Sentencia nº 01203 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Político Administrativa de 25 de Mayo de 2000

Magistrado–Ponente: CARLOS ESCARRA MALAVE

En fecha 3 de diciembre de 1998, fue presentado ante esta Sala, escrito contentivo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar –reformado en fecha 10 de diciembre de 1998-, por los abogados M.D.S. y J.R.P., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 34.076 y 32.619 respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano W.G.D.S.; contra la Resolución Nro. 113 del 30 de enero de 1998, emanada del Ministro de Justicia, notificada en fecha 4 de junio del mismo año, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso jerárquico contra el acto del Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, de fecha 12 de junio de 1995, por el cual fue destituido el recurrente del cargo de Detective que desempeñaba en dicho organismo, acto que pide sea también anulado al decidirse el fondo del asunto.

Mediante decisión de fecha 4 de marzo de 1999, esta Sala se declaró competente para conocer de la acción conjunta de nulidad y amparo, admitió la solicitud de amparo cautelar y ordenó notificar al Ministro de Justicia y al Director General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, a fin de que presentaran el informe previsto en el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Asimismo, se ordenó notificar al representante del Ministerio Público de conformidad con lo establecido en el artículo 15 eiusdem.

Estando dentro de la oportunidad legal, los presuntos agraviantes consignaron los escritos de informes correspondientes a que hace referencia el artículo 23 de Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Mediante auto de fecha 19 de marzo de 1999, se fijó la oportunidad para que las partes expusieran sus argumentos en forma oral y pública, conforme lo establece el artículo 26 de la Ley en referencia, dejándose constancia de la falta de comparecencia al acto del representante del Ministerio Público.

I

DEL CONTENIDO DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

Las razones que sirven de fundamento al amparo cautelar solicitado, son las siguientes:

1.- Violación de la garantía constitucional de la reserva legal.

2.- Violación del derecho a la defensa y al debido proceso.

3.- Violación del derecho de libertad.

4.- Violación del derecho de igualdad.

Respecto a estas violaciones el accionante, en el escrito contentivo de la solicitud, señala:

1.- Que los actos impugnados, se encuentran viciados de nulidad absoluta, “…al violar la garantía constitucional de la RESERVA LEGAL, destituyéndose a nuestro representado con base a una normativa y procedimiento, por demás viciado, establecido en el obsoleto, vetusto e ilegal Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Policial, el cual colide abruptamente con los derechos individuales de nuestro representado de la garantía de la reserva legal, que conforme al (Numeral 24) del Artículo 136 de la Constitución, que establece ‘la legislación reglamentaria de las garantías que otorga esta Constitución’ es de la competencia del Poder Nacional, y dentro de éste, del Congreso de la República”.

En virtud de ello, argumenta el recurrente que, la Administración carece de potestades para limitar, intervenir o restringir los derechos individuales y sus garantías. De allí que, si como consecuencia de la imposición de sanciones disciplinarias se restringen los derechos de los funcionarios en virtud del incumplimiento de las funciones que a éstos les corresponde, esta materia no puede ser regulada por vía reglamentaria y, en todo caso, si la ley confiere esta posibilidad al reglamento, ésta debe precisar concretamente los límites de tal señalamiento.

En el caso bajo análisis aduce el recurrente “…LA ARBITRARIEDAD FUE MAYOR, porque las sanciones que castigan las faltas de los funcionarios al servicio del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, están previstas en un Reglamento INTERNO que ni siquiera a (sic) sido publicado en Gaceta Oficial, siendo Ineficaz, por lo tanto, dictado por el Ministro de Justicia, el 17 de junio de 1965, sobre la base del Decreto Nro. 48, de fecha 20 de febrero de 1958 (Art, 11), que FUE DEROGADO YA, (Art. 27), por la Ley de Policía Judicial de fecha 08 de julio de 1975, y su posterior reforma del 05 de septiembre de 1988, de modo que se restringe y limitan los derechos de los funcionarios del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, mediante una normativa secundaria, que sólo puede estar dirigida a regular aspectos organizativos del Cuerpo, en virtud del rango de quien lo emite (El Ministro de Justicia), pero en modo alguno puede lesionar derechos de los funcionarios al servicio del ente, puesto que tal materia sólo compete al Legislador.

