigada, alegando desconocer las circunstancias en que fueron sustraídas las armas del parque; incurriendo de esta manera en la comisión de faltas previstas y sancionadas por nuestro Reglamento Interno en sus Artículos 40, 41, 42, 43, 52; 53, ord. 2°; 54, ords. 1°, 5°; 60 y Art. 62, ords. 2° y 8°.

Asimismo se le informa sobre su derecho de apelar de la medida ante el ciudadano Director General Sectorial, en un plazo de 24 horas, una vez recibida la comunicación

.

Contra el referido acto, el recurrente ejerció oportunamente los recursos administrativos de reconsideración, declarado improcedente por decisión del Director General del cuerpo mediante acto dictado en fecha 02 de octubre de 1998; y jerárquico, el cual no fue decidido dentro del lapso legal para ello y tampoco fuera de dicho lapso por la Administración, configurándose en el presente caso la ficción legal del silencio administrativo denegatorio.

II

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD

Señala el recurrente que el acto administrativo por el cual se le destituyó, vulnera las disposiciones legales contenidas en los artículos 9 y 18, ordinal 5°; 19, numeral 4; 41 y 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

A.- Con relación a los artículos 9 y 18, ordinal 5°; y 19, numeral 4, el actor sostiene que éstos fueron vulneradas porque la Administración en ningún momento comprobó su participación en los hechos que le imputó; y a los fines de sustentar la ilegalidad de la actuación administrativa, vincula las disposiciones citadas con las normas reglamentarias específicas a las cuales alude el texto del acto recurrido, que prescriben las faltas que originaron la medida de destitución.

B.- Respecto del plazo de 24 horas, previsto en el artículo 31 del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), que se concede para el ejercicio el recurso de apelación en sede administrativa, sostiene que por su extrema brevedad debe ser inaplicado por inconstitucional; y que la Administración debió considerar, en su caso particular, los lapsos establecidos para el ejercicio de recursos administrativos previstos por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme lo ordena el artículo 41 de dicho texto legal, por ser de preferente aplicación, en virtud de tratarse de una ley posterior al Reglamento Interno que lo rige.

C.- Alega el actor que de conformidad con el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración debe cumplir todas las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto y que en el presente caso, omitió referirse a su total inocencia en el caso de las armas extraviadas, la cual se encontraría plenamente demostrada con la sentencia del tribunal penal que conoció del asunto, el cual estableció en dicho su fallo que la autoría del hurto se encontraba comprobada en virtud de constar en el expediente penal la confesión del hecho por parte de un ex funcionario de la DISIP, circunstancia que en su opinión, lo liberó de toda responsabilidad en el asunto.

D.- Señala el recurrente que las disposiciones reglamentarias citadas por el acto administrativo que impugna, fueron erróneamente aplicadas. Al respecto afirma que no le cabe responsabilidad alguna en el extravío de las armas, supuesto de hecho por el cual fue destituido. En consecuencia, la aplicación de las normas reglamentarias que sirvieron de fundamento a la Administración para sustentar su ilegal destitución, al ser ajenas a su situación, vicia de ilegalidad la medida adoptada en su contra.

En efecto, señala el actor que los artículos 40, 41 y 42 del Reglamento Interno de la DISIP no establecen faltas, sino que contienen reglas generales del marco disciplinario al cual se someten los funcionarios de esa institución por el hecho de pertenecer a ésta; el artículo 43 dispone que se prohibe a los funcionarios procurarse ventajas o beneficios personales o evadir responsabilidades legales o contractuales, utilizando su cargo, armas o credenciales; y que de la investigación administrativa realizada, puede comprobarse que en ninguno de esos supuestos puede encuadrarse su situación con la conducta prohibida por esa norma.

