Decisión nº 50 de Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de Zulia, de 16 de Abril de 2007

Se da inicio a la presente causa por recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto en fecha 06 de octubre de 2005 y se le dio entrada el mismo día. Posteriormente, en fecha 27 de octubre de 2005, se admitió el recurso cuanto ha lugar en derecho y se ordenó citar al Procurador del Estado Zulia.

PRETENSIONES DEL QUERELLANTE:

Fundamenta la parte querellante su solicitud en los siguientes hechos: Que la Resolución Nº 436-05 de fecha 18 de agosto de 2005 violó los artículos 25 y 137 de la Constitución Nacional y el artículo 14 de la Ley de Previsión Social de Policía del Estado Zulia y los artículos 3, 5 y 6 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, y el articulo 19, numeral 1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que dicha resolución administrativa viola el principio de legalidad administrativa.

Señala el querellante que en fecha 01 de julio de 1991 comenzó a prestar servicios profesionales en condición de empleado público de carrera para la Policía Regional del Estado Zulia, donde ha permanecido por más de quince (15) años, con apego restricto a los deberes que le impone la ley a todo funcionario público. Que realizó el curso de Formación de Oficiales Nº 2 en la Escuela de Policía Regional Zuliana, alcanzando el grado de Sub-Inspector y posteriormente, en el año 2003 ascendió al cargo de Inspector Jefe, tendiendo una antigüedad de catorce (14) años de servicios y treinta y cuatro (34) años de edad para la fecha en que fue jubilado por a Resolución Nº 436-05.

Que la Gobernación del Estado Zulia se fundamentó en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, motivando el acto en la presunta posibilidad de jubilar por vía excepcional derivada de la características propias del servicio, habida cuenta que la función policial comporta un riesgo ala integridad personal que redunda en detrimento para la salud, pero que tal acto contraría el artículo 14 de la Ley de Previsión Social de la Policía del estado Zulia donde establece que es a solicitud del efectivo policial y a partir de los veinte (20) años de servicio que se otorga la jubilación especial. Que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios exige la edad de sesenta (60) años para conceder la jubilación, pero que él tenía 34 para la fecha en que se acordó su jubilación.

Que se encuentra en perfectas condiciones de salud física y psicológica por lo que la decisión de la Gobernación del Estado Zulia afectó su ingreso mensual y la posibilidad de seguir ascendiendo a los grados superiores, así como también se suspendió la cotización al Seguro Social.

Fundamentó su petición en los artículos 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 26 y 259 de la Constitución Nacional.

Por todos los argumentos expuestos pide al Tribunal que declare la nulidad del acto impugnado y que se restablezca la situación jurídica infringida.

DEFENSA QUE LA RECURRIDA:

En la oportunidad procesal para dar contestación al recurso, compareció la abogada en ejercicio IRONÚ C. MORA, plenamente identificada y presentó escrito de contestación en los siguientes términos:

Que en fecha 10 de agosto de 2005 se dictó la Resolución Nº 436-05 mediante la cual se concedió la jubilación al querellante por vía excepcional, quien desempeñaba el cargo de Inspector de la Policía Regional del Estado, basándose en los artículos 160 y 178.1 de la Constitución del Estado Zulia, en concordancia con el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, asignándole una pensión de jubilación igual a UN MILLÓN SESENTA Y MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y TRES BOLÍVARES CON 69/100 (Bs.1.061.943,69), a cuyos efectos se procedió a suscribir en fecha 18/08/2007 entre el recurrente y el estado Zulia, representado por la Dirección General de Recursos Humanos, un Acta de Transacción en la cual hubo una manifestación de voluntad por parte del funcionario en cuanto a la aceptación de dicho acto administrativo y la correspondiente cancelación de las prestaciones sociales, cuyo monto ascendió a la cantidad de Cuarenta y Un Millones Veintidós Mil Ciento Diecinueve Bolívares (Bs.41.022.119,oo).

Que la cancelación de las prestaciones sociales coloca fin definitivo a la relación laboral y a su vez elimina la posibilidad de reclamar algún concepto laboral derivado de la misma. Que a través de la cancelación de las prestaciones sociales se hace efectiva la voluntad de ambas partes de romper el vínculo laboral, sea cual sea su naturaleza y esa voluntad no podía ser revocada. Que una vez que el trabajador recibe la totalidad de las prestaciones sociales está abandonando o renunciando a toda posibilidad de entablar un controvertido respecto a la estabilidad, esto es, a obtener la reincorporación al cargo que ejercía, quedando a salvo las acciones judiciales tendentes a reclamar otras cantidades que aún se adeuden, por lo que no podía el reclamante pretender la nulidad del acto administrativo que acordó su jubilación.