Este Reglamento de Régimen Disciplinario, de carácter interno, no es, desde luego, EL REGLAMENTO DE LA LEY a que hace mención el Artículo 16 de la Ley de Policía Judicial”.

2.- Con respecto a la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, argumentan los apoderados judiciales en la solicitud que “…SE LE DESCONOCIO Y CONCULCO EL DERECHO A LA DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO que tan celosamente consagra el Artículo 68 de la Constitución Nacional, en virtud de que la decisión que impugnamos ha violado o desconocido normas expresas que regulan los procedimientos punitivos. En efecto, nuestro representado fue sometido a un proceso disciplinario EN EL CUAL NO SE DIO CUMPLIMIENTO A LA FASE DEL ALPSO PROBATORIO (EVACUACION DE PRUEBAS). En fecha 11 de abril de 1995, (folios: 176 al 184, pieza IV) oportunidad, en que su defensor ante la Inspectoría General del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, consignó el escrito de los alegatos de la defensa de nuestro representado, solicitó la práctica de diligencias probatorias (promovió pruebas): tales como: Una Pesquisa Documental; Declaraciones de Testigos (Jefes inmediatos del Funcionario Investigado); y Prueba Documental; las cuales fueron INDEBIDAMENTE NEGADAS POR EL INSTRUCTOR, pues el consideró las mismas no pertinentes”.

En este sentido, señalan además los representantes judiciales en la solicitud, que el derecho a la defensa y debido proceso, consagrado en el artículo 68 de la Constitución Nacional, se viola no sólo en los procedimientos jurisdiccionales, sino también, en todo procedimiento administrativo en el que no se garantice a las personas cuyos derechos o intereses puedan resultar afectados, la posibilidad de ser oído con anterioridad a la decisión.

3.- Que los actos recurridos además de violar la garantía de la reserva legal, son normas reglamentarias que violan el principio de legalidad de las infracciones consagrado en el artículo 60, numeral 2º de la Constitución Nacional. Al respecto, argumentan concretamente los apoderados judiciales en la solicitud que “…Los artículos 11, 12, 13, y 16 del Reglamento antes citado, contrarían el principio de legalidad y violan la previsión constitucional contenida en el Artículo 60 numeral 2º, de la Constitución, al establecer contravenciones genéricas a cargo de quienes la infrinjan y no definir la sanción que le corresponde, dejando la triplicación de la falta y la asignación de la sanción a la apreciación subjetiva o discrecional del ente que señala la responsabilidad administrativa del funcionario, usurpando FUNCIONES LEGISLATIVAS Y VIOLANDO CON ELLO LA GARANTÍA DE LA RESERVA LEGAL”.

4.- Que el derecho a la igualdad que se encuentra consagrado en el Preámbulo y en el artículo 61 de la Constitución Nacional, no sólo está referida a la igualdad jurídica, sino fundamentalmente a la igualdad ante la Ley y en los procesos. “…por virtud de la cual el Estado no puede constituir por vía de una norma legal ni de interpretaciones particulares sobre un caso concreto , distinciones que mengüen para una determinada persona, ésa igualdad lo que refleja fundamentalmente el principio constitucional de la igualdad, es la titularidad de una misma esfera de poder jurídico, esto es una misma o equiparable capacidad de obrar, concretada en el caso de nuestro representado, en el que se le valorase todas las circunstancias que pudieran operar en su favor y en especial aquellas que pudiesen mitigar o atenuar la pena, cosa que no ocurrió en el caso de marras”.

En este sentido, señalan los apoderados, que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial contempla (artículo 20), entre otros criterios para graduar las sanciones, todas aquellas circunstancias atenuantes que concurran en el hecho. Al respecto, el artículo 22 del referido Reglamento establece, en el inciso c) TENER POCA EXPERIENCIA EN EL SERVICIO.

