Sentencia nº 1208 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 14 de Junio de 2005
| Fecha de Resolución | 14 de Junio de 2005 |
| Emisor | Sala Constitucional |
| Ponente | Arcadio de Jesús Delgado Rosales |
| Procedimiento | Recurso de Nulidad |
sala constitucional
MAGISTRADO PONENTE: ARCADIO DELGADO ROSALES
El 22 de septiembre de 2004, el ciudadano Wilmen P.V., titular de la cédula de identidad Nº 7.804.876, con el carácter de Contralor del Municipio San F. delE.Z., asistido por los abogados A.S.G. y J.D., inscritos en el Inpreabogado bajo los Nº 21.414 y 42.542, respectivamente, interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, conjuntamente con medida cautelar, contra la Ordenanza de Contraloría Municipal, publicada en la Gaceta Municipal Nº 129 del 9 de enero de 2004.
El 2 de noviembre de 2004, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso ejercido. En consecuencia, ordenó notificar al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio San F. delE.Z., así como al Fiscal General de la República. En el mismo auto se ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en prensa. Por cuanto también se solicitó la concesión de medida cautelar, se ordenó abrir cuaderno separado.
El 10 de noviembre de 2004, fue recibido en Sala el presente cuaderno separado y se asignó la ponencia al Magistrado Antonio García García.
Vista la jubilación acordada por la Sala Plena el 18 de mayo de 2005 al Magistrado Antonio J. García García, se asignó la ponencia al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Efectuada la lectura individual del expediente, esta Sala procede a emitir decisión en el presente cuaderno separado, previas las siguientes consideraciones:
I Alegatos de la parte recurrente El actor expuso que la Ordenanza de Contraloría del Municipio San F. delE.Z. –a la que califica como un “acto administrativo”- es parcialmente nula, por cuanto varios de sus artículos son “sedicentes” (sic). Según aseveró, en realidad esa Ordenanza se habría dictado como parte de una estrategia para removerlo de su cargo.
En concreto, los vicios que denunció el accionante afectarían a los artículos 2, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 20, 31, 37 y 100 de la Ordenanza, porque, en su criterio:
- Se confunden las funciones de la Cámara Municipal y de la Contraloría Municipal, sin respeto a la autonomía constitucional de esta última y de su integración en el Sistema Nacional de Control Fiscal (artículo 2, impugnado).
- Se establecen requisitos para ser Contralor Municipal sin acatar la normativa especial sobre la materia y sin que el procedimiento para su designación cumpla con las etapas fundamentales y con garantías esenciales de publicidad en todas sus fases (artículos 6, 7, 8 y 9, impugnados).
- Se ordena la convocatoria a concurso para proveer el cargo de Contralor sin que se hubiere cumplido el período para el cual fue seleccionado el anterior, lo que contradecía no sólo la Constitución sino la reglamentación que, respecto de los concursos, dictó el Contralor General de la República (artículo 10, impugnado).
- Se establece un procedimiento para destitución del Contralor Municipal que infringiría el derecho constitucional a la defensa y al debido proceso y que tampoco se ajustaría a la legislación especial sobre la materia, contenida en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (artículos 10, 12, 13, 14, 15 y 16, impugnados).
- Se permite la suspensión, como medida cautelar, del Contralor en el ejercicio de su cargo, en caso de procedimiento sancionatorio, sin que se establezcan las garantías básicas para proteger su reincorporación ni su derecho a la obtención de ingresos (artículo 14, impugnado).
- Se autoriza a la Cámara a nombrar Contralor encargado, en caso de suspensión durante un procedimiento sancionatorio, cuando lo correcto, de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sería que la designación temporal la realice el propio Contralor suspendido. Asimismo, la Ordenanza estaría viciada por violación de ese texto legal, toda vez que no previó la suspensión cautelar como uno de los supuestos de falta temporal del Contralor (artículos 14 y 16, impugnados).
- Se faculta al Alcalde a tener “intervención e inherencia” (sic) en el presupuesto de la Contraloría Municipal, en lo que constituiría una violación de la autonomía presupuestaria de ese órgano, garantizada por la Ley Orgánica de Régimen Municipal (artículo 20, impugnado).
- Se obliga a la Contraloría Municipal a informar a los órganos controlados sobre la práctica de sus medidas de control, con lo que se limitarían sus facultades de control previo, todo lo cual también supondría una restricción a su autonomía funcional, en violación de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (artículos 31 y 37, impugnados).