Con relación a los artículos 52 del Reglamento Interno, el cual considera falta toda acción u omisión que implique incumplimiento del deber o violación de los reglamentos y órdenes de servicio; 53, que tipifica como faltas contra la diligencia obligatoria, la negligencia en el cumplimiento de las órdenes de servicio (numeral 2) y extraviar armas, credenciales y bienes asignados para el desempeño de sus funciones (numeral 9); 54, que prescribe como faltas a la obediencia debida el incumplir órdenes relativas al servicio (numeral 1), omitir información al superior sobre hechos de comunicación o hacerlo con retardo o sin ceñirse a la verdad (numeral 5), indica el actor que en ningún momento la investigación demostró que él hubiese incumplido con su deber y por el contrario, está comprobado por un tribunal penal quién fue el verdadero autor del hurto de las armas de fuego; que las armas no estaban asignadas específicamente a su persona: y que desde el mismo momento en que se percató que las armas del parque no estaban en su lugar, pasó la novedad a su superior, no pudiéndosele imputar falta alguna que verse sobre mandato, prohibición o infracción al Reglamento Interno.

Respecto del artículo 62 del Reglamento Interno, el cual considera circunstancias agravantes el desacato de órdenes y haber cometido varias faltas a la vez, el recurrente afirma que no desacató ninguna orden.

Con base en los argumentos expuestos y las violaciones legales y reglamentarias que denuncia, solicita que se declare la nulidad absoluta del acto que impugna.

III

OPINIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La abogada Joanita Santander Gámez, en su carácter de representante de la República Bolivariana de Venezuela, negó todos los argumentos esgrimidos por el actor; desestimando los alegatos referidos a la presunta inmotivación del acto y a la violación del procedimiento legalmente establecido, por considerar que el acto estaba suficientemente motivado; y que la Administración se rigió por el procedimiento específico estatuido para el caso de autos, que es el contemplado en el Reglamento Interno de la DISIP.

Por otra parte, sostiene que la Administración destituyó al recurrente por su negligencia en cumplir con sus deberes de servicio y porque en el expediente disciplinario del funcionario constaba que se había advertido a éste que de incurrir en una próxima falta sería destituido; y en ningún caso porque lo consideraba implicado en el delito de hurto de armas, hecho por el cual se abrió la averiguación administrativa disciplinaria. En virtud de lo anterior, solicita que se declare sin lugar el recurso interpuesto.

IV

MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

A.- El fundamento esgrimido por el actor, conforme al cual las disposiciones legales referidas a la obligatoriedad de la Administración de motivar los actos que dicta y su deber de observar el procedimiento legalmente establecido para producir sus decisiones, supuestamente infringidas por el acto recurrido, a juicio de la Sala no guarda relación alguna con los argumentos explanados en el libelo para sustentarlo. En efecto, el actor afirma la ilegalidad de la actuación administrativa en relación a dichos deberes, en la pretendida circunstancia de no haberse comprobado su participación en los hechos que dieron lugar a la apertura del procedimiento disciplinario, cuestión por completo ajena a la naturaleza y contenido de las disposiciones cuya infracción alega, debiendo desestimarse de plano la denuncia de supuesta inmotivación y violación del procedimiento legalmente establecido con base en dicho argumento. Así se establece.

B.- Respecto de la solicitud de inaplicación, a su caso concreto, del brevísimo plazo de 24 horas que contempla el artículo 31 del Reglamento Interno de la DISIP, para ejercer el recurso de “apelación” (equivalente al recurso de reconsideración) ante el Director General del Cuerpo contra las decisiones adoptadas por éste en materia disciplinaria, destaca la Sala que en otras oportunidades se ha inaplicado por inconstitucional el referido texto reglamentario, sólo en aquellos casos donde ha sido invocado como fundamento desestimatorio del recurso por extemporaneidad de su ejercicio, en virtud de que la aplicación de dicha norma, por la sumariedad del plazo que contiene, incide negativamente en la garantía constitucional del derecho de defensa del administrado.

Sin embargo, tal solicitud no resulta procedente en el caso de autos, porque la decisión confirmatoria del acto original de destitución, adoptada por el Director General de la DISIP mediante Resolución N° 100 de fecha 02 de octubre de 1998 al resolver la apelación ejercida por el recurrente, equivalente a la resolución del recurso de reconsideración en sede administrativa, se fundamenta en el hecho de haberse comprobado, según la Administración, las faltas en que habría incurrido el recurrente y nada se menciona en dicho acto acerca de la tempestividad del ejercicio del recurso de “apelación”. En tal virtud, se declara improcedente la solicitud de inaplicación del artículo 31 del Reglamento Interno de la DISIP, en este caso concreto, por carecer de objeto. Así se decide.