Es por ello, que los apoderados aducen en su escrito que, en el caso en concreto, el órgano administrativo, no consideró esta circunstancia atenuante en la oportunidad de imponer la sanción, “…ya que la misma fue invocada o alegada a favor de nuestro representado y de la Detective C.R.N., por su defensor al pedirle en el escrito que tome en cuenta que sus defendidos ERAN POCO DUCHOS EN LA ACTIVIDAD DE JEFE Y ADJUNTO DE UN GRUPO DE GUARDIA, lo que le hacía merecedor de la atenuante establecida en el literal “C”, del artículo 2, del ya tantas veces citado Reglamento, y así habérsele podido graduar la pena y no imponer la sanción de mayor peso”.

II INFORME DEL MINISTRO DE JUSTICIA

En el escrito contentivo del Informe a que se refiere el artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, presentado el día 12 de marzo de 1999, el Ministro de Justicia adujo en su descargo, entre otros, los alegatos siguientes:

1.- Que la falta de notificación del escrito de reforma del libelo, en el cual solicita el presunto agraviado que se decrete el amparo cautelar, viola el principio de igualdad de las partes establecido en la Constitución y desarrollado en el artículo 21 de la referida Ley, y viola también el derecho a la defensa dado que según se afirma en el Informe “al desconocer el Ministro de Justicia, las presuntas violaciones constitucionales, alegadas por el accionante, las mismas no pueden ser rebatidas por el presunto agraviante, ante lo cual no se podrá entender que acepta los hechos incriminados”.

2.- Que la solicitud de amparo constitucional resulta improcedente, ya que ésta sólo debe versar sobre violaciones directas de la Constitución y, en el presente caso, “…el accionante hace una serie de imputaciones a la Administración, que guardan estricta relación con normas de carácter legal y sublegal, lo que demuestra una evidente confusión en lo atinente al establecimiento de los presupuestos, para que prospere una ación extraordinaria de A.C., toda vez que, como sustento de la solicitud tan solo se exponen argumentos propios del ámbito legal, como es la falta de correlación ente los hechos y los supuestos de derechos planteados: desproporción en la aplicación de la sanción , incompetencia del funcionario que propone la medida de destitución y otros que tocan la esfera sub legal, como es la no sujeción de la administración a los lapsos establecidos en el Reglamento de Régimen de Administración de Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial”.

3.- Siendo esto así, los representantes legales del Ministro de Justicia analizan cada una de las presuntas violaciones constitucionales alegadas por le accionante. En primer término, respecto a la presunta violación del artículo 67 de la Constitución concluyen que “…que el administrado no se le violentó el derecho de petición, por cuanto la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, previó el Silencio Administrativo negativo como mecanismo de Defensa de esta garantía constitucional permitiéndola agotar la vía administrativa con la interposición de los correspondientes recursos, dejando la posibilidad de acceder a la Jurisdicción Contencioso Administrativo a los efectos de intentar la nulidad del acto denegatorio mediante la aludida ficción”.

4.- Con respecto a la presunta violación del derecho a la defensa, alegan que éste no fue vulnerado dado que “…si se hace un seguimiento de las diversas fases del proceso s puede verificar de manera inequívoca que e practicaron todas y cada una de las actuaciones estelares que conforman el mismo, que se traduce en la correcta instrucción del expediente administrativo, una estricta sujeción a las normas establecidas en el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial. Así mismos se observa que no hubo impedimento alguno para que el accionante interpusiera los mecanismos de defensa correspondientes ante las diferentes instancias administrativas, con lo que efectivamente se demuestra que: tuvo acceso al expediente, fue oído, se le permitió probar, lo que constituye un evidente respeto al derecho a la defensa”.

5.- Con respecto a la alegada violación a la garantía de reserva legal, consagrada en el ordinal 24 del artículo 136, en el Informe en referencia se aduce que “…el mismo no constituye una garantía o derecho de los consagrados en la Constitución y los cuales puedan ser amparados, en conformidad a lo previsto en el artículo 1 de la Ley Orgánica sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En tal sentido, destacamos que el referido artículo se contrae a enumerar las materias competentes al Poder Nacional, por lo cual, de haberse producido la violación al citado artículo, dicha violación sería materia para decidirse en el recurso contencioso administrativo de nulidad y no a través del ejercicio de la acción de amparo”.