Que si bien el acuerdo transaccional no causó cosa juzgada judicial, parte de la doctrina admitía la cosa juzgada administrativa que se deriva del consentimiento de la parte hacia quien va dirigido el acto, de manera que al firmar el acuerdo en forma libre de apremio, sin coacción alguna, era forzoso concluir que el mismo surte efectos jurídicos.

En cuanto a los vicios denunciados, alegó que el acto no puede violar el debido procedimiento y el derecho al trabajo por cuanto deriva del cumplimiento de los requisitos legales, por lo que el otorgamiento de la jubilación no podía constituir en ningún caso violación de derechos o garantías constitucionales, ni puede alegar el querellante en un franco desconocimiento a la materia funcionarial, que su jubilación constituye un despido indirecto.

En cuanto al falso supuesto, alega que el análisis matemático que efectuó el recurrente es correcto en cuanto a que no cumple con los requisitos mínimos exigidos por la Ley para la procedencia de la jubilación, pero que existía la jubilación especial derivada de la facultad de la máxima autoridad del ejecutivo para otorgar ese beneficio sin atender a los requisitos de la Ley, conforme al artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios.

Que la jubilación es un derecho de segunda generación, que al contrario de los derechos fundamentales, no pueden ser aplicados directamente sino a través de la regulación legislativa. Que la jubilación era irrevocable e irrenunciable una vez que se cumplían los requisitos de ley.

Que la jubilación es un derecho pero también una facultad de la administración de otorgarla, y para ello su representada debe tener disponibilidad presupuestaria y financiera.

Que la situación jurídica del querellante (jubilado) impide la satisfacción de la pretensión del querellante toda vez que quien recurre tiene la condición de jubilado, lo que conllevaría sin duda al nacimiento de una situación anómala e ilegal. Que resulta incongruente la petición del recurrente porque un derecho constitucional no podía violar otro derecho constitucional, con base a lo cual solicita al Tribunal que declara Sin Lugar la querella funcionarial.

VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS:

Abierta la causa abierta a pruebas de conformidad con lo establecido en el artículo 105 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo la parte querellante promovió las siguientes pruebas:

1. Invocó el mérito favorable de las actas procesales.

2. Ratificó los instrumentos consignados juntamente con la querella, a saber: b.1) Copia de la cédula de identidad del ciudadano W.A.C., Nº 10.450.867, donde consta que nació el día 14 de octubre de 1970; b.2) Copia simple de la Resolución Nº 436-05 emitida en fecha 18 de agosto de 2005 por el Gobernador del Estado Zulia mediante la cual concedió la jubilación al recurrente; b.3) Copia simple del Acta de Transacción suscrita entre el ciudadano W.A.C. por una parte y por la otra, el Estado Zulia, representada por la Dirección General de Recursos Humanos, en la cual el funcionario aceptó sin reserva el beneficio de jubilación y recibió el pago de sus prestaciones sociales mediante cheque Nº 12514 girado contra el Banco Occidental de Descuento, por la suma de Bs.0,oo, Acta suscrita en fecha 18 de agosto de 2005; b.4) Copia fotostática de la Planilla de Liquidación de Prestaciones Sociales emitida por la Gobernación del Estado Zulia a favor del ciudadano W.C., donde se lee que el citado funcionario desempeñaba el cargo de INSPECTOR JEFE, en la ubicación administrativa de Inteligencia y Operaciones, dependiente de la Secretaría de Gobierno, con fecha de ingreso el 01 de junio de 1991 y fecha de egreso el 17 de agosto de 2005, esto es, una antigüedad de 14 años y le fue cancelada la suma de Bs.0,oo, por haberse efectuado una deducción de Bs.35.205.660,oo por concepto de embargo.

3. Original de la Resolución de fecha 18 de agosto de 2005 emanada de la Gobernación del Estado Zulia, mediante la cual le fue concedida la jubilación al ciudadano W.A.C..

Con lo que respecta a las copias fotostáticas identificadas en el particular a), el Tribunal observa que no fueron impugnadas en el lapso procesal establecido, en consecuencia, se tienen como fidedignas y el Tribunal las aprecia como prueba de los datos allí señalados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.

Se aprecian también en todo su valor probatorio el documento público señalado en el particular c), a tenor de lo previsto en el artículo 1.363 del Código Civil Venezolano de conformidad con el criterio establecido en sentencia Nº 207 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia y publicada el 1° de febrero de 2000. Así se decide.