C.- Con relación al alegato según el cual la Administración no realizó todas las actuaciones a las que estaba obligada para el mejor conocimiento de los hechos, omitiendo referirse a una sentencia emanada del tribunal penal que conoció del caso del hurto de las armas asignadas a la dependencia donde trabajaba el funcionario recurrente, reitera una vez más la Sala, en esta oportunidad, el criterio sostenido en numerosas decisiones, según el cual las sanciones disciplinarias adoptadas en sede administrativa, no dependen para su imposición del resultado o calificación jurídica como delito o falta, que la jurisdicción penal decida y otorgue respecto del mismo hecho que originó el proceder de la Administración.

En efecto, en sentencia N° 469, de fecha 02 de marzo de 2000, la Sala asentó lo siguiente:

(Omissis...)

...un mismo hecho puede dar lugar a sanciones de naturaleza distinta, cuando el ámbito de actuación de los involucrados está regulado especialmente y cuando determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción ordinaria, constituye en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa, la cual no depende para su imposición de la comprobación previa ante la jurisdicción ordinaria de que se ha cometido delito

. (S. P.A., M.M. y otros vs. Ministerio de la Defensa.)

Aplicado el anterior criterio al caso de autos, debe desestimarse, por improcedente, el alegato según el cual la Administración omitió referirse a la decisión de un tribunal penal para adoptar la medida de destitución impugnada. Así se decide.

D.- Respecto de la infracción de las normas de carácter sancionatorio contenidas en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios e Inteligencia y Prevención (DISIP), que el actor denuncia como no susceptibles de ser relacionadas ni aplicadas a su conducta, previamente se debe dejar asentado lo siguiente:

La Sala, mediante sentencia N° 01450, publicada el 12 de julio de 2001, luego de analizar los antecedentes y la naturaleza del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios e Inteligencia y Prevención (DISIP), estableció la inconstitucionalidad de la materia sancionatoria incorporada en ese texto reglamentario, con base en lo siguiente:

(Omissis...)

....las sanciones establecidas en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) no se encuentran establecidas en una ley preexistente; y dichos textos, por demás, de rango inferior a la ley, sólo facultaban al Ministro de Relaciones Interiores para dictar, vía actividad administrativa reglamentaria, la organización, competencias y funcionamiento de las dependencias y direcciones de ese despacho ejecutivo, más no para normar, mediante la creación de sanciones, la cuestión disciplinaria interna de una determinada dirección, lo cual conduce, inexorablemente, a concluir que el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En efecto, en su artículo 137, el texto fundamental indica que la Constitución y las leyes definen las atribuciones del poder público y el artículo 49 eiusdem, consagratorio del debido proceso aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, establece, en su numeral 6, que “Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.

Por otra parte, el artículo 156, numeral 32 de la Carta Magna, atribuye al Poder Público Nacional la competencia de legislar en materia de deberes, derechos y garantías constitucionales; y el artículo 187 ibidem otorga a la Asamblea Nacional la facultad exclusiva y la competencia para legislar en dichas materias.

En consecuencia, conforme a los anteriores razonamientos, deben inaplicarse, por ser contrarias al texto constitucional, las disposiciones del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), que contienen normas sancionatorias no establecidas ni autorizadas por una ley preexistente. Así se establece.

Por otra parte, acerca de la necesidad de que un organismo de seguridad del Estado, como es la DISIP, no se vea privado de un marco disciplinario indispensable para la ejecución de sus delicadas labores, el mismo fallo dispuso:

(Omissis...)

“Sin embargo, no puede ignorar la Sala, dentro del mismo contexto, que el organismo al cual se le aplica el referido reglamento es una institución policial, cuyos miembros están, por la naturaleza de sus funciones, sometidos a un régimen de sujeción especial, que necesariamente debe contemplar la subordinación, obediencia y un preciso marco disciplinario, sin el cual no pueden desarrollar satisfactoriamente las delicadas funciones de seguridad del Estado, que les ha encomendado la sociedad a través de sus órganos de representación constitucional.