- Se ordena la derogatoria de los actos que contrarían la Ordenanza, lo que representaría una violación del “principio de jerarquía de los actos administrativos” contenido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual ninguna norma de rango inferior puede derogar una superior (artículo 100, impugnado).
El actor solicitó medida cautelar de suspensión de los artículos impugnados, así como medida cautelar para impedir que el Municipio San F. delE.Z. pueda “innovar” sobre la materia mientras dure el juicio. La protección provisional la basó el accionante en lo siguiente:
- Presunción de buen derecho: en criterio del actor es evidente que la Ordenanza responde al propósito de separarlo de su cargo, con violación al derecho de defensa y debido proceso. Asimismo, la Ordenanza implicaría un grave menoscabo de los poderes de la Contraloría Municipal, que se encuentran garantizados por la propia Constitución de la República.
- Periculum in mora: la urgencia en lograr la medida cautelar la fundamenta el actor en el hecho de que a poco más de un mes de entrar en vigencia la Ordenanza, se abrió un procedimiento para proveer el cargo de Contralor Municipal, lo que pone en peligro su permanencia en el cargo. En lo que respecta a la Contraloría, el peligro se centra en la posiblidad de que la aplicación de la Ordenanza disminuya sus facultades de control sobre los entes y órganos locales.
- Periculum in damni: para el actor existe tal periculum in damni, por cuanto el procedimiento para proveer el cargo de Contralor Municipal se abrió en febrero de 2004, aun estando consciente la Cámara Municipal de su inconstitucionalidad. Las causas que han dado lugar a esta controversia son, para el actor, “de origen político”, lo que sería un “hecho comunicacional”, recogido por la prensa local.
II
De la competencia
Corresponde a esta Sala entrar a analizar su régimen de competencia con respecto al recurso de nulidad interpuesto. En tal sentido, el artículo 336, numeral 2 de la Constitución señala como competencia de esta instancia constitucional, el conocimiento de los recursos intentados contra las ordenanzas municipales, en los siguientes términos:
Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
2. Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella
.
Con base en la disposición transcrita, esta Sala resulta competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto contra la Ordenanza de Contraloría Municipal, dictada por la Cámara del Municipio San F. delE.Z., publicada en la Gaceta Municipal Nº 129 del 9 de enero de 2004. Así se declara.
III Consideraciones para decidir la medida cautelar solicitada La Sala ha aceptado suspender actos normativos de rango legal como medida cautelar, en los casos en que sea necesario para garantizar la tutela judicial efectiva, si bien siempre ha advertido que tal forma de protección provisional debe constituir una respuesta excepcional del juez frente a violaciones al derecho que no encuentran otra forma idónea de ser atendidas.
En el caso de autos, el actor alegó que la suspensión de varios artículos de la Ordenanza impugnada es necesaria como medida cautelar y para ello afirmó cumplir con los requisitos que la ley y la jurisprudencia exigen.
En concreto, el accionante sostuvo que existe presunción del buen derecho que le asiste y que la suspensión se hace imprescindible en razón del riesgo que implica, para ese buen derecho que dice tener, la espera por la sentencia definitiva; es decir, afirmó que hay urgencia en la protección de un derecho, que es lo que al fin de cuentas justifica conceder a la parte solicitante una tutela anticipada.
Según planteó el demandante, la urgencia que le llevó a pedir medida cautelar se revela en la necesidad de evitar que: a) se le separe de su cargo por un concurso que cree írrito; b) se disminuyan los poderes de fiscalización de la Contraloría Municipal.
Al respecto, observa la Sala:
En primer lugar, para la Sala resulta difícil alegar la urgencia para la suspensión de las normas sobre concurso para la provisión del cargo de Contralor Municipal cuando el propio demandante, interesado directo por ser el Contralor para ese momento, tardó más de ocho (8) meses en solicitar la suspensión y anulación de esas disposiciones.
Observa la Sala que la Ordenanza entró en vigencia el 8 de enero de 2004 y que, según el propio accionante, en febrero de ese año se iniciaron los trámites para celebrar el concurso al que se refiere esa Ordenanza. Sin embargo, el recurso se interpuso el día 22 de septiembre de 2004. Como puede notarse, la urgencia que le llevó a pedir de la Sala la suspensión de la norma, no la tuvo el propio demandante para acudir ante ella con su libelo.