III INFORME DEL CUERPO TECNICO DE POLICIA JUDICIAL Mediante escrito presentado en fecha 12 de marzo de 1999, el ciudadano C.F.C., actuando en su condición de Director de la Policía Técnica Judicial, presentó el Informe correspondiente a que hace referencia la Ley Orgánica de Amparo, esgrimiendo los alegatos siguientes:

1.- Con respecto a la presunta irregularidad en que se incurrió al haberse impuesto al recurrente la sanción de destitución, se señala en el Informe en cuestión que “…la sanción de destitución impuesta se fundamentó en la comisión de una serie de faltas que fueron debidamente motivadas en el dictamen de la Inspectoría General del Cuerpo, que riela del folio 715 al 107, del expediente 27.976, de cuyo estudio se evidencia la consecuencia de la aplicación de la medida impuesta, la cual está ajustada a derecho al guardar la proporcionalidad exigida por la Ley”.

2.- Así mismo, se afirmó en el Informe del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, que en el desarrollo del procedimiento se garantizó el derecho a la defensa del inculpado dado que éste fue debidamente notificado de los cargos, teniendo, en consecuencia, oportunidad para presentar su escrito de descargos, de conformidad con lo previsto por la Ley.

IV

DE LA ACCION CONJUNTA DE NULIDAD CON AMPARO CAUTELAR

De la lectura de los autos se evidencia que el ciudadano W.G.D.S., fue destituido de su cargo de Adjunto de Guardia en la Delegación del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, ubicada en Maracay, Estado Aragua, mediante el acto administrativo emanado del Director del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, en fecha 2 de mayo de 1995, ratificado mediante Resolución Nro. 113 emanada del Ministro de Justicia en fecha 30 de enero de 1998 y que fuera notificada –al decir del accionante- el 4 de junio de 1998

Al respecto, esta Sala Político Administrativa, debe determinar si el referido acto de destitución, se considera lesivo a las disposiciones constitucionales denunciadas, y previo a ello, observa:

A.- De la admisión de la acción de nulidad.

Era criterio reiterado de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en materia de acciones de nulidad ejercidos conjuntamente con amparos cautelares, pronunciarse, en primer lugar, sobre la procedencia del amparo y, posteriormente, sobre la admisibilidad de lo principal, esto es, el recurso de nulidad.

Tal situación, a criterio de esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, constituye un error en el orden procesal, por cuanto, siendo el amparo cautelar una acción accesoria a la de nulidad, mal podría existir un pronunciamiento sobre la admisión o procedencia del amparo, previo a la admisibilidad del recurso de nulidad, motivo por el cual, en sentencia Nº 00952, de fecha 27 de abril del 2000, la Sala sostuvo lo siguiente:

Ratificada como ha sido la competencia de esta Sala para conocer de la acción principal de nulidad y su correspondiente solicitud cautelar, así como la declaratoria de validez de todas las actuaciones practicadas en el expediente, óbice del error procedimental en que incurrió este Tribunal al admitir la solicitud de amparo sin admitir la acción principal, es razón por la que este órgano jurisdiccional al verificar que en el presente caso no se encuentran incursas ninguna de las causales de inadmisibilidad de dicha acción principal, interpreta, excepcionalmente, que en el caso de autos se produjo la admisión de la referida acción, correspondiéndole a este órgano jurisdiccional, en el estado de la presente causa, pronunciarse en relación a la solicitud de amparo cautelar contra el acto impugnado y/o subsidiriamente sobre la medida cautelar innominada, para lo cual observa lo siguiente:...

(Resaltado de la presente decisión).