En este orden, juzga la Sala indispensable preservar, en este caso concreto, la potestad que ejerció la Administración, que la facultaba para sancionar las conductas en que incurran los funcionarios adscritos a un órgano de seguridad del Estado, quienes mediante la comisión de infracciones o faltas, han participado en hechos capaces de alterar, distorsionar o enervar los cometidos e imagen que debe cumplir y mostrar una institución de resguardo público al servicio de la sociedad, cuyas complejas competencias no admiten la relajación de la indispensable disciplina que deben acatar sus integrantes.

Ante la evidente inconstitucionalidad que supone la inclusión de sanciones por vía de un texto reglamentario, aspecto que sólo compete consagrar a la Asamblea Nacional en cuanto órgano legislativo facultado en exclusividad para crear y modificar sanciones; y hasta tanto no sea dictada por el órgano legislativo la ley que regule el ámbito disciplinario de los funcionarios de la DISIP, el régimen disciplinario al cual deben sujetarse tanto la Administración como los administrados, será el contemplado por el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, el cual fue dictado el 17 de junio de 1965, de conformidad con normas de rango legal preexistentes a su entrada en vigencia; y por ser la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención un organismo auxiliar de policía judicial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8, ordinal 9° de la Ley de Policía Judicial, a la vez de remitir dicho texto legal, en su artículo 17, la materia de sanciones disciplinarias a un reglamento que no puede ser otro que aquél que norma al Cuerpo Técnico de Policía Judicial; y en fin, porque resulta ineludible establecer y preservar, por razones de conservación del Estado de Derecho y de seguridad jurídica que interesan a toda la colectividad, un marco disciplinario imprescindible a los funcionarios de la DISIP. Así se decide.”

Conforme a los criterios antes citados, que en esta oportunidad se reiteran, resultan inaplicabes al presente caso, las disposiciones contenidas en los artículos 43, 53, 54 y 62 del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), las cuales establecen faltas por procurarse ventajas o beneficios personales, o por evadir responsabilidades legales o contractuales; faltas contra la diligencia obligatoria; faltas contra la obediencia debida; y las circunstancias agravantes de las faltas citadas, respectivamente, no así las contempladas en los artículos 40, 41 y 42 de dicho texto, por ser normas destinadas a establecer la sujeción a un marco disciplinario general que deben respetar los funcionarios de la DISIP, sin que dichas normas específicamente tipifiquen faltas, pues resultaría un contrasentido que dichos funcionarios no tuvieran límites en su accionar. Así se declara.

Por otra parte, por cuanto se ha decidido la inaplicación de las normas sancionatorias antes especificadas (43, 53, 54 y 62 del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP); y también se ha sostenido la ineludible necesidad de preservar un régimen disciplinario para los funcionarios de la DISIP, aplicando en sustitución de las normas de su Reglamento Interno, el régimen disciplinario previsto en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, esta Sala constata que dicho cuerpo normativo igualmente consagra como faltas toda acción u omisión que implique incumplimiento del deber y concretamente tipifica como faltas contra la diligencia obligatoria, el ser negligente en el cumplimiento de las órdenes de servicio (artículo 11, literal b) y no rendir cuenta oportunamente, sin causa justificada, de los bienes o efectos recibidos con ocasión del servicio (artículo 11, literal e); igualmente tipifica este texto reglamentario como faltas contra la obediencia debida, el incumplir las órdenes relativas al servicio (artículo 12, literal a) y omitir información al superior sobre hechos de comunicación o hacerlo con retardo o sin ceñirse a la verdad (artículo 12 literal d), las cuales son de idéntico contenido a las que por este fallo se inaplican, por lo cual, a los fines de la preservación de la justicia material en el presente caso, pasa la Sala analizar si la sanción impuesta al recurrente se corresponde a la conducta por él asumida, conforme a las disposiciones reglamentarias citadas y aplicables en este caso concreto. Al respecto, se observa:

El texto del acto que ordena la destitución del recurrente, si bien indica que la medida adoptada se le impone por estar incurso en el extravío de armas, asignadas a la Brigada, agrega, en el mismo renglón “(Omissis...)... alegando desconocer las circunstancias en que fueron sustraídas las armas del parque...(Omissis...)”. En criterio de la Sala, del texto del acto recurrido resulta evidente que la participación del funcionario destituido en los hechos que fueron objeto de la averiguación administrativa, se ciñe al desconocimiento que él mismo manifiesta respecto del hurto cometido, siendo que éste tenía bajo su responsabilidad, conjuntamente a otros funcionarios igualmente sancionados por el mismo hecho, la vigilancia de los bienes de la Brigada, en la sede territorial donde se perpetró el hurto.