No hay pronunciamiento sobre el particular a) por cuanto el mérito favorable no es un instrumento probatorio sino un principio que debe ser aplicado por el Juez en la valoración de las actas que conforman el expediente. Así se decide.

Estando en la oportunidad para dictar sentencia en la presente causa, el Tribunal procede a ello previo las siguientes consideraciones:

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR:

Visto los términos en que ha quedado planteada la controversia y analizados como han sido cada uno de los instrumentos probatorios producidos en las actas procesales, considera el Tribunal que ha sido plenamente demostrado en las actas procesales que el querellante ingresó en fecha 01 de junio de 1991 en la Policía Regional del Estado Zulia, cargo que desempeñó de manera ininterrumpida hasta el día 18 de agosto de 2005, cuando fue jubilado por Resolución Nº 436-05, suscrita por el Gobernador del Estado Zulia, siendo su último cargo de Inspector Jefe, adscrito a la Dirección General de la Policía Regional del Estado Zulia. En consecuencia, tenía una antigüedad de 14 años de servicios para la fecha en que fue jubilado. Así se declara.

Ahora bien, señala el querellante que el día 18 de agosto de 2005 fue notificado de la Resolución Nº 436-05, en la cual se acordó su egreso del servicio activo mediante el otorgamiento de la Jubilación Especial por vía excepcional. Observa el Tribunal que la impugnada Resolución se fundamentó en el artículo 160 de la Constitución Nacional en el cual se le atribuye al Gobernador del Estado la potestad de gobierno y administración de la respectiva entidad federal, en concordancia con el numeral 1° del artículo 78 de la Constitución del Estado Zulia que le obliga a cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes y por último, en el artículo 5 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, cuya letra reza:

Artículo 5: “El Presidente de la República, en C.d.M., podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos y categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos de salud, así lo justifiquen.

El régimen que se adopte deberá ser publicado en la GACETA OFICIAL DE LA REPÚBLICA DE VENEZUELA.”

En ese sentido observa ésta Juzgadora que el Estado Zulia, quien tiene la carga de la prueba por tratarse de un acto administrativo que modificó la situación jurídica del querellante (de funcionario activo a jubilado) no consignó en las actas procesales ninguna Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela ni del Estado Zulia en la cual aparezca publicado el alegado “Régimen Especial” invocado por el Gobernador del Estado Zulia para acordar la jubilación del querellante. Ha sido criterio reiterado de la jurisprudencia que:

(…) si bien en virtud de la presunción de legalidad de los actos administrativos, sería, en principio, al recurrente a quien correspondería destruir tal presunción comprobando los vicios de ilegalidad que esgrime adolecen los actos impugnados, sin embargo, si se trata de procedimientos sancionatorios y de pérdida de derechos, cuando legal o parcialmente se requiere de la Administración que suministre la demostración de los motivos o presupuestos de hecho de la decisión administrativa impugnada, la Administración soporta la carga de la prueba y al recurrente sólo le toca alegar que el órgano administrativo no cumplió con el procedimiento legalmente previsto o que incurrió en falta para que la Administración se vea obligada a presentar la prueba contraria de la justificación de su actuación

. (Sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 14 de agosto de 1989)

Así las cosas, no fue probado en las actas que se hubiese establecido por ley un régimen especial de jubilaciones con requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, ni las razones excepcionales, derivadas de las características del servicio o riesgos de salud que fueron invocadas como fundamento de derecho por el Estado Zulia para jubilar al ciudadano W.C..

Igualmente se observa que en el Tercer Considerando de la Resolución Nº 436-05, el Estado Zulia señaló lo siguiente:

CONSIDERANDO: Que la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, prevé la posibilidad de jubilación por vía excepcional derivadas de las características propias del servicio, habida cuenta que la función policial comporta un riesgo a la integridad personal, que redunda en detrimento para la salud

Observa ésta juzgadora que la Administración Pública Estadal confunde en la motivación del acto impugnado dos supuestos de derecho para fundamentar una misma decisión. En efecto, el supuesto de derecho establecido en el artículo 5 de la Ley comentada prevé la posibilidad de establecer regímenes de jubilaciones especiales para organismos y categorías de funcionarios cuya prestación de servicio se efectúe bajo ciertas características excepcionales que impliquen a todo ese grupo de funcionarios riesgos para la salud y por ello, ameriten el establecimiento de requisitos de edad y tiempo de servicios distintos a los previstos en esa ley para el universo de funcionarios públicos de la Nación. En cambio, la posibilidad discrecional de otorgar una jubilación por vía de excepción a empleados o funcionarios con más de quince años de servicios prestados, cuya previsión está contenida en el artículo 6 de la citada Ley, conlleva a entender que éstas circunstancias sean de índole personal, que imposibiliten a un determinado funcionario continuar prestando sus servicios en las mejores condiciones, lo cual no fue alegado ni probado por la parte querellada.