Ahora bien, conforme al criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, se observa que en el caso sub judice se incurrió en el mismo error que el mencionado fallo corrigió. En efecto, de autos se observa que el 4 de marzo de 1999 se admitió la solicitud de amparo cautelar (accesoria), dándole curso hasta el acto de informes orales, que se verificó el 19 de marzo de 1999, sin que hasta la presente fecha haya habido un pronunciamiento acerca de la admisibilidad del recurso de nulidad (acción principal), situación esta que acarrea una paralización del objeto principal que persigue el accionante al excitar el órgano jurisdiccional, lo que a su vez obstaculiza el acceso a la justicia y es contrario a los principios establecidos en los artículos 2, 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, motivo por el cual pasa la Sala a resolver tal situación.

A tales efectos, luego de la revisión correspondiente acerca de las causales de inadmisibilidad contenidas en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 124 ibidem,, a excepción de aquellas referidas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa, por disponerlo así el Unico aparte del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la Sala constata que en el presente caso no se dan ninguna de dichas causales de inadmisibilidad, motivo por el cual esta Sala Político Administrativa ADMITE el recurso de nulidad, cuanto ha lugar en derecho, sin menoscabo de que este órgano sentenciador pueda revisarlas en cualquier estado y grado del proceso por ser de evidente orden público. Así se declara.

En consecuencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la notificación de los ciudadanos Fiscal y Procurador General de la República y, una vez que éstas consten en autos, expedir, al 3er día de despacho siguiente, el cartel de emplazamiento a que se refiere la norma citada y, luego de decidido en el presente fallo lo relativo a la medida cautelar de amparo solicitada, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que continue el procedimiento de Ley. Así se decide.

B.- En relación a la acción de amparo cautelar.

Como antes se dijo, la presente causa trata de una acción de nulidad ejercida conjuntamente con acción de amparo cautelar, para lo cual, como supra se señaló, se siguió un procedimiento, correspondiendo a esta Sala, en consecuencia, pronunciarse acerca de la presunta violación de derechos constitucionales.

1.- Acerca de la reserva de ley como principio asegurador de los

ámbitos de libertad

Los apoderados judiciales del recurrente alegan en el escrito de amparo constitucional que la aplicación de sanciones disciplinarias por parte de la Administración constituye un acto de restricción de los derechos de los funcionarios y, en consecuencia, materia de reserva legal de conformidad con lo dispuesto en la Constitución de 1961, ordinal 24 del artículo 136. De allí, que el accionante alega en su escrito la violación directa a la garantía de la reserva legal.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra la garantía de la reserva legal en el numeral 32 del artículo 156, en concordancia con el numeral 1 del artículo 187 en los términos siguientes:

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(Omissis)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales….. (Omissis)

Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:

1.Legislar en las materias de competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.

La doctrina comparada se refiere a la reserva legal, como una de las garantías genéricas del orden constitucional de mayor importancia. Estas garantías genéricas en su conjunto, están configuradas por los principios que definen el Estado, en nuestro caso, bajo la vigencia de la Constitución de 1999, el ‘Estado Democrático, Social, de Derecho y de Justicia’ conforme el artículo 2. de la Constitución, adicionalmente, su importancia y trascendencia se destaca dado que el principio de la reserva legal, constituye la garantía normativa fundamental en virtud de la cual determinados sectores y materias están reservados, exclusiva y completamente a la Ley. En este sentido, tal y como hemos expuesto, el numeral 32 del artículo 136 de la Constitución vigente, reserva a la Ley la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, lo que excluye a la administración la posibilidad de limitarlos o restringirlos, concretamente, a través del establecimiento de faltas y sanciones mediante actos de rango sublegal.

En este sentido, entonces, como ha destacado la doctrina extranjera, la reserva legal constituye una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también, de manera relevante al Legislador, toda vez que, sujeta su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.

Al respecto, los apoderados del presunto agraviante, en su escrito de informes y conclusiones, presentado en fecha 12 de marzo de 1999, sostienen “….En lo atinente a la presenta violación del artículo 136, ordinal 24 de la Constitución de la República, podemos señalar que el mismo no constituye una garantía o derechos de los consagrados en la Constitución y los cuales puedan ser amparados, en conformidad a lo previsto en el artículo 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En tal sentido, destacamos que el referido artículo se contrae a enumerar las materias competentes al Poder nacional, por lo cual, de haberse producido la violación al citado artículo, dicha violación sería materia para decidirse en el recurso contencioso administrativo de nulidad y no a través del ejercicio de la acción de amparo”. (Subrayado de la Sala).