Tal conducta omisiva y negligente es la que configura, para la Administración, suficiente causa para proceder a dictar la medida de destitución, pues el efectivo policial sancionado cumplía guardia en el momento y lugar, cuando y desde el cual, esas armas fueron extraídas mediante hurto, aunado al hecho de haber cometido otras faltas con anterioridad.

El recurrente, sin embargo, dirige toda su argumentación y actividad probatoria a comprobar su inocencia en el caso de hurto, cuestión que es ajena al presente debate judicial, sin desvirtuar el hecho esencial de que sobre él y los demás funcionarios de guardia en ese momento, recaía la responsabilidad de preservar el parque de armamento destinado y asignado a los funcionarios policiales de la Brigada.

Si se toma en cuenta, de acuerdo con el recurrente, que el autor del hurto fue un funcionario policial adscrito a la misma brigada, lo cual ocasionó la reestructuración de toda esa dependencia policial, la negligencia en el desempeño de las órdenes de servicio y la falta de diligencia obligatoria de todos los funcionarios de guardia resultó evidente para la Administración, pues la desaparición de las armas supone una injustificada falta de celo con los equipos asignados, por lo cual forzosamente debe concluirse en que la medida adoptada se sujetó a lo previsto en la normativa aplicable y a la preservación de la necesaria disciplina y cumplimiento del deber que deben imperar en una institución policial, las cuales sancionan con destitución la falta de diligencia obligatoria, concretada en la negligencia en el cumplimiento de las órdenes de servicio y el extravío de armas credenciales y bienes asignados para el desempeño de sus funciones. Así se decide.

En virtud de estar plenamente demostrado en autos que el funcionario recurrente cumplía guardia para el momento de producirse los hechos objeto de la averiguación administrativa (folios 3 y 5 del expediente administrativo); de haber acumulado durante su trayectoria funcionarial cinco faltas (folios 225 y 226, primera pieza del expediente administrativo), excluida la que es objeto de este recurso, en la última de las cuales se advirtió al recurrente que de cometerse otra falta sería sancionado con destitución, como efectivamente ocurrió, no cabe duda a esta Sala que las circunstancias agravantes también fueron objeto de examen por parte de la Administración para dictar el acto impugnado, en virtud de lo cual debe desestimarse, en su totalidad, el recurso de nulidad interpuesto. Así se decide.

V

DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1. - INAPLICABLES, en el presente caso los artículos 43, 53, 54 y 62 del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), por inconstitucionales, al contener normas sancionatorias no previstas en un texto legal preexistente y ser violatorias de la garantía constitucional de la reserva legal.

2. - IMPROCEDENTE, la solicitud de inaplicación del artículo 31 del Reglamento Interno para la Administración de Personal de la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en este caso concreto.

2. - SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano W.J.R.R., contra el acto administrativo N° 1.377, de fecha 26 de mayo de 1998, dictado por el Director General de los Servicios de Inteligencia Prevención (DISIP), confirmado por la ficción legal del silencio administrativo denegatorio producido en virtud de no haber resuelto el entonces ciudadano MINISTRO DE RELACIONES INTERIORES, ahora MINISTRO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, el recurso jerárquico incoado contra el acto administrativo originario.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Consérvese el expediente administrativo por estar agregado al expediente N° 15.887 que también cursa ante esta Sala; y archívese el judicial.

Remítanse copias certificadas de la presente decisión a los ciudadanos Ministro del Interior y Justicia y al Director de la Dirección General de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP).

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los diecisiete (17) días del mes de enero del año dos mil dos. Años: 191° de la Independencia y 142° de la Federación.

El Presidente Ponente,

L.I. ZERPA

El Vicepresidente,

HADEL MOSTAFÁ PAOLINI

Y.J.G. Magistrada

La Secretaria,

A.M.C. Exp. Nº 15848

LIZ/hmr

En veintidos (22) de enero del año dos mil dos, se publicó y registró la anterior sentencia bajo el Nº 00029.