El Gobernador del Estado Zulia, haciendo una errónea interpretación del derecho, pretendió subsumir en ambos supuestos jurídicos la jubilación del funcionario W.C., alegando que la función de policía comporta como característica permanente un riesgo a la integridad personal; ignorando que cuando se trate de jubilaciones excepcionales, no basta que se invoque de manera genérica y etérea el “riesgo a la integridad personal que implica la función policial”, sino que, por tratarse de jubilaciones excepcionales, deben ser otorgadas en cada caso concreto bajo circunstancias debidamente comprobadas, justificadas y motivadas, conforme lo exige el artículo 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, supuesto que no fue satisfecho en la resolución impugnada, configurándose de éste modo el vicio de falso supuesto, el cual ha sido definido por la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo (Sentencia de fecha 30 de marzo de 2000), como aquel que:

…afecta el principio que agrupa a todos los elementos de fondo del acto administrativo, denominado Teoría Integral de la Causa, a decir del Profesor C.E.M., la cual está constituida por las razones de hecho que, sistematizadas por el procedimiento, se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, que le atribuye a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma, de manera que, el vicio en referencia puede constituirse, de modo general, desde el punto de vista de los hechos como del derecho, diferenciándose por ello el falso supuesto de hecho del falso supuesto de derecho.

El primero se presenta, esencialmente, de tres formas, a saber: a) Cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió, b) Cuando se aprecian erróneamente los hechos, y c) cuando se valoran equivocadamente los mismos. El segundo, por su parte, se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo (aplicándose al supuesto bajo análisis una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula)…

En consecuencia, esta Juzgadora considera que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el ordinal 4° del artículo 20 de la Ley de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia y así se declara.

Por último, alega la parte querellada que al ciudadano W.C. le fue entregado en la misma fecha de su jubilación un cheque por cero Bolívares (Bs.0,oo), toda vez que al calcular el monto de dicho concepto le fue deducido un embargo que recaía sobre las mismas. Observa el Tribunal que el embargo ejecutado excedió el límite establecido en la Ley Orgánica del Trabajo (artículo 163), por lo que la actuación del estado Zulia no estuvo ajustada a derecho. Así se declara.

Alega la parte recurrida que se le canceló al accionante las prestaciones sociales sin que se configurase ningún vicio en el consentimiento, previa firma de un Acta de Transacción que recoge una conformidad de su parte con la cantidad que se le estaba cancelando de manera privada. Alegó que una vez que el trabajador recibe la totalidad de las prestaciones sociales está abandonando o renunciando a toda posibilidad de entablar un controvertido respecto a la estabilidad, esto es, a obtener la reincorporación al cargo que ejercía. En ese sentido, nuestros máximos tribunales se han pronunciado de manera pacifica y reiterada afirmando que el pago de las prestaciones sociales constituyen un hecho irrelevante a los efectos del fondo de la cuestión planteada, puesto que dicho pago no puede tener efecto procesal respecto a la pretensión del recurso de nulidad o de la querella y en todo caso, acordada la nulidad del acto impugnado y la reincorporación del funcionario, las sumas de dinero recibidas por el trabajador deben ser imputadas a un adelanto de prestaciones sociales y así se declara.

Por los fundamentos expuestos éste Tribunal declara la nulidad absoluta de la Resolución Nº 436-05, de fecha 18 de agosto de 2005 dictada por el ciudadano M.R.G. en su condición de GOBERNADOR DEL ESTADO ZULIA, mediante la cual se acordó la jubilación del ciudadano W.C. y se ordena la reincorporación del recurrente al cargo de INSPECTOR JEFE, adscrito a la Dirección General de la POLICÍA REGIONAL DEL ESTADO ZULIA u otro cargo de igual remuneración y jerarquía. A título de indemnización se ordena a la parte accionada cancelar al recurrente todos los sueldos o salarios que haya dejado de percibir, desde la fecha de su ilegal retiro hasta el día de publicación de ésta sentencia. Así se decide.