Al respecto, este M.T. precisa, tal y como se ha expuesto, supra que, por el contrario, el principio de la reserva legal constituye una de las garantías genéricas esenciales que inspiran el Estado de Derecho y, por ende, tutelable mediante el amparo constitucional, mecanismo judicial específico que protege y garantiza precisamente, no sólo los derechos constitucionales, sino también las garantías.

Es así que la jurisprudencia de este M.T. ha venido sosteniendo con respecto al alcance que han de tener los Reglamentos lo siguiente:

Es la norma de rango legal la que puede intervenir en la determinación del contenido de esos derechos, no las normas reglamentarias, ni mucho menos simples actos de la Administración no apoyados concretamente en Ley alguna. Siendo estos derechos ‘materia reservada’ a la Ley, corresponde al Reglamento un papel muy reducido en su regulación…La Ley y solamente la Ley debe definir los límites de los derechos individuales de modo que la Administración no pueda intervenir en éste ámbito sino en virtud de habilitación legal, esto es, mediante pronunciamiento expreso, contenido en norma legal formal, que el Reglamento no puede ni suplir ni ampliar

. (Sent. de Corte Plena de fecha 17 de noviembre de 1986, p. 7 y 8).

Conforme a lo expuesto, esta Sala Político Administrativa considera que el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, -en la lectura prima facie que puede hacer esta Sala en esta etapa cautelar, y sin menoscabo del análisis que debe hacer en la sentencia de fondo- resulta aparentemente violatorio a la garantía de reserva legal consagrada en la Carta Fundamental, pues se trata de un Reglamento Interno de este organismo que no ha sido publicado en la Gaceta Oficial; y, además, es un instrumento que crea sanciones no previstas en la Ley; atenta contra el derecho a la defensa y debido proceso e irrespeta, por consiguiente, la tutela efectiva de las personas Derechos todos íntimamente conectados al respeto de la dignidad humana. En este sentido, la doctrina italiana asegura que “El intérprete de los derechos fundamentales tiene que comprender en su contexto histórico el significado del texto, sin olvidar que la garantía constitucional de los derechos está directamente relacionada con la dignidad humana” (Vid. Baldassarre[i], A, Roma. “Diritti Inviolabili” en Enciclopedia Giuridica, vol XI)

Esta Sala, en un análisis del derecho a la defensa (artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), relacionado con un procedimiento administrativo disciplinario de un órgano de seguridad del Estado, sostuvo:

…El derecho a la defensa y al debido proceso aun en sede administrativa, son de rango constitucional. Mal puede dársele aplicación diferente a la terminología utilizada en el Reglamento de Castigos Disciplinarios Nº 6, que además de ser una norma de carácter sublegal, no ha sido objeto de publicación en la Gaceta Oficial, lo que trae consigo su ineficacia frente a los derechos fundamentales de los ciudadanos-administrados…

Por lo tanto, resulta obligante para esta Sala determinar: a) Que la organización administrativa de la Fuerza Armada está sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en materia procedimental a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y de manera especial y únicamente en lo que atañe a la actuación militar, a la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas; b) Que ese sistema orgánico y jerarquizado de normas prela sobre cualquier reglamentación interna que sea contraria a dicho sistema, con base a la disposición derogatoria de la Constitución, que al tener las normas antedichas naturaleza procedimental, son de aplicación inmediata, de conformidad con el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; c) Que carece de toda eficacia un reglamento que no tan solo no ha sido publicado en la Gaceta Oficial, sino que contradice específicas disposiciones constitucionales y legales…” (Vid. Sentencia del TSJ- SPA de mayo de 2000.).