En efecto, si el concurso que exige la Ordenanza afecta al accionante de la manera que indicó en su escrito recursorio, no es sencillo entender la razón por la que no procedió con prontitud.
La necesidad de rápida actuación por parte de quien se sienta afectado por alguna actuación ajena puede observarse claramente en el caso de la tutela urgente por antonomasia: el amparo constitucional, mecanismo que tiene legalmente fijado un lapso de caducidad de seis (6) meses, toda vez que se estima que quien deja transcurrir largo tiempo sin exigir judicialmente la defensa de sus derechos es que ha consentido de cierta manera. No es ésta una solicitud de amparo, pero toda medida cautelar presupone la urgencia que también para el amparo es parte de su esencia.
Por supuesto, esta Sala tiene el deber de pronunciarse, en la oportunidad del fallo definitivo, sobre la validez de las normas que regulan el concurso para el cargo de Contralor Municipal, pero estima que no debe suspenderlas cautelarmente, al entender que el accionante no ha podido demostrar la urgencia de tal pronunciamiento, que él mismo tardó en pedir.
En segundo lugar, el actor afirmó que es urgente que se suspendan algunas de las normas de la Ordenanza impugnada, por cuanto existen graves violaciones a la autonomía de la Contraloría Municipal, la cual está asegurada por la Constitución.
Esta Sala observa, sin embargo, que la mayor parte de sus denuncias están dirigidas a las normas que se refieren al Contralor (requisitos, concurso, procedimiento sancionatorio y régimen de suplencia por falta temporal) y no a la Contraloría.
Son dos las denuncias que, en realidad, se hacen sobre el funcionamiento de la Contraloría: que se disminuyen sus poderes de control previo y que se le imponen límites para sus medidas de control.
Ahora bien, el demandante incurre en un repetido error de quienes acuden a la justicia a solicitar protección cautelar: creer que sus denuncias de fondo son suficientes para que, sin más, el juez ordene una medida de suspensión. La lectura del libelo permite constatar que para el actor todos los requisitos que son necesarios para el otorgamiento de una medida cautelar se resumen en que la Contraloría Municipal, supuestamente, tiene unos poderes que la Ordenanza desconoce.
El demandante, sin cumplir con la carga que le corresponde, obvia cualquier mención al peligro que existe en el caso concreto y que exigiría a la Sala adelantar lo que podría ser su sentencia definitiva. Olvidó así lo que ocurre con una medida cautelar en un juicio de nulidad: que si aparece en autos que existen suficientes motivos para creer que se anularán las normas impugnadas, la Sala debe actuar de forma anticipada y al menos suspenderlas mientras se tramita el juicio, siempre que ello no implique una indeseada alteración de los intereses en conflicto.
En el caso de autos, sin embargo, el actor no indicó más que un peligro genérico: que los poderes de la Contraloría Municipal se reducen. Leer el libelo del accionante revela que su atención se dirigió al concurso que podría separarlo de su cargo y, quizás por ello, restó importancia a las normas sobre poder contralor y no expuso la manera en que, para él, se satisfarían los requisitos de procedencia de una medida cautelar.
Una vez más, no obstante, la Sala advierte que será en su sentencia definitiva donde se analizarán entonces las denuncias del actor, a fin de determinar si las normas impugnadas están ajustadas a los preceptos constitucionales.
Por lo expuesto, esta Sala niega la protección cautelar que le ha sido solicitada en el presente caso, al no cumplir los requisitos necesarios para su otorgamiento. Así se declara.
IV Decisión Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley NIEGA la medida cautelar solicitada por el ciudadano Wilmen P.V., en su carácter Contralor del Municipio San F. delE.Z., en el recurso de nulidad interpuesto contra la Ordenanza de Contraloría Municipal, publicada en la Gaceta Municipal Nº 129 del 9 de enero de 2004.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el presente cuaderno separado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 14 días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
El Presidente (E),
J.E. CABRERA R.E.V. (E),
P.R. RONDÓN HAAZ
Los Magistrados,
L.V. VELÁZQUEZ ALVARAY
F.A. CARRASQUERO LÓPEZ
M.T. DUGARTE PADRÓN
ARCADIO DELGADO ROSALES
Ponente
El Secretario,
J.L. REQUENA CABELLO
Exp: 04-2613 ADR/asa/jlv