En el presente caso, este M.T. destaca que los procedimientos seguidos en aplicación del Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, son procedimientos de naturaleza estrictamente administrativa y, en consecuencia, debe prelar la aplicación primero del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, luego, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, lo que implica el respeto de los principios esenciales del derecho administrativo formal, destinados a garantizar el sistema de derechos y libertades, como son, en primer orden, el derecho a la defensa; que conlleva el derecho a ser oído, así como el derecho a conocer y hacerse parte en el procedimiento (artículo 48 de la LOPA), el derecho a la audiencia del interesado (artículo 68 de la LOPA), derecho de acceso al expediente (artículo 59 de la LOPA), derecho a promover y a evacuar pruebas (artículo 58 de la LOPA), derecho a la imparcialidad (artículo 36 de la LOPA), derecho a una decisión motivada (artículo 9 de la LOPA), entre otras, así como la aplicación de todos los principios que rigen el ‘proceso’, de conformidad al artículo 7 y siguientes del Código de Procedimiento Civil en cuanto le sean aplicables…”

De la lectura de las actas procesales se evidencia que al imponérsele la sanción al recurrente, aparentemente no se cumplieron con las formalidades establecidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por el contrario, del examen del expediente administrativo se evidencia la negación por parte del funcionario instructor a evacuar una diversidad de pruebas promovidas por el recurrente, alegando en su dictamen suscrito en fecha 25 de abril de 1995, entre otros argumentos lo siguientes: “…este Despacho a (sic) considerado otros elementos probatorios, relativos a las conductas disciplinarias negativas, ajustadas a nuestro Reglamento de Régimen Disciplinario vigente y que repetimos son independientes, del pronunciamiento del órgano jurisdiccional competente en materia penal (P. 3)”. Al respecto reitera esta Sala, mal puede la administración en virtud de la aplicación de un Reglamento vulnerar derechos esenciales a la dignidad humana y principios propios del derechos administrativo formal.

2.- Del derecho a la defensa, debido proceso e igualdad como derechos procedimentales fundamentales que rigen el procedimiento administrativo.

Ciertamente, el recurrente en su solicitud de amparo constitucional argumenta que el derecho a la defensa, se encuentra desarrollado y protegido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y que, además la jurisprudencia ha reiterado que se trata de un derecho aplicable no sólo en los procesos jurisdiccionales, sino también, a los que se tramiten en sede administrativa.

Resulta oportuno, para la Sala precisar que la Constitución de 1999, ha constitucionalizado este criterio consagrando de manera expresa lo siguiente:

Artículo 49. “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas….” (subrayado de la Sala).

En este mismo sentido, recientemente esta Sala Político Administrativa expresó:

“Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada han precisado que este derecho no debe configurarse aisladamente, sino vincularse a otros derechos fundamentales como lo son, el derecho a la tutela efectiva y el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana.

Forma parte de este fundamental derecho y garantía, constatar que la actividad del funcionario, en el ejercicio de su potestad sancionatoria y disciplinaria, se ajuste a los principios fundamentales y superiores que rigen esta materia, es decir, al principio de legalidad material, que implica la tipicidad referida a la necesidad de que los presupuestos de la sanción o pena estén perfectamente delimitados de manera precisa en la ley; principio de proporcionalidad de la sanción administrativa; el principio de la tutela efectiva; el derecho a la presunción de inocencia, entre otros.

El artículo 49 del Texto Fundamental vigente consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener la igualdad de oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos”. (Sent. del TSJ-SPA, de fecha 17 de febrero de 2000, caso: J.C. PAREJA PERDOMO).

Ciertamente, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, está subordinada al complejo de garantías y derechos del debido proceso referidos supra, que deben observarse en la aplicación de sanciones. Esa así, que el debido proceso constituye una de las garantías primordiales que afianza la seguridad jurídica en todo proceso, traduciéndose, en definitiva, en un instrumento de garantía de justicia y además, en un instrumento de garantía de la libertad y la igualdad de los individuos.

Esta Sala observa, en el caso que se analiza, que el Reglamento en referencia, en un análisis preliminar propio de esta etapa del proceso, pareciera vulnerar directamente todas estas garantías constitucionales del debido proceso que se encuentran desarrolladas en la Ley de Procedimientos Administrativos y que deben aplicarse concretamente en todo procedimiento administrativo.

3.- Del principio de legalidad que rige la potestad sancionatoria

de la Administración

A los apoderados del recurrente denuncian en su solicitud de amparo constitucional la violación al derecho a la libertad, argumentando que el acto recurrido infringe el principio de legalidad de las infracciones y de las penas.

En efecto, esta Sala considera que el principio de legalidad –nullun crimen, nulla poena sine lege, principio de naturaleza constitucional, implica la necesidad, como ya se ha expresado anteriormente, de que una ley previa determine el contenido de la sanción aplicable. Bajo la vigencia de la Constitución de 1961, este principio se encontraba consagrado en el ordinal 2 del artículo 60 en los términos siguientes:

Artículo 60.- (Omissis) “…nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta”

(Omisssis)

La Constitución de 1999, consagra el derecho a la libertad y seguridad personal en el artículo 44, y aún cuando expresamente no se refiere a este principio, sin embargo, el mismo resulta ínsito en el contexto ontológico del texto Fundamental vigente que consagra con gran amplitud el derecho a la tutela efectiva en el artículo 26, y el debido proceso consagrado en el artículo 49 mediante el cual se asegura eficazmente la protección procesal de las personas.

El Tribunal Constitucional español al referirse a este principio rector de la potestad sancionatoria afirma:

…la potestad sancionatoria de la Administración se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de ley

.

Ahora bien, esta ley debe comportar ciertos caracteres, a saber ha de tratarse de una ley previa , es decir, anterior al ejercicio de la actividad sancionatoria de la Administración; esta ley debe prever expresamente los supuestos de hecho de los cuales deriva la imposición de la sanción; y finalmente, debe ser una ley cierta en el sentido de precisar de la manera más específica la definición legal del ilicíto.

En el caso que examinamos, el Reglamento de Régimen Disciplinario , en su Capítulo VI establece y crea una serie de sanciones no previstas en la ley y, por consiguiente, este M.T. considera que es inaplicable en todo caso, por inconstitucional conforme a las razones expuestas. Así se decide.

V DECISION

Con fundamento a lo anteriormente expuesto, esta Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

PRIMERO

ADMITE el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano W.G.D.S. , contra la Resolución Nº 113, de fecha 30 de enero de 1998, dictada por el Ministro de Justicia.

SEGUNDO

DECLARA CON LUGAR el amparo cautelar solicitado por el mencionado ciudadano contra la referida resolución administrativa. En consecuencia, suspende los efectos del acto recurrido hasta tanto se decida la acción de nulidad intentada por los abogados M.D.S. y J.R.P., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 34.076 y 32.619, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano W.G.D.S..

TERCERO

ORDENA la reincorporación del ciudadano W.G.D.S., como titular del cargo de Detective del Cuerpo Técnico de Policía Judicial en la ciudad de Maracay Estado Aragua.

CUARTO

Se ordena al ciudadano Ministro de Interior y de Justicia que realice todos los trámites pertinentes a fin de que se publique el Reglamento de Régimen Disciplinario del Cuerpo Técnico de Policía Judicial en la Gaceta Oficial, previamente adaptado a los principios y valores de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para lo cual se le concede un lapso de treinta (30) días continuos, contados a partir de la notificación de la presente sentencia. Deberá informar debidamente a este Supremo Tribunal de tal orden.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase, con oficio, copia certificada de la presente decisión al Ministro de Interior y de Justicia y a la Dirección General Sectorial correspondiente del Cuerpo Técnico de Policía Judicial. Envíese el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de continue el procedimiento, como se ordena en esta decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los veinticinco días del mes de mayo del año dos mil. Años 190° de la Independencia y 141° de la Federación.

El Presidente-Ponente,

CARLOS ESCARRÁ MALAVÉ

El Vicepresidente,

J.R. TINOCO-SMITH

L.I. ZERPA

Magistrado

La Secretaria,

ANAIS MEJIA CALZADILLA

CEM/

Exp. Nº 15361

Sent. 01203

7-B